Основные направления изучения процесса принятия государственных решений

Оглавление

Введение

Роль государства в  жизни современного общества, несмотря ни на какие трансформации и изменения  данного института, остается значительной и высокой. Его регулятивно-управленческие способности помогают человечеству преодолевать множественные трудности в своем развитии, решать сложные конфликты, выстраивать новые конструкции социальных отношений, оперативно реагировать на вызовы времени. Прошедший XX век дал опыт качественной перестройки базовых властно-управленческих механизмов в государстве, утверждения на практике новых принципов и технологий принятия важнейших для общества решений.

Сопутствующий этому  реальному процессу преобразований в лоне государства интерес научного сообщества вылился в развитии и углублении разнообразных отраслей знаний о его управленческой и политической деятельности. Причем, чем дальше, тем больше интерес ученых вызывают те области деятельности государства, которые сопрягают системные изменения в организации жизнедеятельности данного института с эволюцией конкретных технологий осуществления им своих базовых функций. В этом плане большое внимание сегодня уделяется вопросам принятия государственных решений, по сути важнейшему социально-политическому механизму общественного развития, от состояния которого зависит достижение важнейших целей социума.

Характерно для сегодняшнего времени и то, что интенсивное  развитие комплекса политико-управленческих наук привело к постановке вопроса о необходимости формирования специализированной теории принятия государственных решений.

 1. Принятие государственных решений

Универсальные и предметные основания теории принятия государственных  решений. В любом социуме принятие решений выступает универсальным механизмом и формой целенаправленной деятельности любых общественных акторов.

Не случайно в науке  в настоящее время так и  не сложилась единая теория принятия решений, которая в равной степени  могла бы объяснить соответствующие действия государства и корпорации, индивида или неправительственных организаций.

Можно сказать, что предмет теории государственных решений предполагает описание и характеристику показателей, специфицирующих все структурно необходимые параметры данного процесса и потому расширяющих набор изучаемых явлений в контексте целеполагания и целеосуществления. Иными словами, предмет теории принятия государственных решений выражен в наличии тех компонентов, которые раскрывают отличительные черты государства как относительно самостоятельного и автономного актора, обладающего собственным процессом выработки и реализации целей и задающего тем самым оригинальные и не встречающиеся в аналогичной деятельности других институтов и социальных агентов параметры целедостижения.

Государство является участником экономических, политических, правовых и многих иных типов акций (интеракций), а наравне с этим предопределяет движение ряда компонентов (например, информации), которые традиционно относятся к прерогативе естественных наук, весь этот комплекс знаний может формироваться только на междисциплинарных основаниях.

Политические и государственные  решения

В настоящее время большинство  ученых рассматривают государственные  решения как разновидность публично-политических действий. Однако, такое понимание  служит скорее аттестацией сложившемуся положению дел и господствующих в политико-управленческих науках представлений, нежели правомерной оценкой данного типа управленческого процесса принятия решений.

Политические решения не случайно выделяются в качестве специфической разновидности такого характера действий. По своему типу - это те решения, которые обладают наиболее существенным значением для урегулирования проблем той или иной общности в масштабе присущих ей отношений с другими контрагентами и в связи с перераспределением характерных для этой области ключевых ресурсов при помощи механизмов власти. Таким образом политические решения могут быть связаны только с деятельностью какой-то относительно крупной общности и потому носят обще коллективный характер. Учитывая же, что общеколлективные интересы, ориентированные на ключевые ресурсы, могут достигаться лишь с доминирующих позиций того или иного актора, то властный характер также является атрибутом политических решений.

Важно отметить и то, что поскольку  политические решения предполагают выработку некоего общего интереса властвующих и подвластных (управляющих и управляемых) и, следовательно, обусловливают совместную деятельность по выработке тех или иных значимых для обеих сторон целей, то они неизбежно носят и кооперативный (совместный) характер. В то же время эта форма совместного решения задачи постоянно выражается в сочетании разноплановых методов взаимодействия сторон, переплетении сознательных действий акторов с разнообразными механизмами стихийной самокоррекции их целей.

Таким образом, принятие политических решений представляет собой процесс, в котором доминирующие (властные) позиции одного из акторов при помощи определенных процедур и технологий трансформируются в механизмы соизмерения и согласования интересов и действий с потребностями подвластных. Одновременно этот аспект подчеркивает и то, что политический формат решений неразрывно связан и с распределением ключевых для данной общности ресурсов, неважно материальных или нематериальных.

Теснейшим образом с корпусом политических решений связаны решения государственные. Однако, они слишком специфичны, чтобы их можно было бы целиком и полностью отнести к разряду политических. Ниже, раскрывая уровни зависимости и взаимодействия государства с различными параметрами своей внешней и внутренней среды, мы более подробно раскроем эту специфику. Однако, в данный момент следует подчеркнуть самые принципиальные параметры, выделяющие этот тип принятия решений не только из разряда политических, но и всего спектра управленческих решений в целом.

Итак, выполняя ряд безусловных  для себя функций (интеграции населения на определенной территории, организации и поддержания порядка в сообществе находящихся под его юрисдикцией граждан, осуществляя суверенитет населения, обеспечивая связь управленческой активности правящего класса с интересами всего населения и т.д.), государство выступает как институт принимающей политические решения. То есть, политическая составляющая всегда присутствует в свойственном ему типе решений. В то же время препятствиями для отождествления государственных с политическими решениями следует считать следующие факты:

- государство как особый институт  действует в различных сферах  социума, осуществляя не только  политические, но и правовые, экономические  и прочие функции в общественной жизни;

- разрабатывая и реализуя управленческие цели, государство применяет при этом разнообразные, а подчас и прямо противоположные по отношению друг к другу критерии и методы оценки проблемных ситуаций, нормы и стандарты решения стоящих перед ним задач, используя неоднозначные способы и технологии действий;

- процесс принятия государственных  решений предполагает статусов  властвующих и подвластных в позиции управляющих и управляемых.

- присущий государству публичный  характер принимаемых решений

2. Процесс принятия решений в  структуре государственного управления

Как можно видеть, в самом общем  виде специфика принятия государственных решений обусловлена соединением подсистем власти и государственного управления. При этом последняя представляет собой как бы ближайшее окружение механизма принятия решений и от его характера зависит направленность действий по выдвижению и реализации целей.

В то же время, понимание особенностей принятия государственных решений  напрямую зависит от трактовок характерной для данного института системы управления. Трактовок, демонстрирующих назначение, специфику данного типа урегулирования общественных отношений, формат механизма принятия решений, специфику координации мнений и согласования интересов, выработки коллективных решений и т.д.

Так, одни ученые связывают специфику государственного управления с наличием ряда специфических процессов(планированием, организацией, обеспечением персонала, руководством, координацией, информированием и бюджетированием), другие обращают внимание на чисто административные аспекты деятельности государственных учреждений, третьи предпочитают говорить о политических параметрах этой системы и т.д. Однако, среди всей совокупности подходов к государственному управлению можно выделить наиболее значимые, среди которых: рационально-классическая плюралистическая, корпоративная и рыночная, кибернетическая, технологическая и, условно говоря, модернистская теории.

Так, рационально-классическая (Дж. Муни, А. Рилей) теория достаточно механистически трактует систему государственного управления, закладывая в ее основу позиции «человека экономического». С этой точки зрения абсолютным приоритетом в государственном управлении обладают официальные, наделенные полномочиями организационные структуры, обслуживающими взаимодействие государства и общества.

Плюралистическая теория (Г.Ласки, А.Линдсей, Э.Баркер, Дж.Фиджи) трактует государственное управление как систему представительства интересов множества относительно автономных групп, которые в своем взаимодействии не стремятся к монополизации власти и при этом не контролируются правительством.

В противоположность таким установкам корпоративная теория (У. Ратенау, Г. Мейн, Ст. Рохкан, Дж. Хог), несмотря на то, что также признает в качестве системообразующего момента системы государственного управления деятельность множества разнообразных, функционально различных образований, делает акцент на других ее аспектах.

Рыночная теория, исходя из того, что государству не удается обеспечить общественные потребности методами иерархически организованного административного аппарата, предлагает рассматривать (и одновременно выстраивать) систему государственного управления как глобальный механизм, ориентированный на принципы торговой сделки между государством и обществом. Таким образом, в основание механизма принятия решений закладывается идеология частного интереса, во имя которой каждый агент стремится к максимизации прибыли, а следовательно и соответствующему типу координации отношений государства и общества.

Весьма своеобразна  и кибернетическая теория государственного управления, трактующая его как разновидность модели авторегулирования живых систем. Заложенные в основание этого подхода принципы гомеостатичности и динамической иерархии предполагают, что ее деятельность направлена на обеспечение (естественных или специально создаваемых) программ сохранения собственной целостности, стабильности функционирования и саморегулирование. Таким образом, все функционирование системы государственного управления регулируется взаимными переходами совершенно определенных фаз: стабильности, трансформации, обновления, разупорядоченности, испытания альтернативами и разложением старого порядка¹.

Открытость развития, нелинейный характер эволюции, стихийно складывающаяся иерархичность структур - все это задает и основания процессу принятия решений, оцениваемому в рамках только трех диспозиций: самоорганизации, организации и управления. Государственный механизм должен функционировать в этой постоянно неравновесной среде, которая отличается только степенью неустойчивости. По сути, такое понимание предполагает не только высокую роль самоорганизации, но и то, что решение способно зарождаться в различных точках процесса, вызванных разнообразными внешними и внутренними флуктуациями (возмущениями). Такой подход сильно ограничивает и возможности целенаправленного проектирования будущих решений. Однако, он избавляет и от драматического восприятия кризиса, рассматриваемого в данной парадигме не как антипод общественного порядка, а условие выхода государства и общества на новый уровень развития. Существенно меняется здесь и отношение к средствам и методам государственного управления. В частности, предполагается, что государство должно действовать не в плане принуждения, а побуждения своих контрагентов к взаимодействию с властью.

3. Основания идентификации механизма  принятия решений в системе  государственного управления

Систему государственного управления можно представить как институализированную среду механизма принятия решений, в конечном счете, направленного на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом.

Формат применения управленческих воздействий предполагает, что усилия государства, прежде всего, связаны с решением наиболее общих задач троякого рода, а именно:

- поддержанием сложившегося в обществе социально-политического порядка, способа правления, сохранение стабильности и упорядоченности базовых общественных отношений;

- целенаправленным регулированием  различных областей, сфер, отношений,  процессов и явлений в соответствии с интересами общества и правящего слоя;

- созданием предпосылок  для будущего развития социальных  объектов за счет наложение  или, напротив, снятия ограничений  для тех или иных вариантов их эволюции.

Эта внутренняя двусоставная природа механизма принятия решений в государстве отражается и в функциональной ориентации его институтов. Так, одни институты выполняют смешанные властно-управленческие функции, (например, парламент), другие - чисто административные (в частности, рядовые министерства и ведомства), третьи - сугубо политические (например, институт президента или администрации президента).

Весьма характерной  чертой, заданной системой государственного управления и отличающей механизм принятия решений, является набор акторов (субъектов), взаимодействующих с государством. В целом, по мнению большинства специалистов, государство при принятии решений взаимодействует с устойчивыми партнерами (постоянно находящимися в контакте с государством), ассоциированными с ними субъектами (теми, кто косвенно взаимодействует с органами власти и государственного управления), а также субъектами по случаю (спорадически вовлекаемыми в решение государственных задач).

Среди устойчивых и постоянных контрагентов государства присутствуют: общество (гражданские объединения, корпуса граждан), международные структуры (отдельные государства, ассоциации, ТНК и проч.), корпоративные игроки (партии, лобби, СМИ и др.), а также эксперт но-академические образования. Каждый из этих контрагентов государства имеет свои каналы воздействия на процесс принятия решений, обладает специфическими способами взаимодействия с центрами подготовки и принятия решений, другими важными параметрами деятельности. Например, общественное мнение по-своему - через вызревание настроений - реагирует на управленческие проблемы, взаимодействует с государством по поводу официальной повестки дня, ответной реакции властей и т.д.

Одним из основополагающих факторов, повышающих значение отличительных черт механизма принятия государственных решений, выступает характер взаимодействия институтов власти и управления с обществом. Как уже говорилось, деятельность любых политических акторов и в том числе государства носит по преимуществу публичный характер. И даже, если его отдельные решения не имеют такой формы выражения или же принятые решения выковывались в теневых структурах власти, в целом они все равно направлены на побуждение массовой активности, публичный резонанс объявленных целей.

Средовые факторы принятия государственных решений

Весьма характерен и  облик внешней среды для механизмов принятия государственных решений. Характерен для системы принятия государственных решений и особый, дифференцированный характер внешней среды. Последняя предполагает наличие как ближайшего окружения процесса целедостижения, так и отдаленного.

В целом государство  вырабатывает свои решения во внешней  среде, важнейшими компонентами которой являются физико-географические компоненты, биосреда, социальная среда и социокультурные компоненты.

4. Основные направления изучения процесса принятия государственных решений

Направления разработки теории принятия государственных решений

Сложный и многогранный процесс принятия государственных  решений получает столь же разнообразную и противоречивую трактовку и в научной мысли. Сложный характер объекта отражения, а также включение в данный процесс самых разнообразных ролевых и функциональных взаимодействий не только обусловливают противоречивость соответствующего корпуса теоретических знаний, но и предопределяет его междисциплинарный характер. Учитывая собственно управленческий характер теории принятия государственных решений, можно констатировать, что ее содержание в целом зависит от трех концептуальных направлений развития этой области знаний.

С одной стороны, характер отображения всех компонентов целеполагания в государстве зависит от различных предметноконституированных дисциплин, относящихся как к естественнонаучным, так и гуманитарным системам знания. Каждая из математических, философско-нормативных, социологеполитологических или организационных (менеджеральных) субдисциплин служит основанием для выдвижения собственных базовых теоретических объяснений этих управленческих процессов. Что по вполне понятным причинам накладывает ограничения на исходные установки и уровни рассмотрения этого процесса.

Еще одним существеннейшим направлением развития теории принятия государственных решений является эволюция взглядов на самое государство как особый субъект управления. Таким образом, понимание данного института, его эволюция, перспективы развития и иные параметры также закладываются в основание теории принятия государственных решений.

Очевидно, однако, что  в силу специфического позиционирования государства, а главное по причине включения в реальный процесс целедостижения разнородных явлений и факторов, весьма тяжело не только упорядочить, но и уловить специфицирующие параметры разработки и реализации решений. По этой причине, думается, более продуктивным (хотя и сочетаемым с первым подходом) является модель, направленная на описание механизма принятия решений, то есть ориентированная на поиск более устойчивых и отличительных параметров процесса. Такая когнитивная схема базируется на несколько иной логике анализа:

- целедостижение (специфический  процесс, связанный с деятельностью  конкретного актора - государства);

- типологии и технологии (набор специфических приемов и средств проявления активности государства как определенного актора)

- механизм (форма устойчивого  взаимодействия факторов и акторов,  частично алгоритмизированный процесс, воспроизводимый в своих базовых параметрах).

Нормативный и поведенческий  подходы

В то же время, независимо от специфики подхода и трактовки  процессуальных свойств принятия государственных решений, в формате целеполагания все предлагаемые идеи и подходы в конечном счете так или иначе интерпретируют два теоретико-методологических подхода, которые лейтмотивом проходят сквозь всю - начатую еще исследованиями в 40-х годах прошлого столетия - историю разработки политико-управленческих концепций. По сути можно даже сказать, что приверженцы этих направлений придерживаются двух различных философских представлений, в равной мере выражающих их отношение как к возможностям человека влиять или управлять внешними по отношению к себе процессами, так и к природе общества и государства. В конечном счете эти воззрения можно обозначить как методологические основания нормативной (прескрептивный) и поведенческой (дескриптивной) теорий.

Заключение

Проблема обеспечение процесса принятия решения информацией, которая отвечает всем требованиям – вполне решаема. В настоящее время эта проблема решается с помощью использования современной электронно-вычислительной техники, создания различных баз данных, экспертных систем и систем подготовки принятия решений. Подобные способы позволяют довольно просто, а главное быстро собирать, обрабатывать и анализировать существующую информацию. Они также позволяют существенно облегчить процесс принятия решений для руководителей всех уровней. Внедрение описанных выше систем требует достаточно больших вложений, но они, несомненно, с лихвой окупаются. Ведь, как говорится, кто владеет информацией, тот владеет ситуацией, кто владеет ситуацией, тот владеет всем.

Наряду со всеми достоинствами  данное решение проблемы имеет и  свои сложности. Главной проблемой является необходимость получения новых знаний руководителями для того, чтобы использовать предложенные средства наиболее эффективно, что требует довольно таки много времени.

Литература

информационное  управление государственное решение

1. Арсеньева Т. Информационные механизмы согласованности социальных реформ / Т. Арсеньева, И. Бажин // Власть. – 2008. - №12. – С. 23-28.
2. Закупень Т. Качественные аспекты информации в органах государственного управления / Т. Закупень // Проблемы теории и практики управления. - 1997. - № 6. - С. 38-42.
3. Иванов П.Ф. Информационно-аналитическое обеспечение региональных органов власти и управления / П.Ф. Иванов // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. - 2002. - № 2 (157) . – С. 23-43.
4. Калугин Е. Создание электронного государства в России / Е. Калугин // Проблемы теории и практики управления. – 2007. - №1. – С. 63-74.
5. Тавокин Е.П. Информация как научная категория / Е.П. Тавокин // Социологические исследования. - 2006. - №11. - С. 3-10.
6. Тихомиров Ю.А. Информация в государственном управлении / Ю. А. Тихомиров // Правоведение. -1971. - № 5. - С. 19 – 27.
7. Тухватуллина М. Информационные потоки как фактор эффективности муниципального управления / М. Тухватуллина // Власть. – 2008. - №10. – С. 55-60.
8. Цариценцева Е.В. Социологическая информация в контексте государственного управления / Е.В. Цариценцева // Теоретический журнал «Credo».
9. Селезнев Ю. И. Информационное  обеспечение  управленческого  решения
10. Селиверстова А.В. Совершенствование механизма отбора информации для принятия управленческих решений. / Автореферат – Челябинск, 2002. 3-8с.
11. Степанова Е. Е. Хмелевская Н. В. "Информационное обеспечение управленческой деятельности: Учебное пособие". – М.: Инфра-М, 2002. 138с.

¹ (ИАВ. – по аналоги с жизненным циклом товара, но для государства).