Основы финансовой автономии местных органов власти

План

Аннотация

Введение

1.Основы финансовой  автономии местных органов власти.

1.1 Понятие финансовой автономии местных органов власти.

1.2.Границы и количественные  показатели финансовой автономии  местных органов власти.

1.3.Взаимосвязь местных  и государственных финансов.

2.Международные  стандарты организации местных  финансов.

2.1. Европейская хартия  о местном самоуправлении

2. 2. Всемирная декларация местного самоуправления

2. 3. Декларация о принципах  местного самоуправления в странах  СНГ

2.4. Европейская хартия  городов и Европейская декларация  прав городов

Вывод

Заключение

Список литературы

Аннотация

  Целью данной контрольной  работы является изучение основ  финансовой автономии местных органов власти и Международных стандартов организации местных финансов.

  Для достижения цели  были поставлены следующие задачи:

- изучить понятие финансовой  автономии местных органов власти;

- рассмотреть границы  и количественные показатели  финансовой автономии местных  органов власти;

-определить взаимосвязь  местных и государственных финансов;

-рассмотреть и изучить  международные стандарты организации  местных финансов.

  Поставленные цели  и задачи обусловили структуру  контрольной работы, которая состоит из введения, 2-х разделов и заключения. В заключении приводятся выводы, которые были получены в результате написания контрольной работы. Завершает контрольную работу список использованнной литературы.

Введение

   В современном международном праве сформировалась отдельная отрасль, которая определяет международные стандарты организации местных финансов, регламентирует деятельность местного самоуправления. Все международные правовые акты по вопросам местного самоуправления предусматривают стандарты построения местных финансов. Эти стандарты являются обязательными для всех стран, которые присоединяются к указанным международным правовым актам.

     Прежде всего, государство должно обеспечить достаточные и стабильные собственные финансовые ресурсы органам местного самоуправления, которых они, по нынешним временам, не имеют. Необходимо сбалансировать финансовые ресурсы местного самоуправления с его функциями и компетенцией. Следует разработать новую систему трансфертов, значительно расширить доступ органов местного самоуправления к внутреннему рынку заемного капитала.

    Местные органы власти имеют право в рамках законодательства устанавливать местные налоги и сборы. Кроме того, они могут предоставлять льготы для уплаты налогов, которые поступают в местные бюджеты. фискальная политика местных органов власти во многих странах является наиболее важным инструментом влияния на размещение продуктивных сил, на развитие депрессивных территорий, на внедрение в производство достижений научно-технического прогресса.

    Создавая особые или льготные режимы налогообложения, местная власть привлекает дополнительные инвестиции, содействует новому строительству, развитию внешнеэкономических связей, созданию специальных экономических зон и зон промышленного строительства. Опыт других стран показывает, что чем меньше развита та или иная территория, тем больше налоговых льгот предоставляют ей органы власти с целью преодоления отставаний. Очень часто в создании благоприятных финансовых условий для развития депрессивных территорий принимает и само государство. Систему таких льгот называют преференциями. Формами преференций являются особые бюджетные режимы, налоговые каникулы, особые режимы валютного регулирования и визовые режимы. Общие действия местной и центральной власти дополняются мероприятиями надгосударственного характера. Такие мероприятия осуществляются в рамках Европейского Союза.

1. ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ АВТОНОМИИ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ.

1.1. Понятие финансовая автономия местных органов власти.

 Финансовая автономия  является базой самоуправления  территориальных коллективов, самостоятельности всех уровней местной власти. Проблематика обеспечения финансовой автономии местного самоуправления в Украине пока что не разработана.

  Рассмотрим, что следует понимать под понятием финансовая автономия местных органов власти. Сначала о содержании понятия автономия. Греческое слово autonomio происходит от понятий autos — сам и nomos — закон. В буквальном понимании это означает: сам пишу (принимаю) законы. Понятие автономия раскрывает содержание срока самоуправление и тесно с ним связанное.

   Самоуправление — это автономное функционирование любой организации, в том числе и территориальной. Оно означает, что решение организации, которая имеет автономию, принимаются ее членами. Члены этой организации свои дела решают совместно. В организации нет разрыва между объектом и субъектом управления. Организация для управления делами создает свой аппарат, не теряя при этом свойств самоуправления.

   Особой формой автономии является финансовая автономия.

 Финансовая автономия — это самоуправление в сфере финансов. Как уже отмечалось, финансы местных органов власти — это система формирования, распределения и использования местной властью финансовых ресурсов для обеспечения возложенных на нее функций и задач.

  Принцип автономности реализуется в том, что такую систему каждый местный орган власти создает сам. Он избирает ее модель, внутреннюю структуру, определяет соотношение между отдельными элементами.

   Финансовая автономия является основной формой реализации принципов местного самоуправления. Финансовая автономия местных органов власти может рассматриваться лишь в контексте функций, которые возлагаются на эти органы власти. Если в государстве нет распределения функций между уровнями власти, то о финансовой автономии местных органов власти не может быть и речи.

   Задачи, которые возлагаются на местную власть, предопределяют потребность в таких финансовых источниках, на которые может влиять местная власть. Именно такой подход предусматривает Европейская хартия о местном самоуправлении. Для стран, которые подписали хартию, установлена требование признавать наличие органов местного самоуправления, уполномоченных принимать решение, которые пользуются широкой автономией относительно компетенций, порядка осуществления этих компетенций и средств, необходимых для выполнения своей миссии.

   Финансовая автономия местных органов власти — это финансовая независимость этих органов при выполнении возложенных на них функций. Финансовая независимость в совокупности с организационной и административной независимостью является предпосылкой эффективного решения местными органами власти возложенных на них задач.

  Финансовая автономия местных органов власти является объективно необходимым явлением, которое сопровождает организованную на принципах распределения функций государственную власть. Без финансовой автономии невозможно существование местного самоуправления, а также государственной власти, организованной по принципу распределения функций между его уровнями. В объяснительном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления в связи с этим подчеркивается, что законные полномочия на выполнение определенных обязанностей не имеют смысла, если местные органы власти лишены необходимых для этого финансовых средств.

  Принцип финансовой автономии отстаивается и в Европейской декларации прав городов, принятой Постоянной конференцией местных и региональных органов власти Европы (CLRAE) Совета Европы. В ней подчеркивается, что граждане европейских городов имеют право на "финансовые механизмы и структуры, которые разрешают местным органам власти изыскивать финансовые средства, необходимые для осуществления прав, определенных в этой Декларации". Необходимость финансовой автономии подчеркивается и в Декларации о принципах местного самоуправления в государствах — участницах Содружества, принятой Межпарламентской ассамблеей СНГ. В статье 4 Декларации отмечается, что законодательство о местном самоуправлении может установить права территориальных сообществ на материально-финансовые ресурсы, достаточные для самостоятельного осуществления органами местного самоуправления возложенных на них функций и полномочий.

    Объективные потребности финансовой автономии местных органов власти могут быть реализованы лишь при условии, что эти органы смогут строить собственные финансовые системы на основе своих решений. Местные органы власти в границах закона должны самостоятельно определять свои расходы, доходы, способы формирования доходов, самостоятельно строить соответствующие финансовые институты, иметь собственную компетенцию в системе финансовых отношений. Таким образом, главным критерием, который удостоверяет финансовую автономию местных органов власти, есть наличие в них прав принятия решений в сфере собственных финансов. Если такого права не предусмотрено в законодательстве, то местная власть финансовой автономии не имеет.

    Право принятия решений является общей предпосылкой финансовой автономии местных органов власти. Есть ряд критериев, на основе которых можно определить масштабы и границы финансовой автономии местной власти. Прежде всего это система прав, которая определяет финансовую компетенцию местных органов власти. К таким правам может принадлежать право на самостоятельную разработку, утверждение и выполнение местного бюджета, право налоговой инициативы (право установления местных налогов и сборов), право образования внебюджетных, валютных, страховых, резервных, пенсионных и других целевых фондов. Это также право на привлечение кредитных ресурсов, право на предоставление кредитов и предоставления гарантий физическим и юридическим лицам по кредитам, право на установление цен и тарифов на продукцию и услуги коммунальных предприятий, право на наложение штрафов и других финансовых санкций, право на создание собственных финансово-кредитных учреждений. Это также право участия в капитале и доходах хозяйственных предприятий, право на пользование, владение и распоряжение коммунальной собственностью, право распоряжения прибылями коммунальных предприятий и других предприятий, которые находятся в собственности местных органов власти, и некоторые другие права.

1.2. Границы и количественные показатели финансовой автономии местных органов власти. 

   При разных условиях местные органы власти могут иметь разные объемы финансовой компетенции и, таким образом, разные уровни финансовой автономии. Уровень финансовой автономии местных органов власти может быть определен также системой количественных показателей. Это — удельный вес расходов на реализацию собственных полномочий, удельный вес обязательных расходов, удельный вес расходов для обеспечения делегированных полномочий, удельный вес собственных доходов, удельный вес собственных и переданному (закрепленных) доходов, удельный вес доходов от местных налогов и собрания и несвязанных субсидий, а также — степень зависимости от отдельных доходных источников и коэффициент налогоспособности отдельной административно-территориальной единицы или территориального коллектива. Каждый из перечисленных показателей удостоверяет разные аспекты финансовой автономии местных органов власти. Коротко остановимся на каждом из предложенных количественных показателей финансовой автономии местных органов власти. 

   Показатель удельного веса расходов на реализацию собственных полномочий характеризует объем функций, которые обеспечиваются органами местного самоуправления вне границ прямого государственного контроля. Это — показатель автономии местных органов власти от государственной власти.

   Показатель удельного веса обязательных расходов характеризует объем задач, которые обеспечиваются местными органами власти под контролем государственной власти на уровне установленных ею единых государственных стандартов. Указанный показатель указывает на масштабы вмешательства государственной власти в сферу деятельности местных органов власти. Если местный орган власти не имеет возможности обеспечить финансирования обязательных расходов на уровне государственных стандартов, то государство предоставляет ему необходимую финансовую помощь.

   Показатель удельного веса расходов на финансирование делегированных полномочий отображает объем задач государственной власти, которые делегируются ею для обеспечения местными органами власти. Расходы местных органов власти на реализацию делегированных полномочий имеет в полном объеме компенсировать тот орган государственной власти, который осуществил передачу этих полномочий. Этот показатель отображает то, в какой мере местные органы власти являются агентами центральных органов власти.

  
Показатель удельного веса собственных доходов в доходах местных бюджетов указывает на степень зависимости доходных источников местных органов власти от их собственной деятельности и собственных решений. Это — показатель уровня независимости доходной базы местных органов власти от доходной базы центральных органов власти.

   Показатель удельного веса собственных доходов в доходах местных бюджетов является наиболее универсальным показателем уровня самостоятельности этих бюджетов.

 Показатель удельного веса собственных и закрепленных доходов в доходах местных бюджетов является показателем уровня самостоятельности местных бюджетов с учетом переданной им государством на долгосрочной основе дополнительной доходной базы.

   Показатель удельного веса доходов местных бюджетов от местных налогов и сборов характеризует часть доходов бюджетов, которые формируются за счет налогов и сборов, которые устанавливаются местными органами власти.

  Показатель удельного веса несвязанных субсидий в доходах местных органов власти отображает объемы финансовой помощи местным органам власти со стороны государственной власти, которая не обуславливается конкретной целью и задачами. Такая помощь может рассматриваться как средство для укрепления собственной доходной базы местных органов власти.

  Степень зависимости доходов местных органов власти от отдельных доходных источников является универсальным показателем реальной финансовой автономии этих органов власти. Местные органы власти не могут попадать в зависимость от определенных общественных групп, которые формируют доходные источники, и которые следует учитывать в процессе формирования системы местных налогов, размещение местных займов.

  Необходимость обеспечения автономии местного самоуправления от доходных источников, которые находятся под контролем определенных общественных групп, в особенности подчеркивают авторы проекта кодекса налоговых законов для государств Центральной и Восточной Европы. В Украине, например, в 1995 году налог на прибыль предприятий формировал 41% доходов местных бюджетов, а налог на добавленную стоимость — 34,8%. В 1996 году эти цифры составили соответственно 35,1 и 32%.

   Важным показателем финансовой автономии является коэффициент налогоспособности административно-территориальной единицы. Указанный показатель используется в практике многих зарубежных стран. Он рассчитывается в таким образом: сначала определяется налогоспособность территориальной общины (административно-территориальной единицы).

Кн сп. =

где Н сп. т – налогоспособность  отдельной территории;

Н сп.ср.– средняя налогоспособность  в пределах страны.

   Налогоспособность территории — это показатель, который характеризует абсолютный объем ВВП, вырабатываемый в ее границах на душу населения и которое может быть объектом коммунального налогообложения. Потом таким же способом рассчитывается показатель средней налогоспособности в масштабах всего государства как доли ВВП на душу населения, которое может быть объектом коммунального налогообложения.

 если Н сп. >1 – территория является финансовым донором,

    Нсп.ср.<1 – территория  получает финансовую помощь в  процессе финансового выравнивания

   Соотношение между налогоспособностью отдельной территории и средней налогоспособностью в границах страны является коэффициентом налогоспособности. Этот коэффициент может быть больше или меньше единицы.

  Если территория имеет коэффициент налогоспособности меньше 1, то такая территория получает финансовую помощь в процессе финансового выравнивания. Если этот коэффициент в территории больше 1, то она является финансовым донором. Итак, уровень финансовой автономии отдельной территории зависит от ее налогоспособности.

  Территории с маленькой налогоспособностью, так называемые бедные территории, имеют объективно обусловленный низкий уровень финансовой автономии. И наоборот, территории с высокой налогоспособностью, или, как их еще называют, "богатые" территории, имеют высокий уровень финансовой автономии. Это же касается и территорий, которые имеют налогоспособность на уровне средних показателей.

   Коэффициент налогоспособности является показателем автономии местного органа власти от мероприятий финансового выравнивания его доходов и расходов, которые осуществляются центральной властью. Предложенная система показателей финансовой автономии местных органов власти может стать инструментом как экономического анализа, так и финансового планирования в Украине. В процессе строительства местных финансов в Украине может быть учтена важная закономерность, которая удостоверяет взаимосвязанность функций местной власти и уровня ее финансовой автономии. Эту закономерность можно определить таким образом: объем финансовой компетенции местной власти может отвечать функциям и задачам, которые возлагаются на местные органы власти. 
 

1.3. Взаимосвязь местных и государственных финансов

    С вопросом финансовой автономии местных органов власти связана проблема определения природы местных финансов, их взаимосвязи с государственными финансами.

   Местные финансы и государственные финансы — это нетождественные понятия.

  Местные финансы не включаются в состав государственных финансов, хотя и тесно с ними связаны. Финансы местных органов власти подчинены государственным финансам, поскольку современное государство определяет объем функций местного самоуправления и правовое поле местных финансов.

  Государственные финансы и местные финансы являются инструментами реализации функций институтов организации общественной жизни — государства и местного самоуправления. И те, и другие финансы обслуживают не частные, а общественные интересы. Как государственные финансы, так и местные финансы имеют публичный характер. Государственные финансы во многих переходных формах проникают в финансы местных органов власти, принимают участие в формировании их. На государственных финансах лежит функция сбалансирования финансов местных органов власти. Каждая страна демонстрирует свои особые формы взаимодействия государственных финансов с местными финансами. Такие формы взаимодействия могут быть предметом отдельного исследования. Тем не менее процесс подобного взаимодействия не может приводить к огосударствлению местных финансов. В этом случае они как отдельная система могут прекратить свое функционирование. Важно найти такие формы взаимодействия государственных финансов и местных финансов, которые будут гарантировать финансовую автономию местной власти и эффективность всех публичных финансов.

2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СТАНДАРТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНЫХ ФИНАНСОВ  

2.1. Европейская хартия о местном самоуправлении

   Украина как суверенное государство являющееся постоянным членом Совета Европы, присоединилась к Европейской хартии о местном самоуправлении и ратифицировала этот акт. Таким образом, она взяла на себя обязательства строить местные финансы соответственно международным стандартам. Такие стандарты являются важное составное учение о местных финансах.

   Первым многосторонним правовым актом, который определяет и защищает принципы местной автономии, постоянная Европейская хартия о местном самоуправлении, ее подписали страны — члены Совета Европы в октябре 1985 г. Статья 9 хартии определяет основные принципы организации финансов местного самоуправления. Она имеет название "Финансовые средства органов местного самоуправления". В этой статье восемь принципиальных положений о финансовой деятельности местного самоуправления.

     Как вытекает с п. 1 этой статьи, органы местного самоуправления имеют право в границах общегосударственной экономической политики свободно распоряжаться достаточными собственными средствами. Итак, в соответствии с этим положением, страны, которые подписали хартию, берут на себя два основных обязательства.

  Во-первых, органы местного самоуправления следует наделить достаточными собственными средствами.

  Во-вторых, эти органы в границах общегосударственной экономической политики должны свободно распоряжаться такими средствами. В объяснительном комментарии к Европейской хартии местного самоуправления отмечается относительно этого пункта, местные органы власти не могут быть лишены свободы определять первоочередные затраты.

   В соответствии с пунктом 2 ст. 9 финансовые средства органов местного самоуправления нужно определять соответственно компетенций, предусмотренных Конституцией и законом. То есть хартия определяет порядок формирования и объемы финансовых ресурсов, которые должны принадлежать местному самоуправлению. Она закрепляет принцип соответствия финансовых ресурсов местного самоуправления объемам обязанностей и задач, которые на него возлагаются. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта подчеркивается: указанный принцип означает необходимость достаточного соотношения между финансовыми средствами местных органов власти и их задачами. Такое соотношение в особенности важно для выполнения специальных порученных дел.

   Пункт 3 ст. 9 хартии устанавливает, что хотя бы часть финансовых средств органов местного самоуправления может поступать за счет местных сборов или налогов, ставки которые эти органы определяют в границах закона. Итак, в хартии указывается, что часть финансовых ресурсов местного самоуправления формируется за счет местных налогов и сборов, то есть тех налогов и сборов, которые устанавливаются этими органами самостоятельно. Она не устанавливает объемы этой доли, учитывая разные условия каждой страны. Кроме того, в соответствии с этим пунктом, органы местного самоуправления имеют право в границах закона самостоятельно определять ставки местных налогов и сборов. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается: осуществление политического выбора между услугами, которые предоставляются, и затратами на них, которые платит местный налогоплательщик или пользователь, является основной обязанностью местных выборных представителей. Считается обще приемлемым, что границы полномочий местных властей взимать налоги устанавливаются законами центральных или региональных органов власти. Но они не могут препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.

   В пункте 4 ст. 9 хартии указывается, что финансовые системы, которые обеспечивают поступление финансовых средств органов местного самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими для сохранности, по возможности, соответствия реальным затратам при осуществлении их полномочий. Этот пункт хартии вменяет в обязанность страны, которые ее подписало, создать такие условия, в которых органы местного самоуправления имели бы возможность выбора той или другой модели местной финансовой системы. То есть пункт ст. 9 обуславливает свободу формирования каждым местным органом власти той или другой модели местной финансовой системы. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта указано, что определенные налоги или источники финансов местных органов власти, учитывая их характер по практической причине, не реагируют на действие инфляции и других экономических факторов. Слишком большая зависимость местной власти от таких налогов или источников может поставить ее в трудное положение, поскольку на затраты, связанные с предоставлением услуг, прямо влияют непостоянные экономические факторы. Но признается, что даже в случае относительно динамических источников доходов между затратами и развитием ресурсов нет автоматической связи.

   Пункт 5 ст. 9 хартии устанавливает необходимость внедрения процедур финансового выравнивания или эквивалентных мероприятий, предназначенных для корректирования следствий неравномерного распределения потенциальных источников финансирования, а также их финансового бремени для защиты финансово слабых органов местного самоуправления. Такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий органов местного самоуправления в собственной сфере ответственности. Итак, хартия вменяет в обязанность правительства, которые ее подписало, предоставлять финансовую помощь финансово слабым органам местного самоуправления. Помощь может предоставляться по средствам процедур финансового выравнивания или другими мероприятиями. Эти мероприятия, соответственно условиям хартии, должны скорректировать неравномерность распределения потенциальных источников финансирование и их финансовое бремя. Тем не менее в хартии подчеркивается, что такие процедуры или мероприятия не могут ограничивать свободу действий местного самоуправления в его собственной сфере ответственности.

   Пункт 6 ст. 9 хартии указывает на необходимость соответствующим образом согласовывать с органами местного самоуправления выделение им перераспределенных средств. Это означает: средства, которые используются для целей финансового выравнивания и помощи органам местного самоуправления, должны изыматься и предоставляться лишь по согласованию с органами местного самоуправления. В объяснительном комментарии к хартии относительно этого пункта отмечается, что в случае распределения ресурсов соответственно специальным критериям, которые устанавливаются в законодательном порядке, положение такого пункта будут считаться выполненными, если в ходе подготовки соответствующего законодательства проводятся консультации с местными органами власти.

   Пунктом 7 ст. 9 хартии определяется, что, по возможности, субсидии, которые предоставляются органам местного самоуправления, не могут назначаться для финансирования определенных проектов. Важно, чтобы ассигнование субсидий не ограничивало свободы действий органов местного самоуправления в собственной сфере компетенции. Этот принцип означает: государство, которое предоставляет субсидии органам местного самоуправления, не должно, по возможности, обуславливать направление их. Субсидии должны быть несвязанными. Кроме того, предоставление субсидий не может ограничивать независимости деятельности местного самоуправления в сфере его собственной компетенции. По поводу этого пункта в объяснительном комментарии к хартии помещено довольно обширное объяснение. Здесь указывается на большую желательность дотаций общего назначения или даже дотаций на специальные области с точки зрения свободы действий местной власти, чем дотаций, которые выделяются на специальные проекты. Было бы неправильным считать, что все дотации на специальные проекты будет заменены дотациями общего назначения в особенности это нереально для больших капиталовложений; вместе с тем чрезмерное использование таких дотаций резко ограничит свободу выбора местных властей относительно первоочередных затрат. Но доля дотаций в общих ресурсах не одинакова в разных странах, и более значительная доля на специальные проекты сравнительно с дотациями общего назначения может считаться нормальной, если дотации в целом составляют относительно небольшую часть в общих доходах.

   Пункт 8 ст. 9 хартии устанавливает: с целью финансирования инвестиций органы местного самоуправления имеют право на доступ к внутреннему рынку ссудного капитала. В соответствии с этим принципом, правительства, которые подписало хартию, обязуются создать условия для развития коммунального кредита. В этом пункте подчеркивается, что целью кредитной деятельности органов местного самоуправления является финансирование инвестиций. В объяснительном комментарии к хартии по поводу указанного пункта указано, что для местных органов власти важно иметь возможность получать займы на капиталовложения. Но возможные источники такого финансирования зависят от структуры рынка капитала в каждой стране. Порядок и условия доступа к таким источникам финансирования могут устанавливаться в законодательном порядке.

   Итак, Европейская хартия о местном самоуправлении определила основные стандарты построения финансов местных органов власти. Украина, присоединившись в 1996 году к хартии, обязалась обеспечить внедрение этих стандартов у жизни.