Основные направления совершенствования земельного законодательства РФ

Оглавление

2. (В-Г) Основные  направления совершенствования  земельного законодательства РФ. Понятие и состав земельных  правонарушений. Правила и ограничения, применяемые к обороту земельных  участков сельскохозяйственного  назначения.

       1. Основные направления совершенствования земельного законодательства РФ.

Можно сделать следующие наиболее важныевыводы о дальнейшем развитии земельного законодательства в России.

1. Основная роль земельного  законодательства в российской  правовой системе заключается  в правовом обеспечении баланса  частных и публичных интересов  в использовании земли, которое  достигается закреплением совокупности  взаимосвязанных правовых механизмов  воздействия на различные виды  общественных земельных отношений.

Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов местного самоуправления, во главе этой системы находится Земельный кодекс РФ. Земельный кодекс РФ, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на отношения по поводу возникновения и прекращения прав на землю, использования земли и управления правовыми ресурсами. С другой стороны, Земельный кодекс выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Оснований к изменению сформированного подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видится.1

При этом законодательное регулирование отношений по поводу земли должно исходить из осознания того, что земля как материальный объект отношений сочетает в себе сущностные экологические качества, которые выражаются в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.

2. Действующим земельным  законодательством созданы основания  для разной земельной правосубъектности  граждан и юридических лиц. Одна  из основных функций земельного  законодательства должна заключаться  в выравнивании правовыми методами  положения участников земельных  отношений. Собственно, эта функция  может рассматриваться как часть  общего предназначения земельно-правового  регулирования по обеспечению  баланса общественных интересов  в государстве - через уточнение  и согласование правосубъектности  носителей этих интересов.

3. Важным для государства  является отслеживание и преодоление  негативных явлений, проявившихся  в отношениях земельного оборота  в последнее время. Наиболее значимой  мерой следует считать ликвидацию  коррупции в государственных  и муниципальных органах, ответственных  за принятие решений при приобретении, учете и регистрации прав на  землю.

Требуется преодоление пробелов в законодательстве, позволяющих осуществлять рейдерские захваты земель, получившие развитие в последнее время. Это проявляется, в частности, при массовом приобретении земель сельскохозяйственного назначения у собственников земельных долей; оформлении прав на землю без учета прав и интересов землепользователей, которым участки были предоставлены ранее, а также владельцев недвижимости, расположенной на таких земельных участках.

4. Можно сказать, что земельное  законодательство установило ряд  специальных механизмов, непосредственно  направленных на регулирование  оборота земельных участков. В  том, что касается учета особенностей  рынка земли как такового, приходится  признать, что нормы действующего  законодательства способствуют последовательному регулированию рыночных отношений, пожалуй, только отчасти.

Для преодоления сложившейся ситуации следует провести исследование соотношения действующих норм об обороте земель и основных представлений государства о регулировании рынка земельных ресурсов и недвижимости на известную перспективу. Такая работа должна быть проведена на основании решений государства в области земельной политики, которая, в свою очередь, должна базироваться на выработанных государством направлениях социально-экономической политики в целом. К сожалению, приходится признать, что в разработанной Концепции социально-экономической политики Российской Федерации до 2020 г. места основным направлениям регулирования использования земли как основного экономического ресурса уделено немного. Если учесть описанные тенденции развития земельно-правового регулирования, такое отношение Концепции считать верным достаточно сложно.2

Одной из важных задач регулирования земельных отношений в этом смысле следует считать закрепление методов государственного регулирования оборота земли с учетом как складывающейся на основе действующего законодательства практики, так и основных направлений социально-экономической политики государства.

Дальнейшее развитие рынка земли потребует также завершения процедуры формирования и учета земельных участков. Упорядочение учета земельных участков как объектов правовых отношений, обеспечение прозрачности и непротиворечивости информации об установленном правовом режиме и о правах на земельные участки необходимы для обеспечения стабильности земельных отношений. Это является и правовой основой обеспечения прав землевладельцев и лиц, приобретающих земельные участки.

5. Развития потребует  регулирование отношений оборота  земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности, в том числе необходима ликвидация  пробелов в регулировании отношений  по переходу права собственности  на землю от одного публичного  образования к другому, а также  отношений в области аренды  земель, находящихся в государственной  или муниципальной собственности.

Причем при законодательном регулировании основных функций по управлению в области охраны и использования земли следует отграничивать данные функции от предоставленных органам государственной власти и местного самоуправления полномочий в области управления и распоряжения земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности.

6. Для развития рыночных  отношений потребуется дальнейшее  сближение правового регулирования  рынка земли и недвижимости, на  ней расположенной. При этом предполагается  последовательное обеспечение установленного  законодательством принципа единства  судьбы земельного участка и  недвижимости. В этом смысле одной  из наиболее важных мер является  развитие правоприменительной практики  кадастрового учета недвижимости, преодоление проблем, возникающих  в связи с реализацией положений  Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", а также Федерального закона "О землеустройстве".

7. Специфические черты  оборота земельных участков в  Российской Федерации в современный  период земельным законодательством  учитываются при помощи ряда  специальных правовых механизмов, опирающихся на нормы как гражданского, так и земельного законодательства. Распределение ролей в регулировании  оборота земель между земельным  и гражданским законодательством, по нашему мнению, заключается  в следующем.

Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон при заключении договоров и иных сделок с землей, обеспечением права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в обеспечении стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что, пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли. Роль земельного законодательства может в данном случае оказаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации "провалов" рынка земли, обеспечении земельными ресурсами менее защищенных участников земельного рынка и тех субъектов, которые по своей социальной роли или статусу участниками рынка не являются. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определенный механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

       2. Понятие и состав земельных правонарушений.

Что же касается так называемого «земельного правонарушения», то на практике под ним можно понимать деяние (действие или бездействие), нарушающее нормы той отрасли права, которая охраняет регулируемые земельным правом общественные отношения, совершенное виновно (умышленно или по неосторожности) и причиняющее вред частным, государственным или общественным интересам. В зависимости от того, нормами какой отрасли права, предусматривающими юридическую ответственность за конкретное деяние, охраняется нарушенное отношение, "земельное правонарушение" может квалифицироваться соответственно как гражданское, административное, дисциплинарное или уголовное правонарушение.3

Подтверждением сказанного являются положения п. 1 ст. 74 Кодекса, в которых, естественно, не предусмотрены конкретные меры юридической ответственности, а содержатся отсылки к законодательству об административных правонарушениях и уголовному законодательству Российской Федерации.

Административная ответственность, как известно, применяется за правонарушения, составы которых определены в КоАП РФ. Административные правонарушения, связанные с использованием и охраной земель, различаются, в частности, в зависимости от объекта посягательства. Например, среди правонарушений в области охраны собственности КоАП РФ предусматривает ответственность за самовольное занятие земельного участка (ст. 7.1), уничтожение специальных знаков (ст. 7.2), самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых (ст. 7.4), самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8), самовольное занятие лесных участков(ст. 7.9), незаконный отвод земельных участков на особо охраняемых землях историко-культурного наследия (ст. 7.16) и другие правонарушения, предусмотренные статьями гл. 7 КоАП РФ.

Среди административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования можно выделить, например, порчу земель (ст. 8.6), невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7), использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв (ст. 8.8), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12) и некоторые другие, предусмотренные статьями гл. 8 КоАП РФ.

К числу административных правонарушений в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель гл. 10 КоАП РФ относит, в частности, непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, включенных в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, и дикорастущей конопли (ст. 10.5), проведение мелиоративных работ с нарушением проекта (ст. 10.9), нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений, повреждение мелиоративных систем (ст. 10.10).

Уголовная ответственность за преступления, в результате совершения которых могут быть нарушены правила по использованию и охране земель, предусмотрена УК РФ. Например, среди преступлений против здоровья населения и общественной нравственности (гл. 25 УК РФ) можно назвать незаконное культивирование запрещенных к возделыванию растений, содержащих наркотические вещества (ст. 231), среди экологических преступлений (гл. 26 УК РФ) - порчу земли (ст. 254), нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов (ст. 262).

Помимо мер административной или уголовной ответственности за правонарушения, связанные с несоблюдением требований по использованию и охране земель, к правонарушителям применяются также неблагоприятные меры гражданско-правового характера, указанные в п. 2 ст. 74 Кодекса (обязанность устранить допущенные нарушения и возместить причиненный ими вред).

Гражданско-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства является одним из наиболее действенных правовых средств достижения разумного баланса имущественных интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов и публичных интересов, состоящих в обеспечении рационального, эффективного и безопасного использования земель.

Существующая правовая модель рассматриваемых отношений основана на признании и применении общих гражданско-правовых начал в регулировании гражданско-правовой ответственности за причинение вреда земельным правонарушением в сочетании со специальными правилами, содержание которых обусловлено спецификой охраняемого объекта и особыми формами проявления вреда, вызванного земельным правонарушением. Однако одним из существенных недостатков действующего законодательства является отсутствие единого подхода в трактовке общих и специальных черт гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства и неопределенность пределов специального регулирования данных отношений. Представляется, что согласованность норм гражданского и земельного законодательства может быть достигнута только на основе ясно выраженного в гражданском законодательстве определения границ специального регулирования гражданско-правовой ответственности. Допущение специального регулирования по установленному кругу вопросов должно устанавливаться именно в гражданском законодательстве.

Общие принципы гражданско-правовой ответственности, закрепленные в гражданском законодательстве, определены с учетом функционального назначения данного правового института. Гражданско-правовая ответственность выполняет компенсационно-восстановительную и охранительную функции. В сфере земельных правоотношений данные функции проявляются в обеспечении наиболее полного восстановления земельного участка (компенсационная функция) и защите нарушенных прав участников земельных отношений (охранительная функция).

Квалификация объективных признаков земельного правонарушения осуществляется как на основе гражданского, так и на основе земельного законодательства. В связи с этим признаки земельного правонарушения во многих случаях квалифицируются посредством установления публичного правонарушения.

Все составы административных проступков в земельных отношениях можно классифицировать по следующим группам:

1) нарушения в сфере  государственного управления землепользованием, такие как самовольное занятие  земли, несвоевременный возврат  временно занимаемых земель, отступление  от проектов внутрихозяйственного  землеустройства;

2) нарушения экологического  характера. К ним относятся порча  земель, загрязнение и захламление  почв.

3) нарушения правил использования  земель, в частности бесхозяйственное  использование земель, непринятие  мер борьбы с сорняками, нарушение  правил благоустройства населенных  пунктов.4

Специфические характеристики земельных правонарушений требуют учета и отражения их в гражданском законодательстве. Отражение таких особенностей должно быть направлено на выработку модели определения размера гражданско-правовой ответственности за нарушение земельного законодательства.

В гражданском законодательстве выделяют следующие группы обстоятельств, влияющих на объем возмещения:

во-первых, характер нарушенных благ. В гражданском законодательстве определяются правила исчисления сумм возмещения вреда при причинении вреда здоровью или имуществу потерпевшего. Вред, вызванный земельным нарушением, не охватывается названным перечнем, поскольку включает в себя экологически вредные последствия, порядок исчисления которых в гражданском законодательстве не определен. Представляется, что гражданское законодательство должно предусматривать вред окружающей среде в общем перечне видов вреда и содержать общую схему исчисления такого вреда; во-вторых, возраст потерпевшего; в-третьих, обстоятельства на стороне потерпевшего (имущественное положение, грубая неосторожность, моральные и физические страдания потерпевшего); в-четвертых, обстоятельства на стороне должника (имущественное положение, страхование ответственности, характер множественности обязанных лиц).5

Применительно к характеристике земельных правонарушений актуальным является вопрос о выделении специальной группы обстоятельств, которые должны учитываться при определении размера гражданско-правовой ответственности. К таким обстоятельствам, в частности, относятся экономическая эффективность восстановительных мероприятий (рекультивация признается неэффективной, если затраты на восстановление превышают ожидаемый экономический эффект), наличие косвенного экологического вреда (вред объектам животного мира и другим компонентам природной среды), наличие накопленного (прошлого) экологического вреда и другие обстоятельства. При отсутствии гражданско-правового регулирования данных вопросов имущественная ответственность за вред, причиненный земельным правонарушением, полностью выпадает из сферы гражданского права, поскольку утрачивает юридическую связанность с общими принципами гражданско-правовой ответственности.

3. Правила и ограничения, применяемые к обороту земельных  участков сельскохозяйственного  назначения.

 В статье 1 ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ установлены принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения:

1) сохранение целевого  использования земельных участков;

2) установление максимального  размера общей площади сельскохозяйственных  угодий, которые расположены на  территории одного муниципального  района и могут находиться  в собственности одного гражданина  и (или) одного юридического лица;

3) преимущественное право  субъекта Российской Федерации  или в случаях, установленных  законом субъекта Российской  Федерации, муниципального образования  на покупку земельного участка  из земель сельскохозяйственного  назначения при его продаже, за  исключением случаев продажи  с публичных торгов;

4) преимущественное право  других участников долевой собственности  на земельный участок, находящийся  в долевой собственности, либо  использующих этот земельный  участок сельскохозяйственной организации  или гражданина - члена крестьянского (фермерского) хозяйства на покупку  доли в праве общей собственности  на земельный участок из земель  сельскохозяйственного назначения  при возмездном отчуждении такой  доли участником долевой собственности;

5) установление особенностей  предоставления земельных участков  из земель сельскохозяйственного  назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также  юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных  граждан, иностранных юридических  лиц, лиц без гражданства составляет  более 50%.

2. При продаже земельного  участка из земель сельскохозяйственного  назначения субъект Российской  Федерации или в случаях, установленных  законом субъекта Российской  Федерации, муниципальное образование  имеют преимущественное право  покупки такого земельного участка  по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи  с публичных торгов.

Продавец земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения обязан известить в письменной форме высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления о намерении продать земельный участок с указанием цены, размера, местоположения земельного участка и срока, до истечения которого должен быть осуществлен взаимный расчет. Срок для осуществления взаимных расчетов по таким сделкам не может быть более чем 90 дней.

В случае если субъект Российской Федерации или в соответствии с законом субъекта Российской Федерации муниципальное образование откажутся от покупки либо не уведомят в письменной форме продавца о намерении приобрести продаваемый земельный участок в течение 30 дней со дня поступления извещения, продавец в течение года вправе продать земельный участок третьему лицу по цене не ниже указанной в извещении цены.

3. В аренду могут быть  переданы прошедшие государственный  кадастровый учет земельные участки  из земель сельскохозяйственного  назначения, в том числе земельные  участки, находящиеся в долевой  собственности.

В случае передачи в аренду находящегося в долевой собственности земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения договор аренды такого земельного участка заключается или с участниками долевой собственности, или с лицом, действующим на основании доверенностей, выданных ему участниками долевой собственности и удостоверенных должностным лицом органа местного самоуправления или удостоверенных нотариально.

Договор аренды земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения может быть заключен на срок, не превышающий 49 лет.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность на торгах (конкурсах, аукционах).

Передача в аренду находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, в случае, если имеется только одно заявление о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, при условии предварительного и заблаговременного опубликования сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в средствах массовой информации, определенных субъектом Российской Федерации. При этом принятие решения о передаче земельных участков в аренду допускается при условии, что в течение месяца с момента опубликования сообщения не поступили иные заявления.

В случае если поданы два и более заявления о передаче земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в аренду, такие земельные участки предоставляются в аренду на торгах (конкурсах, аукционах).

Организация и проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, а также права на заключение договоров аренды таких земельных участков осуществляются в соответствии со ст. 38 Земельного кодекса Российской Федерации.

Переданный в аренду гражданину или юридическому лицу земельный участок может быть приобретен таким арендатором в собственность по рыночной стоимости, сложившейся в данной местности, или по цене, установленной законом субъекта Российской Федерации, по истечении трех лет с момента заключения договора аренды при условии надлежащего использования этого земельного участка.

Решение о предоставлении земельного участка в собственность или об отказе в его предоставлении в собственность должно быть принято в течение 30 дней со дня подачи таким арендатором заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, обладающий правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах его компетенции.

4. Сельскохозяйственные  угодья, предоставленные сельскохозяйственным  организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии  со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться гражданам на праве общей собственности бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в фонде перераспределения земель, могут передаваться гражданам и юридическим лицам в аренду, а также предоставляться им в собственность на возмездной или безвозмездной основе в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, предоставленные религиозным организациям на праве постоянного (бессрочного) пользования, в соответствии со ст. 28 Земельного кодекса Российской Федерации могут предоставляться религиозным организациям в собственность бесплатно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут передаваться религиозным организациям (объединениям), казачьим обществам, научно-исследовательским организациям, образовательным учреждениям сельскохозяйственного профиля, общинам коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления сельскохозяйственного производства, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, гражданам для сенокошения и выпаса скота в аренду в порядке, установленном ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

При этом выкуп арендуемого земельного участка в собственность не допускается.

Земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, занятые оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными пастбищами и находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы гражданам и юридическим лицам только на праве аренды на срок не менее 5 лет.

5. Особенности совершения  сделок с долями в праве  общей собственности на земельный  участок из земель сельскохозяйственного  назначения.

Земельная доля, полученная при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения.

К сделкам, совершаемым с долями в праве общей собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения, применяются правила Гражданского кодекса Российской Федерации. В случае если число участников долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения превышает пять, правила Гражданского кодекса Российской Федерации применяются с учетом особенностей, установленных Законом "Об обороте".

Без выделения земельного участка в счет земельной доли такой участник долевой собственности по своему усмотрению вправе завещать свою земельную долю, внести ее в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, или передать свою земельную долю в доверительное управление либо продать или подарить ее другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности. Участник долевой собственности вправе распорядиться земельной долей по своему усмотрению иным образом только после выделения земельного участка в счет земельной доли.

Передача земельной доли в уставный (складочный) капитал сельскохозяйственной организации, использующей земельный участок, находящийся в долевой собственности, в доверительное управление, завещание или выделение земельного участка в счет земельной доли осуществляются на основании документов, удостоверяющих право на земельную долю, без государственной регистрации возникшего в результате приватизации сельскохозяйственных угодий права на земельную долю.

В случае если участник долевой собственности на земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения продает свою земельную долю без выделения земельного участка в счет своей земельной доли другому участнику долевой собственности, а также сельскохозяйственной организации или гражданину - члену крестьянского (фермерского) хозяйства, использующим земельный участок, находящийся в долевой собственности, извещать других участников долевой собственности о намерении продать свою земельную долю не требуется.

Предусмотренные сделки с земельными долями могут осуществляться на основании доверенности, выданной участником долевой собственности другому участнику долевой собственности или иному лицу и удостоверенной должностным лицом органа местного самоуправления или удостоверенной нотариально.