Основные модели муниципального управления на примере Германии

Содержание

Введение…………………………………………………………………………………...3

1 Основные модели муниципального управления на примере Германии…………….4

1.1 Англосаксонская  модель…………………………………………………….…4

1.2 Континентальная модель………………………………………………………5

1.3 Смешанная  (коммунальная) модель в Германии……………………….……6

Контрольные вопросы…………………………………………………………...............19

Тестовые задания………………………………………………………………...............21

2 Эффективность организационно-технического  уровня системы муниципального  управления………………………………………………………………………...23

Заключение…………………………………………………………………………….....27

Список использованных источников…………………………………………………...29

Введение

Мировая практика дает огромное разнообразие организационных и экономических  решений в области местного самоуправления. Это разнообразие принципиально  важно. Если ряд органов местного самоуправления примет неверные решения, в условиях демократии и свободного обмена опытом общая «цена ошибки»  все равно меньше, а устойчивость системы выше, чем если государство, пытаясь централизованно решать вопросы местного значения, допускает одну маленькую ошибку.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает становление  местного самоуправления как важнейшего института в сложившихся демократических  обществах. Россия не первое и не последнее  государство в мире, ведущее поиск  форм и методов разумного соединения интересов государства и его  территориальных сообществ.

Цель работы: рассмотреть основные модели муниципального управления, а так же модель местного самоуправления на примере Германии.

Модель  местного самоуправления Германии, как  и модель ее политического устройства в целом, считается одной из самых  эффективных в мире. Местное самоуправление Германии, является одним из базовых элементов общества и государства и успешно справляется с возлагаемыми на него задачами.

Местное самоуправление в Германии – это  вопрос компетенции субъекта федерации. Каждая федеральная земля вправе решать этот вопрос по-своему, а федеральный  центр не вправе вмешиваться в  вопросы организации местного самоуправления. Таким образом, правовая база для  функционирования местного самоуправления – это законы федеральных земель.

Несмотря  на широкие законодательные возможности  для разнообразия организации местного самоуправления, почти во всех федеральных  землях местное самоуправление организовано одинаково. Оно осуществляется на уровне отдельных общин, поселений, на уровне муниципальных районов. Существует также ряд крупных городов, в  которых управление самостоятельное. В немецкой терминологии такая модель называется двухуровневой.

1 Основные модели муниципального управления на примере Германии

1.1 Англосаксонская  модель 

Англосаксонская модель распространена в странах, где  местные представительные органы формально  выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого  подчинения вышестоящим органам. Для  этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц.

Наряду  с представительными органами в  этих странах, особенно в США, непосредственно  населением избираются и некоторые  должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в  подготовке и принятие отдельных  решений.

Контроль  за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.

Термин  же "местное управление" служит для обозначения организации  и деятельности местных органов  и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.

В странах  континентальной Европы, франкоязычной  Африке, Латинской Америке, на Ближнем  Востоке получила распространение  так называемая континентальная (или  французская) модель управления. Ее отличия от англосаксонской базируются на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Эта модель зародилась во Франции. Англосаксонская модель распространена преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Ее черты:

• высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль, прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
• отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня).

Основной  принцип здесь “действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий” (в Великобритании полномочия предоставляются  парламентом страны, т.е. из «центра», в США – штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния – государственные дотации.

1.2 Континентальная модель

Распространена  в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и  в большинстве стран Латинской  Америки, Ближнего Востока, франкоязычной  Африки.

Является  иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также  некоторой подчиненностью нижестоящих  местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.

Ее черты:

• сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
• ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.

Ярким примером является Франция, где предусмотрено  местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной  власти, элементы самоуправления вновь  появляются на уровне департамента, чтобы  полностью смениться государственной  властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и  мэра, избираемого из числа депутатов  совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время  мэр является государственным служащим.

Деятельность  мэра осуществляется под контролем  муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости  обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует).

1.3 Смешанная (коммунальная) модель в Германии

Самоуправление, согласно современной германской доктрине, означает, что государственные задачи решаются юридическими лицами публичного права. Государство делегирует часть  своих функций органам самоуправления.

Статус  общин в Германии характеризуют  следующие положения:

-  община выполняет на своей территории под свою ответственность все административные функции за исключением тех случаев, когда законом выполнение этих функций поручено другим структурам управления;

-   община регулирует сферу своей деятельности посредством Устава, который не должен противоречить закону;

-    община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

В Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах действуют  смешанные модели, вобравшие в  себя разные черты англосаксонской  и континентальной.

«Сравнивая  англосаксонскую и континентальную  модели местного самоуправления, следует  иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между  этими двумя моделями не носят  принципиального характера. Их современная  форма, во многом являющаяся результатом  проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем».

Основные  черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, – сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право – исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:

1. Модель магистрата действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). 

Избираемый  путем всеобщего голосования  совет выбирает из своего состава  председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит  порядок дня. Одновременно совет  назначает путем голосования  коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат  избирается из состава совета. Магистрат  назначается на период от 6 до 12 лет  в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом. 

Внутри  данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет. 

2. Северогерманская система совета действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. 

Совет общины избирает из своего состава бургомистра  или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет  представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины или  городского директора. В крупных  городах совет назначает также  помощников директора, за которыми может  закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит  и исполняет решения совета. 

Здесь также  существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать  и отменить решение директора (кроме  делегированных ему государственных  полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета. 

В Нижней Саксонии создается еще один орган  управления: административный комитет, в который входят директор общины с помощниками (с правом совещательного голоса) и избранные члены совета. Комитет готовит решения совета по специально оговоренным вопросам, по ряду вопросов сам принимает постановления, исполняемые как решения совета. 

3. Модель бургомистра распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. 

Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем  совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает  из числа профессиональных управленцев  и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под  началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать  решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето. 

4. Южногерманская модель принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. 

В целом  здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов. Как  правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом  для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы  исполнительной власти и председателя совета; естественно, он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный  орган с участием бургомистра, подчиняющийся  ему в вопросах исполнительской  деятельности и участвующий в  подготовке решений совета. 

В Баден-Вюртемберге бургомистр избирается на срок 8 лет (при сроке полномочий совета 5 лет); в других землях сроки полномочий бургомистра и совета совпадают. 

Долгое  время, до конца 1999 года, в Германии существовала вся палитра теоретически возможных моделей организационной  структуры местного самоуправления. Максимально эффективной для Германии оказалась южно-германская модель, при которой бургомистр избирается прямыми выборами и одновременно возглавляет два органа власти – представительный и исполнительный. Несмотря на бурные дискуссии, в ходе которой противники данной модели не без оснований указывали на увеличивающуюся авторитарность власти и принижение значения представительного органа, данная модель на практике доказала свою целесообразность и эффективность и к концу 1999 года стала преобладающей на территории всей Германии.

Данная  модель обеспечивает отсутствие разногласий  между местной администрацией и  депутатами местного представительного  органа. Депутатский корпус на уровне общин, даже крупных городов считает  себя не самостоятельной ветвью местной  власти, а главным подразделением администрации, призванным устанавливать  правила “игры”, утверждать инструкции и положения, принимать бюджет и  следить за его исполнением, особенно его доходной части.

Несколько характеристик общин не зависят  от принятой модели организации властных институтов. В крупных общинах  территория может быть разделена  на несколько округов. Органом управления городским округом является управа или совет, состоящий из назначаемых  лиц и (в некоторых землях) чиновников; возглавляется она бургомистром округа, назначаемым советом общины (не обязательно из своего состава). Члены совета (управы) назначаются  советом общины, как из своего состава, так и из граждан. Представительство  партий в окружном совете должно соответствовать  их представительству в совете общины. Управа выполняет на территории округа делегированные ей советом или исполнительной властью общины полномочия (крайне незначительные) и является совещательным органом; она подчинятеся в своей деятельности главе исполнительной власти общины. Во многих землях в сельских общинах, состоящих из нескольких населенных пунктов, возможна организация сельских советов во главе с председателем. Члены советов избираются населением, полномочия соответствуют полномочиям совета городских округов. 

Делегирование полномочий исполнительной власти очень  развито в ФРГ; значительная часть  полномочий делегируется общинам землями. Почти во всех случаях делегирование  происходит в пользу главы исполнительной власти: совет общины не имеет никакого отношения к выполнению этих полномочий и контролю за ними; специально выделенные государством финансовые средства обозначаются в защищенных статьях бюджета. 

Районы  традиционно рассматриваются в  немецком праве и управлении как  объединения общин, - это, в частности, сказывается на способе их финансирования и на составе депутатов. Однако в  районах существуют выборные органы, районы являются юридическими лицами, имеют свои, установленные законом  компетенции и формируют, следовательно, самостоятельный уровень местного самоуправления. Некоторые авторы считают, что сущность района как территориального образования - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся  сообщество, союз составляющих его  общин и совокупность территориальных  служб земли. Проведенная в 1970-х  гг. реформа сократила вдвое число  районов путем их объединения. Сейчас аналогичная реформа завершается  в землях бывшей ГДР. 

Наряду  с районами, включающими в свой состав несколько общин, существуют города-районы. Это крупные городские  центры (более 50 000 или более 100 000 жителей), которые обладают как компетенциями  общин, так и компетенциями районов  и имеют единые органы управления. 

Районные  собрания избираются по разным системам, в зависимости от земли. Разнообразие здесь очень велико: от мажоритарной системы с кумулятивным вотумом  в один тур (Баден-Вюртемберг), до строгой пропорциональной по спискам (Гессен). Срок полномочий собрания может быть от 4 до 6 лет. Структура исполнительной власти района и ее отношения с собранием варьируются с тем же географическим постоянством, что и модели организации общинных органов власти, во многом воспроизводя их черты. Есть, однако, и существенные отличия от общинного уровня, связанные с тем, что в районах присутствует государственная администрация: во всех землях глава исполнительной власти района одновременно возглавляет государственную администрацию на его территории. 

Районное  собрание формирует коллегиальный  исполнительный орган - районный комитет. В Шлезвиг-Гольштейне он формируется из состава собрания, в Гессене одновременное членство в собрании и в комитете запрещено. Срок полномочий комитета - 6 лет. 

Главой  исполнительной власти района является ландрат. Он является государственным чиновником и назначается правительством земли по представлению районного собрания, председателем которого одновременно является. 

Три территориальных  образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов  федерации), концентрируя на одном уровне управления полномочия всех трех типов  сообществ. В немецком праве три  этих города именуются города-государства. В случае с Бременом территория земли  и общины совпадает лишь частично: ряд мелких населенных пунктов в  округе Бремена входят в его состав как города-государства, но являются самостоятельными общинами. 

Попытки унифицировать структуру органов  местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.

В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные  образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи  местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих  функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции  органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания  общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию —  строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным  документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается  самостоятельно каждой федеральной  землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению  к государству муниципалитеты считаются  частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой  общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются  как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные  действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы  представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых  муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или  модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним  важным источником доходов для муниципалитетов  выступают финансовые субсидии со стороны  вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность  оказывать влияние на федеральные  органы власти не только посредством  земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов нерайонного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные  органы управления, в состав которых  входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое  влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно  распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.

В ходе законодательной  процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.