Основы бюджетного процесса в РФ

СОДЕРЖАНИЕ

1. Основы бюджетного процесса  в  РФ

Финансовое планирование выступает важнейшим элементом  управления финансами. Объектом финансового планирования является финансовая деятельность субъектов хозяйствования и государства, а результатом его — составление финансовых планов, начиная от сметы отдельного учреждения до сводного финансового баланса государства. Финансовые планы имеют все звенья финансовой системы. Форма финансового плана, состав его показателей отражают специфику соответствующего звена финансовой системы.

Бюджетный процесс - это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением/4/.

Бюджетный процесс является составной частью бюджетного планирования, его главной формой. Бюджетное планирование как органическая часть финансового планирования подчинено требованиям финансовой политики государства. В ходе бюджетного планирования  обеспечиваются централизованное распределение и перераспределение стоимости общественного продукта и национального дохода между звеньями финансовой системы, достигается воздействие финансов на основные экономические и качественные показатели государственных программ развития страны, выявление резервов эффективного использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Основными задачами бюджетного процесса являются:  выявление материальных и финансовых резервов государства;  максимально приближенный к реальности расчет расходов бюджетов; обеспечение максимальной сбалансированности бюджетов;  согласование бюджетов с реализуемой экономической программой; осуществление бюджетного регулирования в целях перераспределения источников доходов между бюджетами разного уровня, отраслями хозяйства, экономическими регионами и др. Бюджетное планирование осуществляется уполномоченными законом органами государственной власти и включает бюджетный процесс, его нормативно-правовую базу и организационную основу, а также вопросы теории и методологии составления бюджетов государства. В качестве принципов бюджетного планирования выделяют, в частности, единство правового регулирования, непрерывность планирования годового бюджета, балансовый метод и др. Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению, рассмотрению, утверждению и контролю за исполнением федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов разных уровней в России, а также контроль за их исполнением регулируются Конституцией Российской Федерации. ГК Российской Федерации и другими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства. Участниками бюджетного процесса являются:  Президент Российской Федерации; органы законодательной (представительной) власти;  органы исполнительной власти (высшие должностные лица субъектов Федерации, главы местного самоуправления, финансовые органы, органы, осуществляющие сбор доходов бюджетов, другие полномочные органы);  органы денежно-кредитного регулирования;  органы государственного и муниципального финансового контроля;  государственные внебюджетные фонды;  главные распорядители и распорядители бюджетных средств; иные органы, на которые законодательством РФ, субъектов Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия;  бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие операции со средствами бюджетов. 

2 . Этапы бюджетного процесса

Бюджетный процесс охватывает четыре стадии бюджетной деятельности/6/:

-  составление проектов  бюджетов;

-  рассмотрение и  утверждение бюджетов;

-  исполнение бюджетов;

-  составление отчета  об исполнении бюджетов и их  утверждение.

Все стадии бюджетного процесса взаимообусловлены и взаимосвязаны  и являются прямым отражением не только экономической жизни общества, но и политической культуры.

Деятельность государства  от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполнении длится около трех лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.

Стадия составления, рассмотрения и утверждения бюджета охватывает период от начала составления (за 10 месяцев до начала финансового (бюджетного) года) до его утверждения (15 декабря текущего года). Стадия исполнения бюджета длится в течение финансового (бюджетного) года. Отчетная стадия об исполнении бюджета охватывает период составления правительством отчета и рассмотрения его в законодательном органе. Правительство представляет отчет в Государственную Думу и одновременно в Счетную палату не позднее 1 июня текущего года; Счетная палата проводит проверку отчета и готовит заключение по нему в течение 4,5 месяцев; Государственная Дума рассматривает отчет в срок 1,5 месяца после представления Счетной палатой заключения по нему.

Бюджет действует в течение  одного года -  с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории РФ длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставляется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета. Счетный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный месяц.

Стадии бюджетного процесса следуют  строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период. Ежегодно изменяются потребности каждой республики в составе РФ, национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, проблемы бюджетного регулирования за счет процентных отчислений от федеральных налогов и налогов республик в составе РФ решаются в момент составления бюджета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим достигается сбалансированность показателей бюджета на стадии принятия закона о бюджете. Вопросы открытия бюджетных кредитов решаются финансовыми органами и банками только после утверждения соответствующего бюджета.

Рассмотрим  сущность бюджетного процесса на примере  федерального бюджета. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством РФ и начинается не позднее, чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года. Составление проекта бюджета основывается /4/ :

- на бюджетном послании  Президента РФ;

- прогнозе социально-экономического  развития на очередной финансовый  год;

- основных направлениях  бюджетной и налоговой политики;

- прогнозе сводного финансового баланса;

- плане развития государственного  или муниципального сектора экономики.

Одновременно с проектом бюджета составляется перспективный  финансовый план на три года, который  законодательно не утверждается. Бюджетное  послание Президента РФ направляется Федеральному собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В бюджетном послании определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год. Прогноз социально-экономического развития разрабатывается на основе данных о социально-экономическом развитии за последний финансовый год и прогноза на планируемый финансовый год. Баланс финансовых ресурсов - это баланс всех доходов и расходов. Он составляется на основе отчетного баланса за предыдущий год и прогноза на следующий год. План развития государственного или муниципального сектора экономики включает в себя перечень и сводный план финансово-хозяйственной деятельности федеральных казенных предприятий, государственных или муниципальных унитарных предприятий; программу приватизации государственного или муниципального имущества, сведения о предельной платной численности государственных или муниципальных служащих и военнослужащих по главным распорядителям бюджетных средств; план предоставления услуг бюджетными учреждениями.

Исходными макроэкономическими  показателями для составления проекта  бюджета являются объем и темп роста ВВП, а также уровень  инфляции в очередном финансовом году.

Первый этап формирования федерального бюджета - разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством РФ плана прогноза социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год; разработка Министерством финансов РФ основных характеристик федерального бюджета и распределение расходов федерального бюджета в соответствии с функциональной классификацией расходов. Одновременно Правительство РФ рассматривает предложения об увеличении МРОТ и минимального размера государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы. Министерство финансов направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств из бюджета, уведомляет органы исполнительной власти субъектов РФ о методике формирования межбюджетных отношений на очередной финансовый год.

Второй этап формирования бюджета - распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетных средств в соответствии с функциональной, ведомственной и экономической классификациями расходов. Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень целевых программ, подлежащих финансированию из федерального бюджета. Несогласованные вопросы рассматриваются межведомственной правительственной комиссией.

Разработка и согласование показателей проекта бюджета завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего финансовому году. С 15 июля по 15 августа Правительство РФ рассматривает прогноз социально-экономического развития РФ, проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов, а также другие документы, утверждает проект федерального закона о федеральном бюджете для внесения его в Государственную думу.

Проект закона о бюджете  содержит основные характеристики бюджета: общий объем доходов и расходов, дефицит бюджета; доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям; нормативы отчислений от доходов в пользу бюджетов других уровней; расходы бюджета по разделам и подразделам функциональной классификации; общий объем капитальных и текущих расходов бюджета; доходы и расходы целевых бюджетных фондов; объемы финансовой помощи бюджетам других уровней; распределение бюджетных средств по главным распорядителям бюджетных средств и другие показатели.

В составе расходов указываются лимиты предоставления инвестиционных налоговых кредитов.

В проекте закона о бюджете должны быть даны следующие  характеристики государственного долга/5/:

- источники  финансирования дефицита бюджета  за счет государственных или  муниципальных внутренних и внешних  заимствований;

- верхний предел  внутреннего и внешнего долга по состоянию на 1 января года, следующего за финансовым годом;

- предел предоставления  государственных гарантий третьим  лицам на привлечение внутренних  и внешних заимствований;

- предел государственных  внешних заимствований;

- объемы и  перечень государственных внешних заимствований;

- пределы предоставления  государственных кредитов иностранным  государствам и их юридическим  лицам, международным организациям.

Проект бюджета  и другие документы вносятся на рассмотрение законодательного органа РФ, субъекта РФ, местного самоуправления. Одновременно с проектом закона о бюджете рассматриваются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Эти законы должны быть утверждены до начала финансового года. Если закон о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, то вводится временное управление бюджетом.

Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной думы и Президента проект федерального закона о федеральном бюджете не позднее 15 августа текущего года. Проект бюджета  направляется Советом Государственной думы или ее председателем в Комитет по бюджету, который дает заключение о соответствии предоставленных документов и материалов Бюджетному кодексу. Проект бюджета принимается на рассмотрение Государственной думой или возвращается на доработку в Правительство. Совет Государственной думы направляет проект бюджета в Совет Федерации, комитеты Государственной думы и Счетную палату для внесения замечаний и предложений. Государственная дума рассматривает проект в четырех чтениях.

В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения Правительством в Государственную думу. При этом обсуждаются концепция бюджета  и прогноз социально-экономического развития РФ, основные направления  бюджетной и налоговой политики, взаимоотношения бюджетов, проект программы внешних заимствований, основные характеристики федерального бюджета (доходы, их распределение между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, дефицит бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам, источники его покрытия, общий объем расходов бюджета). Если проект утверждается Государственной думой, то утверждаются основные характеристики бюджета. Если в первом чтении проект отклоняется, то он передается в согласительную комиссию или возвращается на доработку. При повторном отклонении проекта бюджета в первом чтении Государственная дума ставит вопрос о доверии Правительству.

Во втором чтении утверждаются расходы по разделам функциональной классификации и размер ФФПР. Государственная  дума рассматривает проект во втором чтении в течение 15 дней. Если проект отклоняется во втором чтении, то он передается в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной думы, Совета Федерации и Правительства.

В третьем чтении утверждаются расходы по подразделам функциональной классификации и главным распорядителям по всем четырем уровням функциональной классификации, распределяются средства ФФПР расходы на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы, программы предоставления гарантий Правительства, программы предоставления средств бюджета на возвратной основе, программы внешних заимствований. В третьем чтении проект рассматривается в течение 25 дней.

В четвертом  чтении законопроект голосуется в целом. Срок равен 15 дням. Внесение в него поправок не допускается.

Принятый Государственной  думой Закон в течение 5 дней передается в Совет Федерации, который рассматривает  его в течение 14дней. Одобренный Советом Федерации Закон в  течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования. Если Совет Федерации отклоняет Закон, то он передается в согласительную комиссию и затем повторно принимается Государственной думой. При отклонении Закона Президентом он передается в согласительную комиссию. Если Закон не вступит в силу до начала финансового года, то Государственная дума принимает федеральный закон о финансировании расходов в первом квартале.

Правительство РФ разрабатывает и представляет в Государственную думу проекты  федеральных законов о внесении изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете.

В Российской Федерации  установлено казначейское исполнение бюджетов. Органы исполнительной власти организуют исполнение бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Эти органы являются кассирами всех расходов и получателями бюджетных средств, осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. При этом действует принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех доходов и источников финансирования дефицита бюджета, осуществление всех расходов с единого счета бюджета.

Исполнение  бюджетов всех уровней осуществляется на основе бюджетной росписи, которая составляется главным распорядителем по распорядителям и получателям бюджетных средств. На основании бюджетных росписей главных распорядителей составляется сводная бюджетная роспись и направляется в орган, исполняющий бюджет.

Уведомления о  бюджетных ассигнованиях доводятся  до распорядителей и получателей  бюджетных средств. Бюджетные учреждения составляют сметы доходов и расходов и представляют их на утверждение вышестоящему распорядителю, который их утверждает.

Орган, исполняющий  бюджет, утверждает для распорядителей и получателей бюджетных средств  лимиты бюджетных обязательств. Бюджетные обязательства - это обязанность органа, исполняющего бюджет, совершать расходование средств определенного бюджета в течение определенного срока в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

Получатели  бюджетных средств составляют платежные и другие документы для совершения расходов и платежей в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, проверяет эти документы и совершает разрешительную надпись. Расходование денежных средств осуществляется путем их списания с единого счета бюджета в размере подтвержденных бюджетных обязательств в пользу юридических и физических лиц.

Расходы бюджета  могут быть сокращены. Если финансирование из бюджета сокращается не более  чем на 5%, то ввести режим сокращения расходов может руководитель финансовых органов. Если финансирование сокращается более чем на 5%, но меньше чем на 10%, то ввести режим сокращения расходов могут Правительство РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Если финансирование сокращается более чем на 10%, то орган исполнительной власти представляет законодательному органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете /6/.

Возможна блокировка расходов бюджета. Она осуществляется по решению руководящего финансового органа на любом этапе исполнения бюджета (например, при нецелевом использовании бюджетных средств).

Если доходы бюджета превышают утвержденные законом показатели, то превышение используется на покрытие дефицита и погашение долговых обязательств бюджета. При этом изменения в закон о бюджете не вносятся. Если превышение больше 10%, то вносятся изменения в закон о бюджете.

Главный распорядитель  и распорядитель бюджетных средств  имеют право перемещать ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% лимита бюджетных средств, доведенного до получателя.

Размещение  бюджетных средств на банковских депозитах и получение за счет этого доходов не допускаются.

Если лимит  бюджетных средств не финансируется в полном объеме (за исключением случаев сокращения и блокировки расходов бюджета), то получатель бюджетных средств имеет право на компенсацию в размере недофинансирования. Компенсация осуществляется в соответствии с судебным актом.

Все доходы бюджета, источники финансирования дефицита и расходы бюджета подлежат бюджетному учету, основанному на едином плане счетов. Отчетность об исполнении бюджета может быть оперативной, ежеквартальной, полугодовой и годовой. Представляет ее уполномоченный исполнительный орган в законодательный орган, контрольные органы и Федеральное казначейство. Годовой отчет об исполнении бюджета - законодательный орган.

Финансовый  год завершается 31 декабря. Лимиты бюджетных  обязательств прекращают свое действие также 31 декабря.

Контроль за исполнением бюджета осуществляют законодательные органы. Существуют следующие формы контроля:

- предварительный  - в ходе обсуждения и утверждения  проектов законов; 
- текущий - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов (комиссиями, рабочими группами законодательных органов власти); 
- последующий - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Финансовый  контроль осуществляют Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, главные распорядители, распорядители бюджетных средств. Отчет об исполнении бюджета проверяется контрольными органами. Если исполнение бюджета не соответствует закону, то законодательный орган имеет право отклонить отчет об исполнении бюджета и обратиться в Прокуратуру РФ для привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Законодательный орган субъекта РФ местного самоуправления вправе выразить недоверие соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, отозвать выборные должностные лица, привлечь к иным формам ответственности исполняющий орган или его должностных лиц.

К нарушителям  бюджетного законодательства могут  быть применены следующие меры: предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; блокировка расходов; изъятие бюджетных средств; приостановление операций по счетам в кредитных учреждениях; 
- наложение штрафа; начисление пени; иные меры.

Применять эти  меры имеют право руководители органов  Федерального казначейства и их заместители. Основаниями для применения вышеназванных мер могут быть: неисполнение закона о бюджете;  нецелевое использование бюджетных средств; невозврат или несвоевременный возврат бюджетных средств; неперечисление или несвоевременное перечисление процентов за пользование бюджетными средствами; неперечисление или несвоевременное перечисление бюджетных средств их получателям; несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитов бюджетных обязательств; предоставление бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций с нарушением установленного порядка и др.

В целях повышения  результативности бюджетных расходов Правительством Российской Федерации  было принято Постановление «О мерах  по повышению результативности бюджетных  расходов» от 22 мая 2004г. №838, содержащее  Концепцию реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации  в 2004 - 2006 годах, разработанная во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

Несмотря на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в  настоящее время отсутствуют  включенные в бюджетный процесс  механизмы среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в/9/:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого  бюджетного цикла отдельно, годовом  периоде планирования бюджетных  расходов, неопределенности объема и структуры ассигнований, выделяемых главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств (далее - администраторы бюджетных средств);

б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнований прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики;

в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

г) формальном характере  применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ);

д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности  администраторов бюджетных средств  при формировании и исполнении бюджета;

е) преобладании внешнего контроля за соответствием  кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

ж) отсутствии четкого  закрепления доходов бюджетной  системы за администраторами соответствующих  платежей;

з) отсутствии системы  оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и  закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и  обязательств соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

и) затянутости  и громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами власти, ориентированной на технические  детали в ущерб оценке приоритетов бюджетной политики и их реализации;

к) нечеткости разграничения  полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Суть реформы  бюджетного процесса состоит в смещении акцентов в нем  от "управления бюджетными ресурсами (затратами)" на "управление результатами" путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Бюджетный кодекс  Российской Федерации от 31.07.98 №145-ФЗ// Российская газета.- 1998.- №153-154
2. О мерах по повышению результативности бюджетных расходов. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах: Постановление Правительства РФ от 22.05.2004г. №838
3. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник. для вузов.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,2002.-703с.
4. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник/Под ред. Врублевской О.В., М.В.Романовского.-М.:Юрайт-Издат,2003.-838с.
5. Бюджетная система России: Учебник/ Под ред. Г.Б.Поляка.-М.:ЮНИТИ-ДАНА,2000.-550с.
6. Годин А.М. и др. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник.-М.:»Дашков и к»,2003.-752с.
7. Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процесса// Финансы.-2003.-№8.-С.14-18
8. Кулешов В., Маршак В. Финансовые аспекты прогнозирования темпов экономического роста//Вопросы экономики.-2002.-№11.-С.31-45
9. Предстоит реформирование бюджетного процесса// Финансы.-2004.-№5.-С.3
10. Прогнозирование и планирование экономики: учебное пособие/Под ред. В.И.Борисевича, Г.А.Кондуаровой.- Мн.:Интерпрессервис; Экоперспектива,2001.-380с.
11. Экономическая теория/Под ред. АИ.Добрынина.- СПб.: «Питер»,2001.-632с.