Основные теории местного самоуправления. 2

     Введение 

     Теории  о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении  личности и государства, местных  и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия.

       Местное самоуправление, предполагающее  относительную децентрализацию  и автономию, стало предметом  внимания различных политических  сил и движений, выгодным лозунгом  в борьбе за власть. С ним  связано проведение ряда реформ XVIII-XIX вв.

     Теория  свободной общины. Впервые эта  теория возникла в середине XIX в. во Франции и Бельгии. Ее создатели - Турэ, Токвиль, Гербер, Арене и др.  Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее. Право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как и права человека. Разделение дел, которыми ведает община, на собственные и те, что передаются ей государством. Общественная (хозяйственная) теория (О. Ресслер, Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков) (сер. втор. пол. XIX в.). Общественные и политические интересы не совпадают, поэтому за государством и обществом следует признать право ведать только собственными делами. Государство и самоуправление рассматривались как два непересекающихся круга, имеющих принципиально разное содержание: общенациональные интересы, с одной стороны, и местные - с другой. Отстаивала права местных учреждений заниматься местными хозяйственными и общественными делами независимо от государства. Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу. 
 

     1. Основные теории  местного самоуправления

     Существует  пять основных теорий местного самоуправления:

• теория свободной общины;
• хозяйственная и общественная теория;
• государственная теория;
• юридическая и политическая теории;
• теория дуализма.

     Теория  свободной общины заключается в представлении общины как предшественницы государства. Община - это независимая, самостоятельная единица в решении всех задач. Государство представляет собой результат объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Сама община независима от государства.

     Хозяйственная и общественная теории представляют самоуправление как заведование (управление) делами местного хозяйства. Теории постановляют полную самостоятельность коммуны и отсутствие государственного надзора. В данной модели государство противопоставляется обществу.

     Государственная теория заявляет, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления. Их компетенция целиком и полностью создается и регулируется государством. Всякое управление публичного характера - дело государственное, а самоуправление - возложение обязанностей и полномочий на местные выборные органы для осуществления задач государственное управления. Местное сообщество не обособлено от государства, а служит государственным интересам.

     Именно  на этой теории основывались теоретики местного самоуправления в СССР.

     Политические  теории (Р. Гнейст) заявляет, что сущность местного самоуправления в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. «Самоуправление есть прежде всего самодеятельность граждан».

     Юридическая теория рассматривает «самоуправляющиеся единицы» как юридических лиц.

     Важно отметить, что все теории не противоречат друг другу и не являются альтернативными. Их можно считать эволюцией самоуправления.

     Важное  место в теории и практике местного самоуправления занимает принцип субсидиарности. Субсидиарность - (от лат. subsidiaire - «поддерживающий») - это принцип организации и деятельности государства и других институтов, согласно которому вышестоящие органы могут брать на себя решение только тех задач, которые не в состоянии выполнить нижестоящие органы

     В науке муниципального права сформировался  целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается  его сущность. Наиболее верной представляется классификация Л. Велихова, который  выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную. 

1. Теория  свободной общины

 Теория свободной  общины опиралась на идеи естественного  права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

     Согласно  положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти - исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой - муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 - 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

     Однако  на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

2. Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

 Следующей теорией  местного самоуправления стала общественная (хозяйственная) теория самоуправления.

     Общественная  теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной  власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление - это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

     Теория   общественного   самоуправления   получила  широкое     развитие в   российской   дореволюционной  юридической   науке.   Н.М. Коркунов так определил   содержание  этой теории:   Общественная   теория видит сущность самоуправления   в    предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные   интересы и в сохранении за правительственными органами заведования   одними   только государственными делами. Общественная теория исходит,   следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных   интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами".

     Согласно  теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела. 

3. Государственная теория самоуправления

 Третьей теорией  местного самоуправления стала государственная  теория самоуправления, которая сменила  общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

     Сущность  данной теории состоит в том, что  органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством.

     В России положения государственной  теории были значительно развиты  дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

     Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что  учреждения самоуправления обязательно  должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное  самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация  самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов  деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления. 

4. Юридическая и политическая теории

     Создатели государственной теории местного самоуправления Л. Штейн и Р. Гнейст стояли на противоположных позициях по поводу определяющих признаков местного самоуправления. Последнее стало причиной развития двух течений в рамках одной теории: юридического - Л. Штейна и политического - Р. Гнейста.

     В кругу ученых и государственных  деятелей широкое распространение  получила юридическая теория Л. Штейна. Согласно этой теории органы местного самоуправления, хотя и входят в систему органов государственной власти и тем самым подчинены им, являются особыми юридическими лицами, обладающими правами и обязанностями, наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения.

     Смысл политической теории Гнейста заключался в том, что основу самоуправления составляет совокупность юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории противопоставляли царским чиновникам людей, выбранных местным населением. В данной теории акцент делался на выборность в местном самоуправлении, которая в основном и обеспечивала самостоятельность этих органов. 

     1.5 Теория дуализма

     Теория  дуализма по своей сути является симбиозом общественной и государственной теории, согласно которой муниципальные органы сохраняют автономию в местных делах. Однако осуществляя государственно-властные полномочия, они выходят за рамки местных интересов и в данном случае должны действовать как инструмент правительственной администрации. Таким образом, обосновывается вмешательство государственных органов в дела местного самоуправления в тех случаях, когда этого требуют общенациональные интересы.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2.  Значение основных теорий местного самоуправления на современном этапе

     Три основные теории местного самоуправления сохранили свое значение и в наши дни. Для развития местного самоуправления в 1990х годах XX века характерна смена концепций, послужившая основой политических преобразований. Начало было положено экспериментами по внедрению самофинансирования и хозрасчета в области территориального управления (1990-1991 гг.). Однако на смену хозяйственной теории быстро пришла концепция дуализма, а фактически – государственная теория управления. Местные советы стали элементами государственной системы (1991-1993 гг.). Новая российская Конституция 1993 г. была создана в рамках общественной теории местного самоуправления. Она вывела значение местного самоуправления за рамки узко-прагматического его понимания как системы местной власти, обеспечивающей эффективность управления городами и селами. Институт местного самоуправления играет в ней не менее важную роль, чем свобода слова, совести и другие основы демократической системы. Свидетельство тому – конституционные гарантии местному самоуправлению и, прежде всего, гарантии независимости местного самоуправления от системы государственной власти. Это основа, на которой формируется гражданская инициатива и достигается общественный договор.

     Тем не менее, у государственного подхода  осталось много сторонников, которые считают его более органичным для России: «Организационная самостоятельность органов местного самоуправления не соответствует российским традициям управленческих отношений, строившихся в различные эпохи на принципах субординации». Их оппоненты отмечают, что эффективность управления в современном мире задается не иерархией, а сложными механизмами согласования интересов. Следование ложно понимаемым отечественным «традициям» снижает конкурентоспособность страны на мировой арене.

     Один  из основных аргументов сторонников  государственного подхода заключается в том, что Конституция России сформировала «утопию не только для сегодняшнего дня, но и для завтрашнего. Утопию, которая… позволит создавать конфликты на местных уровнях, и очень серьезные конфликты». Действительно, конфликты в этой области существуют. Однако, как отмечает А.В.Новиков: «Прошло менее десяти лет со времени принятия Конституции Российской Федерации, где были закреплены гарантии местному самоуправлению в России. Решение столь фундаментальной задачи, как развитие местного самоуправления, требует многих десятилетий. Более того, методологически неверно,  основываясь на текущих проблемах конкретных органов местного самоуправления,  с помощью различных технократических приемов пытаться ограничить сам политический институт местного самоуправления».

     Процессы  разграничения полномочий в 2001-2003 гг., различные предложения по реформе местного самоуправления, о которых далее будет рассказано подробно, отражают борьбу общественной и государственной теорий местного самоуправления.

     Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно  признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.

     Мировой практикой накоплен многолетний  опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.

     Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Новые конституции отражают лучшие достижения конституционного строительства. У авторов текстов конституций, у принимающих конституцию органов и, конечно, у общества в целом возникло понимание того, что главное для человека состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных, аспектов повседневной жизни человека, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством. И в таком предмете конституционного регулирования не может не найтись места для местного самоуправления.

     Нынешний  этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям. Но в мире нет конституций, которые бы полностью реализовали такой подход в своих текстах.

     Известно, что нет ничего практичнее, чем  хорошая теория. И сегодня наблюдается процесс формирования теоретических основ современной конституции. А потому представляется актуальным рассмотрение некоторых теоретических положений о местном самоуправлении с позиции современного конституционного регулирования, отвечающего требованиям прогресса, общечеловеческим ценностям и демократическому правопорядку.

     Местное самоуправление почти всегда упоминается  в новых конституциях унитарных  государств. Иногда есть даже специальные  главы (например, "Местное самоуправление и местная администрация" в  Конституции Болгарии; в Основном законе Монголии содержится глава "Административно-территориальные  единицы Монголии и их управление", где говорится и о местном  самоуправлении, и так далее). Почти  во всех унитарных государствах действует  обширное законодательство, посвященное местному самоуправлению (Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Коммунальный закон 1977 г. в Швеции). На конституционно-правовом уровне урегулированы система органов местного самоуправления, принципы их формирования и т.п. Закрепление такой системы в конституциях некоторые польские авторы характеризуют как "создание муниципального государства".

     Вопросы местного самоуправления в англосаксонских  унитарных странах регулируется и другими актами. В Великобритании, например, по конкретному муниципалитету по его инициативе может быть принят "частный" парламентский акт. Кроме того, принимаются так называемые адаптивные законы, действие которых распространяется на соответствующие муниципалитеты только по их решению.

     Местное самоуправление, разумеется, существует и в федеративных государствах. Но только в редких случаях в конституциях федераций есть главы о местном самоуправлении. Однако вопрос об отношениях его органов с государством, о конституционном регулировании местного самоуправления в федеративных государствах решается иначе, чем в унитарных. В тех странах, где применяются принципы англосаксонского права, вопросы местного самоуправления, как правило, относят, во-первых, не к конституционному, а к административному праву, во-вторых, считается, что это сфера полномочий субъектов федерации и федеральная конституция не должна такие вопросы регулировать. В США действует "правило Диллона" (главного судьи штата Айова), согласно которому местные органы самоуправления получают свои полномочия от штатов, и федеральное законодательство не имеет к ним отношения. Конституции отдельных штатов (например, Алабама, Миссисипи) содержат небольшое число норм, касающихся местного самоуправления, другие - более подробно регулируют данные вопросы.

     Попытка, предпринятая в 1988 году в Австралии  с целью придать местному самоуправлению конституционный статус на уровне Федерации  путем включения соответствующих  положений в федеральную Конституцию, не удалась. Она была отвергнута на референдуме во многом из-за боязни, что это приведет к усилению федерального вмешательства в дела субъектов  Федерации (штатов), которые рассматривают правовое регулирование местного самоуправления как свою исключительную прерогативу. Правда, и в федерациях, воспринимающих подходы англосаксонской правовой системы, пробивают себе дорогу новые веяния. Несмотря на сопротивление местных элит в Индии в 1992 году, были приняты поправки к Конституции 1949 г., придавшие конституционный статус панчаятам (в селах, административно-территориальных единицах) и муниципалитетам (в городах).

     В федерациях, где действуют иные правовые системы, о местном самоуправлении говорится в федеральных конституциях (например, Бразилии 1988 г., Мексики 1917 г.), причем в бразильской Конституции говорится даже об особого рода совместных полномочиях: федерации, штатов (субъектов федерации) и муниципий. Такой подход к совместным полномочиям отражает не стремление к полному разделению полномочий органов государства и местного самоуправления (правда, скорее это имеет место в формулировках некоторых конституций, но не практике), а к констатации их определенного единства при осуществлении власти народа.

     В Конституции Российской Федерации 1993 г. имеется особая глава о местном самоуправлении, в которой сформулированы основные принципы местного самоуправления, закреплены права и обязанности, возможности и формы ответственности органов местного самоуправления. Из Конституции также следует, что Федерация отдельным законом устанавливает общие принципы местного самоуправления. Такой подход отвечает сложившимся российским условиям и может быть принят современным конституционно-правовым регулированием.

     При выстраивании организационных механизмов местного самоуправления различные  страны (речь идет о федеративных государствах) избирают различные модели, склоняясь  либо к концентрации регулирования  основ функционирования местного самоуправления, в основном на федеральном уровне, либо оставляя за субъектами федерации  преимущественное право в решении  данных вопросов. Положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон 2003 г. о местном самоуправлении) свидетельствует о том, что законодатель избрал первый вариант и, по сути, вышел за пределы "общих принципов", обосновывая это необходимостью обеспечения гарантий на федеральном уровне права населения на местное самоуправление.

     Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе принципов разделения властей, а также разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной власти различного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий. Поэтому назначение и освобождение от должности главы администрации и его заместителей не может быть отнесено к компетенции органов государственной власти субъекта федерации.

     Конституционные положения о том, что органы местного самоуправления не являются частью системы органов государственной власти, нашли свое отражение в Законе 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления. В то же время Закон дозволяет в определенных случаях и ограниченных пределах участие государственных органов и государственных должностных лиц в формировании органов местного самоуправления. Самостоятельность муниципального представительного органа не нарушается, так как окончательное решение в любом случае за муниципальным представительным органом. В то же время закон нацеливает участников процедуры на сотрудничество государственной и муниципальной власти.

     Позиция о том, что публичная власть может  быть и муниципальной, сформулирована Конституционным Судом Российской Федерации Территориальные единицы иного уровня, а именно: город районного подчинения, другие городские и сельские поселения в районах, а также прочие городские поселения (части города, его районы, жилые комплексы) в городах республиканского значения не имеют такого статуса. Поэтому не могут быть созданы органы представительной и исполнительной государственной власти таких территориальных единиц. На этом уровне публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов, не входящих в систему органов государственной власти.

     Согласно  Конституции Российской Федерации  органы местного самоуправления могут наделяться законами отдельными полномочиями государственных органов с передачей необходимых для этого финансовых и иных материальных ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна органам государственной власти. В Законе 2003 г. отражены вопросы наделения органов местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации отдельными государственными полномочиями. Соответственно Закон возлагает на федеральный или региональные бюджеты бремя финансового обеспечения осуществляемых органами местного самоуправления государственных полномочий. Кроме того, Закон создает ощутимые преграды возможному произволу федеральных и региональных органов государственной власти в обременении органов местного самоуправления государственными полномочиями, устанавливая, что несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями, признанное в судебном порядке, является основанием для отказа от их исполнения.

     По  сути дела, должностные лица муниципальных  образований, ответственные за осуществление полномочий государства, встраиваются в систему государственного управления.

     Закон 2003 г. о местном самоуправлении унифицировал территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации, установив требования и критерии создания муниципальных образований. Предусматривается двухтиповая модель местного самоуправления поселение - муниципальный район (городской округ), при этом на каждом уровне местного самоуправления решается свой комплекс вопросов.

     Закон 2003 г. устанавливает четкую структуру  органов местного самоуправления. Он определяет обязательное наличие в этой структуре представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации. Также Законом предусматривается возможность наличия контрольного органа. В настоящее время закладывается новая модель организации местного самоуправления в Российской Федерации. Во главу угла поставлены стабильность и единообразие базовых организационных основ построения местного самоуправления, с сохранением возможности определения конкретных элементов взаимосвязей органов местного самоуправления между собой по решению самого местного сообщества - уставом муниципального образования. Наработанная практика со всей очевидностью демонстрирует необходимость установления организационных механизмов осуществления публичной власти местного самоуправления. Хотя местное самоуправление и не является видом государственной власти, тем не менее, оно отражает все признаки, характерные для публичной власти, и должно базироваться в своем функционировании на принципах, установленных законом, в том числе на принципе обеспечения системы сдержек и противовесов в деятельности органов местного самоуправления.