Основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю

1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ

1.1. Правила землепользования и застройки

Статья 30 ГрадК РФ 1998 г. дает определение земель, которые включаются в состав пригородных зон. Более подробное определение закреплено в ст. 49 ГрадК РФ 1998 г. Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с градостроительным земельным законодательством РФ.

В ст. 86 ЗК РФ закреплена также внутренняя структура земель пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города и зеленые зоны.

Границы и правовой режим пригородных  зон утверждаются и изменяются законами субъектов Федерации. Что касается границ и правового режима пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, то они утверждаются и изменяются федеральным законом.

Правовой режим пригородных  зон урегулирован в законодательстве об охране окружающей среды и земельном  законодательстве. Так, п.3 ст.44 Федерального закона «Об охране окружающей среды»¹ предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Пункт 4 ст. 98 ЗК признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения.

Статья 50 ГрадК РФ 1998 г. посвящена регулированию использования территорий пригородных зон городов. Так, использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения такого города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.²

Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Федерации, части территории субъекта Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.

Строительство, реконструкция и  расширение объектов недвижимости в  пределах территорий резерва для  развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Выкуп земельных участков, находящихся  в собственности граждан и  юридических лиц и расположенных  в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством РФ.

Регулирование использования  территорий пригородных зон городов и градостроительной деятельности на них основано на принципе учета интересов населения города и населения поселений, которые входят в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности (ст. 3 ГрадК РФ 1998 г.).

Территории пригородных  зон так же, как и территории поселений подлежат зонированию. Зонирование пригородных зон отражается в территориальных комплексных схемах и генеральных планах городов. В процессе зонирования пригородных зон должны учитываться сведения, содержащиеся в материалах землеустройства и лесоустройства.

Содержание режима охраны в зеленых зонах состоит в  том, что в них запрещается  хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду. Ограничения по использованию лесов на территориях зеленых зон сформулированы в ЛК РФ.³ Статья 56 ЛК РФ относит к лесам первой группы леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. В свою очередь в лесах первой группы выделяется в качестве категории защитности леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов.

В лесах зеленых зон  действуют строгие ограничения  на заготовку древесины. В лесах первой группы рубки должны быть направлены на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.

Установлены ограничения, касающиеся строительства в пригородных  зонах разного рода объектов недвижимости. Строительство, реконструкция и  расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.⁴

Согласно ст. 30 ГрадК РФ правила землепользования и застройки должны разрабатываться, как правило, в отношении всей территории муниципального образования. Однако, не все муниципальные образования, особенно, небольшие сельские поселения, обладают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами. В связи с этим ГрадК РФ допускает возможность разработки проекта правил землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования.

При этом часть территории поселения или городского округа не обязательно должна совпадать с административными границами муниципального образования (округами или районами). Например, частью территории может быть признана территория, отнесенная решением муниципального образования под застройку. В отношении межселенных территорий подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться только в случае планирования застройки таких территорий.

Под межселенными территориями в соответствии с Федеральным  законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ понимается территория, находящаяся вне границ поселений. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, однако территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений. В таком случае указанные территории относятся к межселенным территориям и входят в состав муниципальных районов.

Между тем, требования технических  регламентов в соответствии с  Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»⁵ носят обязательный характер. Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схема территориального планирования субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, генеральный план городского округа),

Кроме того, как это  следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ, несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки. Что касается результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, то они носят рекомендательный характер. На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки на соответствие обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования.

Указанную проверку органы местного самоуправления могут проводить как самостоятельно, так и с привлечением сторонней экспертной организации или экспертов – физических лиц на основании договора. Определение органа местного самоуправления, который будет проводить соответствующую проверку, является проводится муниципальным образованием самостоятельно.

Например, таким органом  может быть орган местного самоуправления в области архитектуры и градостроительства. Общий порядок проведения публичных  слушаний установлен также ФЗ от 06.10.2003 г. В соответствии с ним для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания могут  проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования. На публичные слушания выносятся, в том числе, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.⁶

Порядок организации  и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми  актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ нормативный правовой акт, в том числе правила землепользования и застройки, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.

Если при повторном  рассмотрении указанный нормативный  правовой акт будет одобрен в  ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. ⁷

Правила землепользования и застройки могут быть оспорены в судебном порядке. Для физических и юридических лиц ГрадК РФ не установил основания судебного обжалования правил землепользования и застройки, и общим критерием обжалования правил землепользования и застройки указанными лицами является нарушение их прав и законных интересов.

Органы государственной  власти РФ и субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении  правил землепользования и застройки  в судебном порядке исключительно  в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также документам территориального планирования: схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

Порядок судебного обжалования правил землепользования и застройки установлен процессуальным законодательством Российской Федерации: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ⁸ и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ.⁹

В соответствии со ст.ст. 22, 245 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, в том числе с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.

Согласно ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Таким образом, индивидуальные предприниматели и юридические  лица, а также органы государственной власти РФ и субъектов РФ обращаются в арбитражный суд об оспаривании правил землепользования и застройки. Граждане РФ должны обращаться с соответствующими исками в суды общей юрисдикции.

Согласно статье 33 ГрадК РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки производится в том же порядке, предусмотренном для принятия правил землепользования и застройки. ГрадК РФ предусмотрены два вида оснований для внесения изменений в правила землепользования и застройки: обязательное основание (п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ) и необязательные основания (п. 2 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ). Глава местной администрации может принять или отклонить с указанием причин предложение о внесении изменений в правила землепользования и застройки по необязательным основаниям.

Решение главы местной  администрации об отклонении предложения  о внесении изменения в правила  землепользования и застройки могут  быть обжаловано в судебном порядке  заинтересованными гражданами, юридическими лицами, органами государственной власти РФ или субъектов РФ.¹⁰

1.2. Проекты планировки

Согласно части 1 статьи 42 ГрадК РФ подготовка проекта планировки территории осуществляется для достижения следующих целей. Во-первых, выделение элементов планировочной структуры (кварталы, микрорайона и т.д.). И, во-вторых, установление параметров планируемого развития таких элементов планировочной структуры. В дальнейшем развитие конкретных кварталов, микрорайонов и других элементов планировочной структуры и строительство на их территории должно осуществляться только в соответствии с проектом планировки территории.

ГрадК РФ не раскрывает содержание элементов планировочной структуры, перечисляя только некоторые виды таких элементов – кварталы, микрорайоны.

Более подробно отдельные  элементы планировочной структуры определены Строительными нормами и правилами СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утвержденными постановление Госстроем СССР от 16.05.1989 № 78. Так, согласно указанным СНиП при проектировании жилой застройки, как правило, выделяются два основных уровня структурной организации селитебной территории:

– микрорайон (квартал) – структурный элемент жилой застройки площадью, как правило, 10-60 га, но не более 80 га, не расчлененный магистральными улицами и дорогами, в пределах которого размещаются учреждения и предприятия повседневного пользования с радиусом обслуживания не более 500 м (кроме школ и детских дошкольных учреждений); границами, как правило, являются магистральные или жилые улицы, проезды, пешеходные пути, естественные рубежи;

– жилой район – структурный элемент селитебной территории площадью, как правило, от 80 до 250 га, в пределах которого размещаются учреждения и предприятия с радиусом обслуживания не более 1500 м, а также часть объектов городского значения; границами, как правило, являются труднопреодолимые естественные и искусственные рубежи, магистральные улицы и дороги общегородского значения.¹¹

Части 2-6 статьи 42 ГрадК РФ устанавливают обязательные требования к составу и содержанию проекта планировки. Так, проект планировки должен включать в себя основную часть, состоящую из чертежей и положений планируемого развития элементов планировочной структуры, и материалы по обоснованию основной части, которые должны содержать необходимые схемы и пояснительную записку. Утверждению подлежит только основная часть.

Согласно части 3 статьи 42 ГрадК РФ основная часть проекта планировки включается в себя чертеж или чертежи планировки территории на которых отображаются красные линии; линии обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства.

Согласно пункту 11 статьи 1 ГрадК РФ красные линии – это линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены сети инженерно-технического обеспечения, линии электропередачи, линии связи (в то числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Таким образом, красные линии отделяют территории общего пользования, которыми может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц (включая площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары) и которые не подлежат приватизации (часть 12 статьи 85 ЗК РФ), от других территорий, которые находятся или могут находиться в собственности физических и юридических лиц. В связи с этим, представляется спорным выделение в составе проекта планировки чертежей, отображающих линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур, поскольку все это охватывается понятием «красные линии». Представляется, что в данном случае речь должна идти об отображении на чертежах планировки территории линий, обозначающих планируемые дороги, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктуры (подпункт б пункта 1 части 3 ГрадК РФ).

Согласно Инструкции о порядке  разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной  документации (СНиП 11-04-2003), утвержденной постановлением Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 № 150, которая действует в части не противоречащей ГрадК РФ, на плане красных линий (основном чертеже) должны быть показаны элементы сохраняемой застройки всех видов, сохраняемые участки природного ландшафта и проектные предложения по: проектируемым красным линиям, линиям регулирования застройки и другим линиям градостроительного регулирования; функциональному использованию территории с выделением зеленых насаждений и элементов благоустройства; архитектурно-планировочному и объемно-пространственному решению застройки; развитию улично-дорожной сети, транспортным сооружениям, сооружениям и коммуникациям инженерного оборудования; границам территорий по формам собственности; скотопрогоны и иные проектные решения.¹²

На плане красных линий также  должно отображаться размещение инженерных сетей и сооружений: существующие сохраняемые, реконструируемые, ликвидируемые и проектируемые трассы внемикрорайонных сетей и сооружений водопровода, канализации, теплоснабжения, газоснабжения, электроснабжения, телевидения, радио и телефона, места присоединения этих сетей к городским магистральным линиям и сооружениям; размещение пунктов управления системами инженерного оборудования; существующие и проектируемые крупные подземные сооружения.

План красных линий готовится  на основе разбивочных чертежей красных линий.

Требования к содержанию и оформлению плана красных линий и разбивочного чертежа красных линий устанавливается также Инструкция о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях Российской Федерации (РДС 30-201-98), утвержденная постановлением Госстроя РФ от 06.04.1998 № 18-30, действующей в части, не противоречащей ГрадК РФ. Разбивочный чертеж красных линий выполняется на топографической основе в масштабе 1:2000 или на кальке с дециметровой сеткой и имеет текстовую часть, в том числе пояснительную записку, содержащую ссылку на разработанную градостроительную документацию, положенную в основу разбивочного чертежа, а также краткое обоснование установления (изменения, отмены) красных линий, а также отображает графическую информацию. Устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, включая ширину проектируемых поперечных профилей улиц, проездов, технических зон, полосы между красными линиями и линиями застройки (м) и др.; дополнительные размеры, определяющие построение устанавливаемых линий по действующим линиям, фасадам зданий и сооружений и другим условиям привязки; надпись «Граница расчета» – при отсутствии на проектируемой территории действующих линий либо при невозможности увязать устанавливаемые красные линии с действующими.

Разбивочный чертеж красных линий  наряду с графической информацией должен содержать пояснительные надписи, в том числе: наименование улиц, рек, железнодорожных платформ, природных объектов и других элементов, определяющих местоположение территории в поселении; пояснительные надписи, облегчающие чтение чертежа: «зеленые насаждения», «линия застройки» (надпись делается со стороны застроенной территории), «техническая зона», «речной порт» и др. Разбивочный чертеж может сопровождаться надписями, поясняющими условия построения красных линий. В зонах транспортных развязок показываются транспортные сооружения (мосты, путепроводы, тоннели и др.), сопровождаемые соответствующими надписями. При обозначении на разбивочном чертеже красных линий градостроительного регулирования должны использоваться условные картографические знаки.

Для переноса установленных красных  линий на топографические планы  и другие картографические материалы, а также для выноса красных линий в натуру (на местность) используются методы аналитического расчета красных линий по координатам.

Корректировка красных линий может  осуществляться по решению органов  местного самоуправления, утвердивших  их, в связи с изменением градостроительной ситуации в результате необходимости проведения реконструкции сложившейся застройки, изменением категории (пропускной способности) улиц и дорог поселения.

Следует принять также во внимание, что красные линии обозначают как существующие, так и планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования и границы земельных участков линейных объектов. Это означает, что посредством проектов планировки можно просто фиксировать сложившееся положение дел в части расположения границ «публичных» и «частных» земель (если такая фиксация является рациональной), но можно также и менять такое распределение между публичными и частными землями путем утверждения соответствующих предложений, например, по расширению улиц, проездов, прокладке новых автомобильных дорог, в том числе проходящих и по земельным участкам, находящимся в собственности физических и юридических лиц. В последнем случае факт утверждения планируемых (изменяемых, вновь образуемых) красных линий не означает автоматического причисления соответствующих земельных участков и их частей, например, к территориям общего пользования. Утвержденные в составе проектов планировки красные линии должны в этом случае использоваться как основание для последующего принятия (в случае необходимости) решений об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для реализации государственных и муниципальных нужд.¹³

В отношении объектов социально-культурного  и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства, границы зон планируемого размещения которых должны отображаться на чертежах планировки территории, необходимо отметить следующее.

Прежде всего, планирование размещения объектов социально-культурного и  коммунально-бытового назначения должно осуществляться в соответствии с  региональными и местными нормативами градостроительного проектирования, т.е. минимальными расчетными показателями обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека.

Кроме того, при планирование размещения объектов социально-культурного и  коммунально-бытового назначения должно осуществляться с учетом требований законодательства Российской Федерации.

Так, в соответствии со статьей 31 Федерального закона от 17.07.1999 № 176-ФЗ «О почтовой связи» при планировании развития городов и сельских поселений, проектировании, строительстве, реконструкции кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры, а также жилых домов органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны предусматривать проектирование и строительство зданий, а также помещений для размещения объектов почтовой связи. Статья 6 Федерального закона от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи»¹⁴ предусматривает, что при градостроительном планировании развития территорий и поселений, их застройке должны определяться состав и структура объектов связи – сооружений связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, отдельных помещений для размещения средств связи, а также необходимые мощности в инженерных инфраструктурах для обеспечения функционирования средств связи.

Согласно ст. 15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»¹⁵ планировка и застройка городов, других населенных пунктов, формирование жилых и рекреационных зон, разработка проектных решений на новое строительство и реконструкцию зданий, сооружений и их комплексов, а также разработка и производство транспортных средств общего пользования, средств связи и информации без приспособления указанных объектов для доступа к ним инвалидов и использования их инвалидами не допускается.

Поэтому, приоритетом при разработке программ адаптации городской среды  является доступ инвалидов к объектам социальной инфраструктуры. В числе  первоочередных следует считать  жилые и общественные здания, места  отдыха, спортивные сооружения, культурно-зрелищные и другие учреждения, а также беспрепятственное пользование общественным транспортом и транспортными коммуникациями, средствами связи и информации.