Основные модели организации местных органов власти, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах орга

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Поморский государственный университет имени М.В. Ломоносова»

Факультет управления 
 
 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по …

^{(наименование дисциплины)} 
 

Основные модели организации местных органов власти, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

^{(название темы)} 

Выполнила студентка  …… курса, …… группы кафедры ……

……

^Ф.И.О.

Научный руководитель

________________________________

^Ф.И.О.

________________________________

^{(должность, ученая степень)} 
 

Архангельск

2011

Содержание 
 
 
 

Введение 

     Изменения в жизни современного российского  общества затронули многие сферы. Они  не обошли стороной одну из основ конституционного строя — местное самоуправление. Именно местное самоуправление, имея прочную правовую базу, как на федеральном и региональном, так и на местном уровне, способно решить сразу несколько задач, связанных с удовлетворением основных жизненных потребностей населения, создать условия для благоприятного его проживания.

     Объектом  данной контрольной работы является изучение основных моделей организации местных органов власти Российской Федерации. Предметом, в свою очередь, нормы  Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», касающиеся моделей организации местных органов власти Российской Федерации.

     Задачей данной контрольной работы являлось рассмотрение моделей организации местных органов власти, имеющихся в Российской Федерации.

     Исследованию темы данной контрольной работы посвящено немало публикаций. Большое значение для осмысления моделей организации местных органов власти Российской Федерации имеют работы таких российских исследователей в области местного самоуправления, как А.Н. Широкова, Л.И. Велихова, И.С. Бабичева, О.А. Савранской и других. Эти исследователи на основе анализа действующего законодательства Российской Федерации, практики становления местного самоуправления в России, а также с учетом международного опыта провели анализ актуальных проблем формирования моделей организации местных органов власти Российской Федерации.

Глава 1. Модели организации местных органов власти. Мировой опыт. 
 

     Муниципальные органы различных стран, за малым исключением, обладают одним общим типом структуры. Некоторые исследователи отмечали, что с тех пор как швейцарские городские коммуны окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме¹:

1. муниципальный избирательный корпус, как база;
2. вышедший из его лона распорядительный совет;
3. исполнительный орган;
4. наверху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.

     Начиная с 20-х годов, этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.

     Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элемента системы муниципального управления - представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица местного самоуправления основывается на следующих основных вариантах распределения полномочий местного сообщества:

1. Непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица;
2. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа;
3. Все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов и референдумов).

     Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых вопросов, социально-политической ситуации и множества других факторов.

     Мировой опыт знает множество организационных форм местного самоуправления с различными моделями организации местных органов власти и разграничением полномочий между ними.

     В зависимости от организационных  структур можно выделить четыре основные модели организации местных органов власти, принятые в США²:

1. Модель «Совет — слабый мэр» (рис.1). Население избирает совет, которому принадлежит вся полнота муниципальной власти. Совет избирает мэра (часто из своего состава) и назначает чиновников либо согласовывает назначения, производимые мэром.

Рис.1. Модель «Совет — слабый мэр». 

2. Модель «Сильный мэр — совет» (рис.2). Мэр и совет избираются населением независимо друг от друга. Мэр наделяется большими полномочиями. Назначение муниципальных служащих производится им самостоятельно, хотя для некоторых должностных лиц может предусматриваться согласование с советом. Совет не может просто отстранить мэра от должности, хотя есть разные процедуры импичмента. Как правило, мэру предоставляется право отлагательного вето на решения совета, который может преодолеть это вето квалифицированным большинством голосов (обычно ²/₃).

Рис.2. Модель «Сильный мэр – совет».

3. Модель «Совет — управляющий» (рис.3). Избранный населением совет нанимает на работу (обычно по контракту) профессионального менеджера, самостоятельно управляющего городским хозяйством. Последний подотчетен совету, который может расторгнуть контракт, если управляющий не справляется со своими обязанностями.

Рис.3. Модель «Совет — управляющий». 

4. Модель «Комиссия» (рис.4). Население избирает комиссию (комиссионеров), осуществляющих представительные и исполнительные функции. Эта форма типична для американских графств (округов).

Рис.4. Модель «Комиссия». 

5. Комбинированная модель (рис.5), при которой есть и мэр, и управляющий. Соотношение полномочий между ними может быть различным.

Рис.5. Комбинированная модель.

     В Германии сложились четыре основные модели организации местных органов власти.

1. Южногерманская. Населением избираются общинный совет (представительный орган) и бургомистр (глава исполнительной власти), который по должности является и председателем совета.
2. Магистратная. Население избирает представительный орган и отдельно правление общины — магистрат (коллегиальный исполнительный орган), возглавляемый бургомистром.
3. Бургомистерская. Бургомистр избирается советом общины из своего состава, руководит и советом, и администрацией.

     4. Северогерманская. Бургомистром является председатель совета общины, отдельно избирается глава администрации общины (директор или городской голова).

     В Бельгии, например, бургомистр избирается из числа членов коммунального совета, но его кандидатура утверждается королем. Однако все возможные комбинации в конечном итоге сводятся к сочетаниям, приведенным выше.

     Нельзя отрицать тот факт, что наши модели организации местных органов власти во многом заимствованы из зарубежной практики. Однако по содержанию и стилю своей деятельности органы местного самоуправления сегодняшнего дня сохраняют в значительной мере традиции нашей истории, - прежде всего местных Советов народных депутатов. Поэтому так ощутимо сопротивление старых традиций становлению новых форм организации власти на местах³.

Глава 2. Модели организации местных органов власти по Федеральному закону от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 

     Одной из актуальных проблем развития России в современных условиях является развитие местного самоуправления, как важнейшего элемента демократического общества. Не зная истории становления нового института народовластия, формирования условий для его становления, практически невозможно вести разработки современной модели организации местных органов власти в Российской Федерации. Российская действительность, состояние местного самоуправления в нашей стране подтверждают правильность этого высказывания⁴.

     Согласно подпункту 6 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 154-ФЗ): «структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно»⁵.

     К органам местного самоуправления относятся: выборные органы, образуемые в соответствии с настоящим Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований⁶.

     Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным.

     Согласно пункту3 статьи 15 Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся⁷:

     1) принятие общеобязательных правил  по предметам ведения муниципального  образования, предусмотренных уставом  муниципального образования;

     2) утверждение местного бюджета  и отчета о его исполнении;

     3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

     4) установление местных налогов  и сборов;

     5) установление порядка управления  и распоряжения муниципальной  собственностью;

     6) контроль за деятельностью органов  местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

     Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица местного самоуправления наделяются собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления.

     В соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ и законодательством субъектов Российской Федерации в России сложилось большое разнообразие моделей организации местных органов власти. Наиболее характерные из них следующие⁸:

     1. Модель с сильным мэром, когда глава муниципального образования (мэр) и представительный орган (совет) избираются населением независимо друг от друга. Модель имеет следующие подварианты:

• мэр возглавляет и совет, и администрацию;
• мэр возглавляет администрацию, не входит в состав совета, но председательствует на его заседаниях;
• мэр возглавляет администрацию, а совет из своего состава избирает председателя, который ведет заседания совета и организует его работу.

     Применение подобной модели обеспечивает сильное политическое и административное руководство муниципальным образованием, особенно в случаях, когда мэр возглавляет и совет, и администрацию. Эта форма, как правило, облегчает разработку и осуществление муниципальной политики. В то же время такая структура начинает сильно зависеть от качеств избранного руководителя. Реализация этой модели в России нередко имеет негативные проявления в виде доминирования исполнительной власти, сокращения численности представительного органа местного самоуправления, сужения его компетенции, снижения эффективности контроля над исполнительными органами.

2. Модель со слабым мэром, избираемым советом из своего состава. При этом мэр возглавляет и совет, и администрацию. Мэр подконтролен и подотчетен совету, пределы его самостоятельности в руководстве администрацией ограничены решениями совета. Недостатками данной модели являются распыление ответственности и властных полномочий, слабость руководства администрацией. К тому же, из числа избранных депутатов совета может не найтись человека, отвечающего квалификационным требованиям к главе администрации.
3. Модель «староста — сход жителей» применяется в малых сельских муниципальных образованиях, где функции представительного органа осуществляет непосредственно население. Все остальные полномочия местного самоуправления осуществляет староста. В случае необходимости и с согласия схода староста формирует небольшой аппарат управления для ведения административных дел, делопроизводства, бухгалтерского учета.

     Модель с наемным главой администрации в России используется крайне редко (не более 10 городов по всей России), и совсем не используется комиссионная форма. 

Глава 3. Модели организации местных органов власти по Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 

     Согласно статье 2 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

     Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных вышеуказанным  Федеральным законом.

     С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным законом № 154-ФЗ и перехода на двухуровневую систему муниципальных образований в Федеральном законе № 131-ФЗ предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

     Прежде всего, введена обязательность наличия в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации, тогда как по Федеральному закону № 154-ФЗ обязательным было только наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным кодексом РФ.

     Одной из теоретических проблем местного самоуправления в России в настоящее время является проблема определения модели организации местных органов власти в Российской Федерации⁹. Она особенно актуальна в связи с тем, что только теоретически верная модель будет способствовать развитию всей системы местного самоуправления в Российской Федерации¹⁰, однако конкретной модели организации местных органов власти  в Федеральном законе № 131-ФЗ  не установлено.

     Федеральный закон № 131-ФЗ предоставляет населению широкие возможности и полномочия для самостоятельного решения вопросов местного значения, в том числе и по организации системы организации муниципального самоуправления.

     Существенно изменен в Федеральном законе № 131-ФЗ статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

• избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;
• в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем либо возглавляет местную администрацию;
• в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
• не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1 тыс.)¹¹.

     Глава муниципального образования в пределах своих полномочий:

     1) представляет муниципальное образование  в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

     2) подписывает и обнародует в  порядке, установленном уставом  муниципального образования, нормативные  правовые акты, принятые представительным  органом муниципального образования;

     3) издает в пределах своих полномочий  правовые акты;

     4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

     В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе № 131-ФЗ введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

• состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;
• избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.

     В России Федеральным законом № 131-ФЗ установлен нижний предел численности представительного органа, исходя из численности населения и типа муниципального образования:

• 7 — при числе жителей менее 1000;
• 10 — при числе жителей от 1 до 10 тысяч;
• 15 — при числе жителей от 10 до 30 тысяч;
• 20 — при числе жителей от 30 до 100 тысяч;
• 25 — при числе жителей от 100 до 500 тысяч;
• 35 — при числе жителей свыше 500 тысяч.

     Число депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15.

     Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает 2 схемы.

     Согласно пункту 10 статьи 35 Федеральным законом № 131-ФЗ в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся¹²:

• принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
• утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

     Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

     Модели организации местных органов власти строятся на основе сочетания трех основных элементов: представительного органа, местной администрации и высшего должностного лица. Различие между моделями обусловлено распределением полномочий между этими элементами, численностью населения муниципального образования, размерами его территории, объемов и сложностью решаемых вопросов, социально-политической ситуацией и множеством других факторов.

     Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели организации местных органов власти ¹³:

1. Глава муниципального образования избирается населением, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные правовые акты, возглавляет деятельность местной администрации. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.
2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрацией возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, организует его работу, председательствует на его заседаниях, принимает собственные решения по определенному кругу вопросов местного значения, издавая собственные нормативные правовые акты. Местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

     В муниципальном районе возможно также  формирование представительного органа из числа глав поселений, входящих в  муниципальный район, и депутатов представительных органов поселений. В этом случае глава муниципального района, независимо от способа своего избрания, входит в состав представительного органа и осуществляет функции его председателя, глава местной администрации назначается представительным органом по контракту по результатам конкурса.

     В сельских поселениях и во внутригородских  муниципальных образованиях городов  федерального значения возможно совмещение главой муниципального образования, независимо от способа его избрания, полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. По данным Министерства регионального развития РФ по состоянию на конец 2007 года такой способ формирования местной власти применяется в 11 489 сельских поселениях (57,5% от их общего количества)¹⁴. Во внутригородских муниципальных образованиях городов федерального значения на практике такой способ не применяется.