Основные модели местного самоуправления. 2



 

Содержание

 

Введение    3

1. Исторические модели  местного самоуправления  5

2. Современные модели  местного самоуправления                             14

3. Модели местного самоуправления в России             16

Заключение    25

Литература    26

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Моделирование как метод  познания и организации действительности нашел широкое применение в сфере местного самоуправления в России. Разнообразие природно-климатических, социально-экономических, политических, национально-культурных и иных особенностей местной жизни в нашей стране предполагает выбор различных моделей организации аппарата местной власти.

В юридической литературе разработаны пять основных моделей  местного самоуправления: I) сущностная, 2) функциональная, 3) организационно-структурная, 4) материально-финансовая и 5) правовая. В последнее время выделяется еще один тип модели,— территориальный. Все модели взаимообусловлены, а также подтверждены конституционными нормами.

Основу сущностной модели составляют выборность и ответственность органов местного самоуправления перед населением. Вычленение именно этих элементов базируется на мировом и отечественном опыте развития местного самоуправления.

Вместе с тем сущностная модель не исчерпывается только этими двумя составляющими. Одни правоведы связывают ее со способностью местного населения самостоятельно решать значительную часть своих вопросов. Другие видят в ней форму самоорганизации граждан. Третьи считают, что сущностная модель — это организационно-правовая и финансово-экономическая автономия самоуправляющейся территории.

Сущностная модель есть форма децентрализации государственной власти. Исторически она претерпела незначительную корректировку, сохранив свое содержание практически в неизменном виде на протяжении многих лет. Эта модель обеспечивает преемственность самоуправленческой идеи в условиях действия конкретно-исторических, национально-культурных, политических и социально-экономических факторов.

Специфика сущностной модели и в том, что она, будучи опосредована современным законодательством, предстает в виде развернутой системы правовых принципов местного самоуправления.

Ценностное значение других моделей состоит в конкретизации, дополнении и развитии сущностной модельной  конструкции. В этом отношении важное место занимает территориальная модель.

В разные периоды истории  развития местного самоуправления существовали разные взгляды на его сущность, роль в управлении. Также существуют различные подходы к пониманию  местного самоуправления, и цель данной работы – охарактеризовать различные концепции местного самоуправления, описать основные признаки различных исторических и современных моделей местного самоуправления.

В данной работе будут  проанализированы как нормативные  акты, регулирующие вопросы местного самоуправления на разных исторических этапах, так и работы известных ученых, посвященные данной теме.

 

 

1. Исторические теории  местного самоуправления

 

Власть представляет собой возможность распоряжаться  или управлять кем-либо и чем-либо, подчинять своей воле других. С  возникновением государства возникает и государственная власть, выступающая как один из существенных признаков государства.

Государственную власть характеризует суверенитет государства. Он проявляется в верховенстве государственной  власти, ее единстве и независимости. Государственная власть не совпадает непосредственно с населением и осуществляется особым аппаратом. Таким аппаратом является государственный аппарат, представляющий собой совокупность государственных учреждений, посредством которых реализуются функции государства и выражается воля народа.

Однако, в обществе государственная  власть - не единственная форма власти народа. Другой ее формой является местное  самоуправление. В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление - это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций1.

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной  власти. Агенты государственной власти могут действовать рядом с  местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями.

Все это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках общегосударственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д. Если наиболее кратко определить смысл местного самоуправления, то он заключается в особом способе децентрализации государственного управления. Особенности же этого способа заключаются в том, что часть государственных дел передается местному населению на самостоятельное решение.

Л.А. Велихов еще в 20-х  годах отмечал, что термин "самоуправление", как и большинство терминов в социальных науках, не имеет вполне точного и единого научного значения и разными авторами понимается по-разному. Известный германский государствовед Г. Еллинек определял местное самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц". Русский государствовед Н. Лазаревский под местным самоуправлением понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением"2.

Другой русский юрист - М.И. Свешников определял «самоуправление  как новую форму администрации, заключающуюся в свободном участии  народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации»3.

А.Д. Градовский определял  самоуправление как один из видов  распределения властей. «Самоуправление  есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства».

Л.А. Велихов дал марксистское определение местного самоуправления: местное самоуправление — это "государственное  управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения"4.

Самоуправление понималось также как самостоятельное осуществление  социальными группами задач внутреннего  государственного управления в пределах объективного права, где гарантией  самостоятельности является создание руководящего центра выборным путем и автономность деятельности органов самоуправления (И.И. Евтихиев); форма осуществления государственных функций при помощи независимых в той или иной мере лиц и учреждений (Б.Э. Нольде); перенесение начал представительства и ответственности на местное управление (Б. Н.Чичерин)5.

Впервые теория, объясняющая  сущность местного самоуправления, возникла в середине XIX веке в Бельгии и  Франции. Это теория свободной (естественной) общины. Ее представители (Гербер, Арене, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер) считали, что "община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее"'. Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами принадлежащих им прав; должностные лица общинного управления суть органы не государства, а общины.6

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой природы общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Изложенные взгляды  устарели и ныне в целом почти  никем не защищаются. Во-первых, самоуправление не всегда тождественно общинному управлению, а во-вторых, приводимые утверждения слишком абстрактны и не соответствуют реальным фактам. На самом деле местное самоуправление в ряде государств не только признано, но и октроировано государством, а полного невмешательства суверенной государственной власти в дела коммун нигде не существует.

Теория свободной общины является разновидностью общественной теории, которая видит «сущность  самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами». Однако, обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Самоуправление, согласно общественной теории, — это заведование делами местного хозяйства. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед Н.М. Коркунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое ведало только свои собственные интересы»7.

Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала  самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т.п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения. В то время как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления самоуправляющейся территориальный единицы устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т.п.) не отличаются от местных задач государственного управления. Данные вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

Основные положения  государственной теории были разработаны  выдающимися немецкими учеными XIX века Лоренцом Штейном и Рудольфом  Гнейстом.

Согласно этой теории, самоуправление — это одна из форм организации  местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть. Однако в отличие от Центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные  вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, чтобы обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, построенном на началах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. Они по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны.

Однако Л. Штейн и Р. Гнейст в  нахождении отличительных признаков  местного самоуправления расходились, что послужило основанием для формирования двух основных направлений в рамках общей государственной теории самоуправления — политического (Гнейст) и юридического (Штейн).

Рудольф Гнейст полагал, что одна лишь выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность местного самоуправления, его самостоятельность. Зависимость любого чиновника, по мнению Гнейста, обусловлена тем, что служба для него — источник средств существования. Он вынужден служить чуждым ему интересам в силу своего экономического положения. Поэтому Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Гнейст и его сторонники видели основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей.

Большинство ученых поддерживали позицию  Лоренца Штейна, который видел  основания самостоятельности органов  местного самоуправления в том, что  они являются не непосредственными  органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика  местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Общественная и государственная  теории местного самоуправления имели  своих сторонников в дореволюционной  России, осуществившей в XIX веке земскую и городскую реформы. Основные начала общественной теории самоуправления получили свое обоснование в работах В.Н. Лешкова, А.И. Васильчикова. Государственная теория самоуправления получила свое развитие в работах таких видных дореволюционных юристов, как А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, Н.И. Лазаревский.

Причем, если обратить внимание на российскую историю, то на самых разных её периодах можно обнаружить сочетание элементов  государственного и общественного  управления, то есть проявления государственной и общественной теорий. Сочетание это происходило следующим образом: государственные органы занимались управлением учреждениями, осуществляли надзор и контроль, а в отношении подданных ограничивались осуществлением функций полицейского государства. В то же время общественному управлению предоставлялось право заниматься непосредственными интересами населения, а также тех или иных сообществ.

Поддержание порядка и взаимопомощь были традиционной функцией русской  общины (верви) еще со времен Киевской Руси. Представители княжеской администрации, весьма малочисленной, не могли, да и не ставили перед собой цель реально управлять местными делами. По мере укрепления российской государственности происходило институциональное оформление и усложнение функций центральной власти, предпринимались попытки создания бюрократической власти на местах. Но посылаемые из центра чиновники (наместники и волостели) не могли обеспечить эффективного управления. Причин тому было много, но две заслуживают здесь особого упоминания: сознание безнаказанности по причине удаленности от центра порождало соблазн поправить свои дела путем всевозможных злоупотреблений, а отсутствие органической связи с местным населением затрудняло осмысление местных интересов, лишало чиновника чувства причастности к местному сообществу.

Иван IV (Грозный), видимо, учитывал эти  соображения в земской реформе, предоставив право местным сообществам  при желании управляться самостоятельно. Земские и губные учреждения на местах заботились прежде всего о поддержании общественного порядка, боролись с "лихими людьми", собирали государственные налоги и начиная с середины XVI в. посылали представителей в Земский собор. Такая система управления, в большой степени основанная на самоуправлении народа, просуществовала вплоть до конца XVII в.

Реформы Петра I, призванные укоренить  в России доселе почти неведомые  ей политико-правовые ценности Запада, не могли получить поддержки населения  и свелись в конечном счете  к бюрократическому управлению с  минимальным общественным участием. При Петре сохранялось лишь цеховое и отчасти городское самоуправление, поскольку именно города представляли собой социальную опору петровских преобразований. Но эти элементы прежнего "земского мира" скорее подчеркивали, чем смягчали перерыв в традиции.

Екатерина II имела возможность  гораздо внимательнее отнестись  к традиции общественного участия  в управлении, что она и делала, вплетая в ткань управления элементы самоуправления. Принятое при ней  Учреждение для управления губерниями 1775 г. отдавало право формирования местных управленческих и судебных должностей местному дворянству. Дарованное еще Петром III и упорядоченное в 1785 г. дворянское самоуправление имело также право контролировать расходы местного управления (правда, право это использовалось редко).

В полной мере плодотворность идеи сочетания  государственного и общественного  элементов в управлении проявилась в земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформах. В системе управления было удачно найдено сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, иногда доходя до волости. Ее в свою очередь дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) — земства, тоже на уровне губернии и уезда. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей). Органы городского самоуправления решали территориальные и сословные проблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, их дополняли местные сословные учреждения, способные сконцентрировать внимание на проблемах отдельных групп населения.

 

 

2. Современные модели  местного самоуправления

 

Существуют так же и иные подходы  к вопросу о моделях местного самоуправления. И первая модель – англосаксонская.

Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления, в общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание, а во всех остальных - выборные местные органы.

Характерно, что деятельность органов  местного самоуправления не контролируется чиновниками из центра. Указанные органы самостоятельно решают вопросы местного значения, утверждают собственный бюджет, используют субсидии центра, а центральные государственные органы осуществляют финансовый контроль за целевым использованием выделенных средств. Однако, будучи относительно автономными от центральной власти, муниципалитеты этой системы находятся под жестким судебным контролем8.

Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать такое решение с соответствующим министерством. Кроме этого, есть ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме присутствует.

Данная модель основана на сочетании выборных местных коллегиальных органов самоуправления с назначаемыми «сверху» чиновниками. Однако в общинах назначенных чиновников нет, а в районом звене есть назначенный представитель центра, контролирующий законность деятельности советов нижестоящих общин.

 На всех уровнях  существует выборный Совет, но  везде есть и назначенные представители  правительства - префекты. Фактически это государственная власть над властью местного самоуправления (ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы комиссара или перфекта).

Государство осуществляет контроль и раньше контролировал  деятельность органов местного самоуправления довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным.

Эта система обеспечивает необходимую для государства  централизацию, особенно если у населения  еще не сформировалась соответствующая политическая культура. Главная проблема состоит в том, чтобы найти оптимальный вариант сочетания централизма с инициативой и правами мест.

Эта модель получила распространение  в Испании, Португалии, многих странах  Латинской Америки. При данной модели во всех звеньях административно-территориального деления есть избранные советы (хунты, муниципалитеты) и избираемые советом или непосредственно населением единоличные органы (алькады, регидоры). Характерно, что алькады и регидоры, а так же члены советов могут отзываться избирателями досрочно. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, а алькад или регидор – исполнительный орган. Назначенных должностных лиц из центра при данной системе нет, а избираемый алькад утверждается центральной властью в качестве ее представителя в административно-территориальной единице и таким образом действует в двух ипостасях: как исполнительный орган совета, обязанный выполнять его решения, и как представитель государства в континентальной системе. Разница лишь в том, что он не назначаемый, а избираемый местным населением. Алькады осуществляют административную опеку: они вправе приостанавливать на определенный срок решения совета, обращаться с предложениями к центральным органам государства о роспуске тех советов, которые систематически нарушают законы или стали неработоспособными9.

Система, подобная иберийской, существует также в Японии и в  некоторых других странах. Близка к  ней структура местных органов  в отдельных арабских странах (Египте, Сирии и др.). однако там представителями государственной власти являются их председатели, избранные советами. Кроме того, этой группе стран присущи особенности, связанные с действием мусульманского права.

 

3. Модели местного самоуправления в России

 

Местное самоуправление в России осуществляется в рамках административно-территориального устройства субъектов Федерации, порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований регулируется законом субъекта Федерации.

Из смысла п. «н» ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ следует, что, если законом субъекта Федерации  не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществляется так, как это предписано в п. 1 ст. 2 Закона об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (т.е. в районах, городах, районах города, поселках, сельских округах, иных населенных пунктах).

Законодательство субъектов  Федерации по-разному решает проблему соотношения административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления. В одних случаях, когда административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные образования совпадают, происходит совмещение административно-территориального устройства и муниципальных образований. Сторонники другого подхода руководствуются принципом обособления административно-территориальных и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Идея осуществления  местного самоуправления не в жестких  рамках административно-территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ также отмечается, что территориальное устройство местного самоуправления не связано жестко с административно-территориальным делением.

Перечень территорий муниципальных образований является открытым, и они устанавливаются в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Из числа территорий местного самоуправления не могут исключаться городские и сельские поселения (ст. 131 Конституции РФ). Основанием для приобретения сельским или городским населенным пунктом статуса муниципального образования служит мнение (инициатива) населения или решение соответствующего представительного органа.

Вопрос о признании  муниципальными образованиями иных территорий находится в исключительном ведении субъектов Федерации и должен также решаться с учетом мнения населения, исторических и местных традиций.

При выборе любого из возможных  вариантов соотношения административно-территориального устройства и муниципальных образований следует учитывать общее правило: изменение статуса муниципального образования (упразднение, разделение, преобразование) не означает автоматической трансформации административно-территориального устройства. В частности, аннулирование района как муниципального образования не влечет за собой упразднения этого же района как административно-территориальной единицы.

Принципиальная допустимость такой реорганизации устанавливается Законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., однако необходимо учитывать при этом мнение населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 13). Гарантии же учета такого мнения определяются законом субъекта Федерации.

Выбор территориальных  моделей местного самоуправления обусловлен следующими принципами:

местное самоуправление должно осуществляться на всей территории России, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по воле граждан или складывающихся в результате административно-территориальных преобразований, проводимых государственными органами;

ограничение прав граждан  на местное самоуправление на от дельных территориях допускается только федеральным законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства; правом на местное самоуправление обладают и жители закрытых административно-территориальных образований, реализующие его в собственных границах;

население городского, сельского  поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Современное законодательство допускает создание двухуровневой системы муниципальных образований: наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов (волостей) могут формироваться охватывающие их территориально-муниципальные образования районного уровня.

Закон об общих принципах  организации местного самоуправления 1995 г. ввел понятие «глава муниципального образования, под которым понимается выборное должностное лицо, возглавляющее местное самоуправление на территории муниципального образования (ст. 16). С принятием этого Закона утвердился единственный способ вступления глав муниципальных образований в должность — их избрание. Именно это обстоятельство обусловило возникновение нескольких организационно-правовых моделей местного самоуправления.

Основные модели местного самоуправления. 2