Основные направления реформирования бюджетного процесса

Содержание

Введение           3

1. Понятие бюджетного процесса       5

2. Основные  направления  совершенствования бюджетного 

процесса в Российской Федерации       7

3. Основные направления  реформирования бюджетного 

процесса           17

Заключение          20

Список используемой литературы       23

Введение

В настоящее время Россия вступила в качественно новый этап развития. Мировое сообщество признало российскую экономику как рыночную структуру, происходит относительная стабилизация экономики и финансов, расширяются социальные функции государства и местных органов самоуправления. Нынешний этап развития России в целом можно охарактеризовать как этап государственного, экономического, финансового и социального реформирования. В то же время нельзя не отметить и тот факт, что многие реформы не дают пока желаемого результата. Важнейшей причиной тому обычно называют отсутствие достаточной и стабильной финансовой базы. Однако в конечном счете все упирается в отсутствие целостной научно обоснованной концепции, стратегии и тактики развития государственного (муниципального) финансового хозяйства.

В современных условиях проблемы формирования и реализации на практике эффективной бюджетной политики в масштабах всей страны в целом и на субфедеральном уровне приобретают особую значимость. Последний аспект является сейчас наиболее важным. Финансовая стабильность такой огромной страны, как Россия, будет гарантирована только при условии финансового благополучия ее многочисленных территорий. Отсюда - значимость проблем разработки концепции эффективной бюджетной политики в регионах и на местах, позволяющей на деле обеспечить финансовую самостоятельность, получение населением достаточного объема общественных благ, доходную самодостаточность и ответственность субъектов Федерации и их территорий.

Объектом исследования данной работы является государственная бюджетная политика. Цель работы – рассмотреть государственную бюджетную политику и проанализировать основные направления по её совершенствованию.

Цель работы обусловила решение следующих задач: во-первых, рассмотреть государственную бюджетную политику, а именно, раскрыть понятия государственного бюджета, бюджетной системы и бюджетного процесса, раскрыть сущность государственной бюджетной политики, а также охарактеризовать место государственной бюджетной политики в деятельности государства; во-вторых, рассмотреть и проанализировать состояние государственной бюджетной политики в условиях мирового финансового кризиса; в-третьих, рассмотреть совершенствование государственной бюджетной политики, а именно, основные направления по совершенствованию государственной бюджетной политики, основные направления налоговой политики и формирование доходов бюджетной системы, основные приоритеты бюджетных расходов, политику в сфере межбюджетных отношений

1. Понятие бюджетного процесса

В мировой практике используются различные схемы разработки, принятия (утверждения) бюджетов и их исполнения, включая контроль за его исполнением. В России в 90-е годы сложилась ныне применяемая процедура бюджетного процесса, существенно отличающаяся от советской. Она регламентируется Бюджетным кодексом РФ, согласно которому бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников составления и рассмотрения проектов федерального, субфедеральных и местных бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждения и исполнения всех бюджетов, а также контроля за их исполнением. Очевидно, что бюджетный процесс представляет собой совокупность взаимосвязанных этапов и процедур, охватывающих все стадии бюджетного цикла от разработки проекта бюджета до принятия закона об его исполнении. Этот процесс предполагает последовательное решение следующих задач:

• разработка проектов бюджетов всех уровней и их одобрение органами исполнительной власти, ответственными за это;
• внесение проектов бюджетов на рассмотрение законодательных (представительных) органов власти;
• принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов бюджетов законодательными (представительными) органами власти соответствующих уровней; их утверждение путем принятия соответствующих законов и решений;
• подписание принятого закона президентом страны (только бюджет федерального уровня);
• исполнение бюджета;
• принятие закона (решения) об исполнении бюджета;
• предварительный, текущий и последующий контроль за обеспечением законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств, а также за их мобилизацией в бюджеты соответствующих уровней.

Таким образом, бюджетный процесс представляет собой цикл, включающий ряд последовательных этапов, стадий и процедур, охватывающих длительный период времени. Непосредственное исполнение бюджета (бюджетный год) охватывает периоде I января по 31 декабря. Ясно, что прежде чем исполнять бюджет, он должен быть составлен, рассмотрен и утвержден. Это начинается, как правило, с начала года, а официальные установки но вопросам бюджетной политики должны быть опубликованы не позднее марта года, предшествующего бюджетному. Они содержатся в Бюджетном послании Президента, в развитие идей которого принимается соответствующее постановление правительства с адекватными поручениями министерствам и ведомствам, так или иначе ответственным за осуществление макроэкономической политики государства.

Бюджетный процесс — область публичного финансового менеджмента, реализующего функции управления бюджетными потоками, охватывающими все доходы и расходы бюджета, а также процесс покрытия его дефицита и использования источников такого покрытия, установленных законом.

2. Основные  направления  совершенствования бюджетного процесса 

в Российской Федерации

В настоящее время бюджетный процесс в России, благодаря наличию Бюджетного и Налогового кодексов, а также других законодательных актов, имеющих непосредственное отношение к бюджетной сфере, достаточно четко регламентирован. Это позволяет законодательным органам власти во время, до начала нового финансового года, принимать бюджет, а исполнительной власти — работать бесперебойно, постоянно имея необходимые финансовые ресурсы.

Вместе с тем, несмотря на очевидные плюсы, бюджетный процесс в России и, прежде всего, его содержательная сторона нуждаются в коренном реформировании. Это обусловлено тем, что в России в настоящее время отсутствуют включенные в бюджетный процесс механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов. Непосредственно это проявляется в:

• планировании бюджетных средств исключительно на основе индексации ассигнований прошлых лет;
• отсутствии четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;
• отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;
• ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;
• преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям и отсутствии процедур внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;
• затянутости и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;
• нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти.

На ликвидацию перечисленных недостатков была направлена система мер, разработанная в рамках «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг.». Эта Концепция была одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N° 249.

Главной целью Концепции стаю создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Для реализации поставленной цели предлагалось осуществить постепенный переход от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» к «управлению результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

В основе системы «управления ресурсами (затратами)» лежат следующие принципы:

• бюджет формируется путем индексации сложившихся расходов с детальной разбивкой по статьям бюджетной классификации РФ;
• существуют жесткие бюджетные ограничения, что обеспечивает сбалансированность бюджета и выполнение бюджетных проектировок;
• ожидаемые результаты не обосновываются;
• управление бюджетом сводится главным образом к контролю соответствия фактических и плановых показателей.

Концепция «управление результатами» предполагает иные принципы и подходы к управлению бюджетными ресурсами. Они состоят в следующем:

• бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики;
• бюджетные ассигнования имеют четкую привязку к функциям (услугам, видам деятельности);
• при планировании бюджетных ассигнований основное внимание уделяется обоснованию конечных результатов в рамках бюджетных программ;
• устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой в рамках среднесрочного финансового плана;
• формируется общая сумма ассигнований (глобальный бюджет) нa выполнение определенных функций и программ. Детализация программ осуществляется администраторами бюджетных средств;
• распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами осуществляется с учетом или в прямой зависимости от достижения конечных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетам и социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных средств;
• создаются стимулы для оптимизации использования ресурсов — персонала, оборудования, помещений и т.д.;
• ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни;
• приоритет отдается внутреннему контролю;
• оценка результатов деятельности администраторов бюджетных средств осуществляется по достигнутым результатам.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), позволяет:

• выявить приоритеты бюджетных расходов и обеспечить их реализацию;
• установить взаимосвязь между ожидаемыми результатами реализации программ и объемом требуемых для этого ресурсов;
• повысить обоснованность бюджетных расходов;
• более эффективно распределить бюджетные средства между конкурирующими статьями расходов в соответствии с приоритетами государственной и муниципальной политики;
• расширить самостоятельность и повысить ответственность получателей бюджетных средств;
• стимулировать государственных и муниципальных служащих, работников учреждений к эффективной работе, направленной на достижение конечных результатов;
• повысить уровень прозрачности деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, что способствует повышению доверия населения и привлечению инвесторов.

Переход к реформированию бюджетного процесса на основе БОРа, начатый в 2004 г., первоначально включал следующие мероприятия:

• Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета.
• Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств.
• Совершенствование среднесрочного финансового планирования.
• Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования.
• Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета.

В рамках первого направления предусматривалось приближение бюджетной классификации РФ к требованиям международных стандартов с учетом изменений структуры и функций федеральных органов исполнительной власти в рамках административной реформы, а также введение интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основанного на методе начислений и обеспечивающего учет затрат по функциям и программам. Данные меры частично были реализованы в декабре 2004 г., когда была принята новая Бюджетная классификация РФ, а также позднее, в 2007 и 2010 гг., когда были внесены соответствующие изменения в Бюджетную классификацию РФ.

Реализация второго и третьего направлений обеспечивала повышение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для администраторов бюджетных средств, в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов государственной политики.

В рамках второго направления выделялись бюджеты действующих и принимаемых обязательств. Бюджеты действующих обязательств — это расходные обязательства, которые предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.п. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет и т.п.). Напротив, принимаемые обязательства — это иного типа расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т.п.), включение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Поэтому указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

В соответствии с системой БОР основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспечение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах повышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств. При этом распределение основной части средств бюджета принимаемых обязательств должно обеспечиваться исключительно с учетом оценок их результативности. Именно такой подход позволяет создать для субъектов бюджетного планирования стимулы представлять свои расходы в форме бюджетных целевых программ и приведет к поэтапному формированию системы мониторинга эффективности их деятельности, что будет способствовать общему повышению результативности бюджетных процессов.

Третье направление предполагает переход к среднесрочному (многолетнему) бюджетному планированию, в рамках которого бюджетный цикл начинается с рассмотрения ранее одобренных в предыдущем бюджетном цикле основных параметров среднесрочного финансового плана на соответствующий год, анализа изменения внешних факторов и условий, обоснования изменений, вносимых в основные бюджетные показатели планируемого года, а также корректировки или разработки бюджетных проектировок на последующие годы прогнозного периода.

Долгое время в российской бюджетной практике формально этим принципам соответствовал перспективный финансовый план. Однако на практике его роль в бюджетном процессе была ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год. Во многом это связано с объективными обстоятельствами: недостаточная надежность макроэкономического прогнозирования, изменения налогового законодательства, наличие крупных «необеспеченных мандатов», зависимость бюджетных доходов от внешнеэкономических факторов и т.п. Кроме того, существовали недостатки сложившейся практики разработки и использования перспективного финансового плана: отсутствие четкой методологии корректировки ранее одобренных проектировок, оценки устойчивости и рисков, увязки с целями и приоритетами среднесрочной государственной политики и условиями их реализации, формирования предельных объемов расходов для администраторов бюджетных средств на трехлетний период.

В целях устранения этих недостатков в рамках БОР предполагалось утвердить порядок разработки перспективного финансового плана соответствующим постановлением Правительства РФ. При этом главный упор делался на включение в перспективный финансовый план ежегодно смещаемого на год вперед распределения ассигнований между субъектами бюджетного планирования на трехлетний период. Предполагалось, что после накопления опыта среднесрочного планирования может быть поставлена задача утверждения перспективного финансового плана (т.е. придания ему статуса трехлетнего укрупненного бюджета) по одному из следующих вариантов:

• Утверждение укрупненных показателей бюджета на второй и третий годы бюджетного цикла законом о бюджете на очередной финансовый год.
• Утверждение перспективного финансового плана отдельным законом, принимаемым до внесения закона о бюджете (с возможностью отклонения в установленных пределах параметров проекта бюджета от среднесрочных корректировок без внесения изменений в этот закон).

Четвертое — основное — направление предполагало формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов и поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. Предполагалось, что последнее может быть достигнуто посредством перехода преимущественно к программно-це- левым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных средств и фактически или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

В отличие от сметного планирования, программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышение качества программно-целевых методов бюджетного планирования предполагалось осуществить путем:

• предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности;
• совершенствования методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ;
• использования в бюджетном процессе ведомственных целевых программ;
• распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ;
• расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Пятое направление предполагало совершенствование процедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. До последнего времени Бюджетный кодекс РФ достаточно подробно регламентировал порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта федерального бюджета. В то же время процедура рассмотрения проекта федерального бюджета Государственной Думой ФС РФ была затянута по срокам и в основном была ориентирована на рассмотрение вопросов распределения бюджетных средств подетальным позициям бюджетной классификации в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики. При этом разграничение бюджетных полномочий и ответственности между законодательными и исполнительными органами власти являлось нечетким и противоречивым, имела место ежегодная корректировка сроков составления перспективного финансового плана и проекта федерального бюджета.

В целях устранения этих недостатков в 2007 г. в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения, направленные на упрощение процедуры рассмотрения и утверждения бюджета. В частности, Государственная Дума, начиная с 2007 г., рассматривает федеральный бюджет не в четырех, а в трех чтениях. Существенно упростилась и процедура внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В Российской Федерации, начиная с 2004 г., идет активный процесс внедрения системы БОР в федеральных органах исполнительной власти. На основании постановления Правительства РФ от 6 марта 2005 г. №118 в РФ началось внедрение трехлетнего бюджетного планирования. 19 апреля 2005 г. было принято постановление Правительства «О ведомственных целевых программах». Широкое распространение получил такой инструмент, как доклад о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования.

Однако в ходе реализации мероприятий по внедрению БОР в РФ были выявлены следующие проблемы:

• отсутствие навыков структурированного представления целей и результатов деятельности;
• несоблюдение иерархии целей и задач;
• неумение анализировать и планировать риски;
• отсутствие целевых количественных показателей по целому ряду направлений, а также определения понятия «общественно значимого результата».

В июне 2007 г. вышел Указ Президента РФ № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», в котором был представлен перечень показателей для оценки эффективности деятельности региональных органов исполнительной власти, который включал 43 критерия данной оценки. Позднее, в 2009 г. было принято постановление Правительства РФ №322 о мерах по реализации данного Указа, которое уточняло перечень и дополнительные показатели для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ. Также была утверждена форма доклада руководителей высших исполнительных органов государственной власти о достигнутых значениях показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ за отчетный год и на дальнейшую перспективу, т.е. на трехлетний период.

В настоящее время в РФ продолжается работа по повышению результативности бюджетных расходов. Она, в первую очередь, направлена на:

• формирование системы стратегического планирования, определяющей долгосрочные и среднесрочные цели, количественные показатели их достижения и порядок соотнесения с ними показателей деятельности субъектов бюджетного планирования и высших органов исполнительной власти субъектов РФ;
• уточнение структуры Сводного доклада Правительства РФ, в том числе той его части, которая задает обоснованные уровни целевых показателей для министерств, агентств и служб;
• подготовку типового положения о докладах результатов основных направлений деятельности высших органов исполнительной власти субъектов РФ и уточнению методических рекомендаций о разработке указанных докладов;
• разработку и внедрение автоматизированного регулярного мониторинга использования инструментов БОР;
• совершенствование государственной и ведомственной статистики.

3. Основные направления  реформирования 

бюджетного процесса

В постановлении Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» предусмотрены следующие направления реформирования бюджетного процесса.

Деление всех расходов бюджета на установленные и вновь принимаемые. К установленным относятся расходы, которые урегулированы законодательными актами и, следовательно, не могут быть не профинансированы за счет средств того или иного бюджета. Однако развитие социально-экономических процессов неизбежно ведет к появлению новых расходов, которые раньше не финансировались и не находили отражения в бюджетном законодательстве. Относительно включения таких расходов в бюджет позиции различных представителей депутатского корпуса могут быть различными. Только в результате дискуссии и консенсуса по данному вопросу может быть принято соответствующее решение. Если большинством голосов принимается решение о включении их в состав реестра бюджетных расходов, законодательное закрепление на перспективу, то такие расходы из разряда вновь принимаемых становятся установленными.

В связи с указанным делением бюджетных расходов резко сокращается продолжительность бюджетного процесса и становится возможным переход к схеме трех чтений вместо четырех. Установленные расходы не требуют дискуссий. Поэтому бюджетный процесс ускоряется. В то же время напряженность полемики при обсуждении проекта бюджета во втором и третьем чтениях остается высокой. На этих этапах происходит перераспределение расходов между разделами функциональной классификации, их подразделами, целевыми статьями и видами расходов.

Предусмотрена более детальная проработка проекта закона о бюджете в условиях кризисной неопределенности. Раньше проект закона о бюджете следовало вносить в парламент 26 августа. Теперь — 1 октября. Эта мера временная. Не изменен ранее действовавший порядок работы по упорядочению составления и утверждения федерального бюджета по срокам.

Важно подчеркнуть следующее. Возможность получения в процессе исполнения бюджета дополнительных доходов и соответствующего увеличения расходов позволяет принимать закон о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете. Однако и на стадии принятия закона о бюджете можно предусмотреть статьи, в которых четко может быть установлен порядок распределения дополнительных доходов. Аналогичная статья была в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2001 год». В бюджете на 2007 г. также была такая статья. В частности, было предусмотрено, что 9 млрд руб. дополнительных доходов может быть направлено на строго определенные цели: 3,5 млрд руб. — на предоставление субсидий регионам для компенсации роста цен на дизельное топливо, а 5,5 млрд руб. — на финансирование программы «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы и на перспективу до 2010 года».