Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Основы местного самоуправления. 7

Вариант № 4.

Основы местного самоуправления

(территориальная, правовая, организационная)

П л а н

1. Территориальная основа местного самоуправления. Границы муниципального образования.

2. Развитие правовой основы местного самоуправления. Устав муниципального образования.

3. Организационные основы местного самоуправления. Понятие и виды органов местного самоуправления. Место и роль ОВД в системе органов местного самоуправления.

1. Территориальная основа местного самоуправления. Границы муниципального образования.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено Законом об общих принципах организации местного самоуправления к полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 5). Границы и состав территории муниципального образования указываются в его уставе.

При этом предусмотрено, что установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Федерации.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которые принимают данные законы, обязаны в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и ст. 13 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Установление или изменение границ территории внутригородских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и других формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего пользования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т. д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должны входить земли, необходимые для развития поселений.

Вопросы об установлении или изменении территорий внутригородских муниципальных образований решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административно-территориального образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Границы данного образования могут не совпадать с границами субъектов Федерации и районов, входящих в их состав. Предложения об определении границ и об отводе земель создаваемого образования вносятся Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации, в ведении которых находятся соответствующие территории.

Границы муниципального образования.

Статья 11. Границы муниципальных образований.

1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:

1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;

2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;

3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;

4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);

6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);

6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;

7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;

8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;

9) утратил силу. - Федеральный закон от 25.12.2008 N 281-ФЗ;

10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;

11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;

12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;

13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

16) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

1.1. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 настоящей статьи.

2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.

2. Развитие правовой основы местного самоуправления. Устав муниципального образования.

Правовая основа местного самоуправления была заложена главой 8 Конституции Российской Федерации. В ней конкретизированы положения статьи 12 главы 1 об основах конституционного строя. Закрепленная здесь модель местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах типу местного самоуправления как демократического института. Она достаточно определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании местной власти. Определяя основные параметры местного самоуправления, Конституция завершает поиски его правовых форм, которые велись на протяжении последних нескольких лет. Еще в 1990 г. был принят Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, положивший начало этим поискам. При всем его несовершенстве Закон сыграл свою роль если не в реальной перестройке, то по крайней мере в осмыслении возможных путей преобразования структур местной власти - он как бы открыл путь децентрализации государства.

Следующим шагом стал Закон РСФСР о местном самоуправлении, принятый 6 июля 1991 г. Конкретизировав и развив многие идеи союзного Закона, этот Закон определил местное самоуправление как особый институт, отличный от государственно-властных учреждений, как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения на основе Конституции и законов Российской Федерации, а также законов республик в ее составе. Внеся изменения в Конституцию, согласно которым местные Советы, входящие в систему местного самоуправления, выводились из общей системы представительных органов государственной власти, Съезд народных депутатов сохранил формулу Конституции о праве Верховного Совета России руководить Советами. В результате, конституционное закрепление статуса местного самоуправления оказалось весьма противоречивым. Это, в частности, давало правовые основания Верховному Совету поддерживать противостояние местных Советов и местной администрации, перенося конфликтные отношения парламента и Президента "вниз", на все уровни управления. Развитие России как федеративного государства обусловило новый подход к разделению компетенции между общефедеральными органами и органами субъектов Федерации в определении статуса местного самоуправления. Однако, хотя к совместному ведению Федерации и ее субъектов стало относиться установление общих принципов организации местного самоуправления, в прежней Конституции сравнительно подробно определялась организация местного самоуправления, включая функции постоянных комиссий местных Советов, полномочия председателей Советов, статус местной администрации и т.п.

Глава 8 новой Конституции России ликвидировала все эти противоречия. Она уточнила государственно-правовую характеристику местного самоуправления, существенно обогатив ее. Конституция сузила нормативное регулирование местного самоуправления. В более общих формулах, чем прежняя Конституция, зафиксировала основные параметры местного самоуправления. В значительной мере именно из главы 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов организации системы местного самоуправления, определение которых остается в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе.

В статье 130 Конституции констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Положения Конституции Российской Федерации, определяющие основные принципы осуществления местного самоуправления, явились результатом осмысления отечественного опыта организации местной власти с учетом сформулированных в Европейской хартии местного самоуправления общих для демократических государств принципов децентрализации управления, самоорганизации граждан, законности, осуществления публично-властных полномочий на уровне, позволяющем наиболее эффективно их реализовывать.

Более детально правовой статус местного самоуправления регламентирован в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. Этот закон в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно закону в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся: принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования; содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения; охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью; регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований; создание условий для жилищного и социально-культурного строительства; контроль за использованием земель на территории муниципального образования; регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации; организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; благоустройство и озеленение территории муниципальных образований; организация утилизации и переработки бытовых отходов; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи и целый ряд других вопросов местной жизни.

Закон установил, что территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения. Экономической основой местного самоуправления является муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. К ним относятся выборные и другие органы, образуемые в соответствии с федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Его численный состав определяется уставом муниципального образования. Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации и деятельности местного самоуправления. В развитие конституционных норм разработан и принят основополагающий нормативный правовой акт, регламентирующий осуществление местного самоуправления в Российской Федерации, - Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также ряд федеральных законов, регламентирующих вопросы проведения муниципальных выборов и местных референдумов, финансово-бюджетной деятельности местного самоуправления, организации муниципальной службы, деятельности; муниципальных образований как субъектов гражданско-правовых отношений. Российской Федерацией ратифицирована Европейская Хартия местного самоуправления.

Нормы муниципального права содержатся в значительном количестве федеральных нормативных правовых актов, в том числе в таких значимых, как Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации.

Идет активный процесс формирования нормативно-правовой базы местного самоуправления и в регионах России. В тоже время следует отметить, что в субъектах Российской Федерации не имеют законов по вопросам: организации местного самоуправления - 3 субъекта Российской Федерации; муниципальной службы - 25 субъектов Российской Федерации; регистрации уставов муниципальных образований - 16 субъектов Российской Федерации; муниципальных выборов, статуса выборных лиц местного самоуправления и порядка их отзыва - 10 субъектов Российской Федерации; финансово-экономических основ местного самоуправления - 69 субъектов Российской Федерации; осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении - 74 субъекта Российской Федерации.

7 июля 2000 г. Государственной Думой в третьем чтении принят внесенный Президентом Российской Федерации законопроект "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Он направлен на совершенствование реализации конституционного принципа, касающегося территориальной основы местного самоуправления, на оптимизацию уровня организации местного самоуправления и государственной власти в целях приближения органов местного самоуправления к населению при решении ими вопросов местного значения.

Представительный орган местного самоуправления не может быть распущен, а глава муниципального образования не может быть отрешен от должности органами государственной власти субъектов Российской Федерации, если этими органами предварительно не было внесено предупреждение в письменном виде. При этом определено, что граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с отстранением от должности или роспуском представительного органа местного самоуправления, вправе обжаловать это решение в суде. В законе содержится также ряд конкретных положений, касающихся процедуры назначения новых выборов главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления.

В соответствии с первой поправкой право отрешения глав муниципальных образований от должности предоставляется не только Президенту Российской Федерации, но и высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации, за исключением глав муниципальных образований - столиц и административных центров субъектов Российской Федерации. При этом такое отрешение осуществляется соответствующим указом или постановлением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, и этим же указом должны быть назначены новые выборы. Высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации также предоставляется право в случае отрешения им от должности главы муниципального образования назначать временно исполняющего обязанности главы муниципального образования. Вторая поправка предусматривает вступление в силу этого Федерального закона со дня его официального опубликования. Одновременно закрепляется положение, согласно которому нормативные правовые акты представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, признанные судом противоречащими Конституции и действующему законодательству, подлежат приведению в соответствие с ними в течение 6 месяцев. По третьей поправке устанавливается 10-дневный срок для обжалования решения о роспуске представительного органа местного самоуправления, отрешения главы муниципального образования от должности.

Устав муниципального образования.

УСТАВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ — нормативный правовой акт, в котором в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ закрепляются основные положения об организации местного самоуправления в муниципальном образовании. У.м.о. представляет собой своеобразный свод норм, регулирующих жизнедеятельность муниципального образования; это основной кодификационный нормативный правовой акт, являющийся своего рода малой конституцией на территории муниципального образования. Юридическое значение У.м.о. состоит в том, что он является правовым актом, в котором городское, сельское или иное поселение закрепляет свой статус муниципального образования (определяет предметы ведения, компетенцию органов местного самоуправления, порядок и механизмы реализации гражданами, местными сообществами права на местное самоуправление). У.м.о. принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно путем референдума и подлежит обязательной государственной регистрации. Так, в Республике Марий Эл такая регистрация производится государственной регистрационной палатой при республиканском министерстве юстиции. В Нижегородской области У.м.о. регистрируются Законодательным собранием области.

Вопрос о времени вступления У.м.о. в силу внесло решение Президиума Верховного Суда РФ по делу о признании недействительными законов Рязанской области "О местном самоуправлении Рязанской области" и "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области". В решении отмечается, что согласно п. 3 ст. 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" У.м.о. подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта РФ, а в соответствии с п. 5 этой статьи У.м.о. вступает в силу после его официального опубликования (обнародования). Значит, акт государственной регистрации У.м.о. является обязательной стадией нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию). Устав вступает в силу с момента его официального опубликования, которое производится после его регистрации.

У.м.о. является актом учредительного характера, отличается всеобъемлющим и всеохватывающим характером правового регулирования отношений, затрагивающих все стороны жизни местного сообщества. Он содержит нормы, в которых определяются: а) границы и состав территории муниципального образования; б) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования; в) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения; г) структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование и полномочия; д) виды, порядок принятия и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления; е) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления; ж) условия и порядок организации муниципальной службы; з) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и др. Одновременно У.м.о. является базой для правотворческой деятельности органов местного самоуправления, которые, исходя из положений устава, осуществляют более детальную регламентацию муниципальных отношений.

У.м.о. обладает высшей юридической силой по отношению к нормам, принимаемым органами местного самоуправления или местным сообществом непосредственно. Такие нормы должны соответствовать У.м.о., его концептуальным положениям, принципам и нормам. Особенность У.м.о. и в особом порядке его принятия, внесения в него изменений и дополнений. Эти особенности закреплены в самом У.м.о. (например, принятие устава квалифицированным большинством депутатов представительного органа местного самоуправления, голосование на конференции, собрании или сходе граждан либо голосование в форме референдума).

Организационные основы местного самоуправления
Местное самоуправление, как и любой вид социального управления, имеет организационную структуру, отражающую основные задачи и функции муниципальной деятельности.
Организационные основы местного самоуправления составляют муниципально-правовые нормы, закрепляющие структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, регламентирующие муниципальную службу.
Органы местного самоуправления - это выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связывает решение вопросов организации местного самоуправления с принятием устава муниципального образования. В уставе определяются структура, наименование и порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция органов и должностных лиц местного самоуправления, регламентируются условия и порядок организации муниципальной службы, указываются гарантии прав должностных лиц, основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, срок полномочий, основания и порядок досрочного прекращения полномочий депутатов и членов выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, другие положения, составляющие организационную основу местного самоуправления.
Муниципальное законодательство устанавливает обязательное наличие в муниципальных' образованиях выборных органов местного самоуправления.' Прежде всего имеется в виду наличие представительного органа - выборного органа, обладающего правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых путем тайного голосования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права в соответствии с федеральными законами и законами местного самоуправления закрепляется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований.
Основной формой деятельности представительного органа местного самоуправления являются сессии (заседания), периодичность созыва которых определяется в уставе муниципального образования и регламенте представительного органа. На сессиях (заседаниях) в коллегиальном порядке принимаются решения по вопросам, отнесенным к ведению муниципальных образований.