Основы местного самоуправления

Содержание

 

1 . Место муниципального хозяйства в системе местного самоуправления          3 2. Структурная организация деятельности органов местного самоуправления    9

3. Построение и оценка организационной структуры управления муниципального образования                                                                                    11

Список используемой литературы                                                                             18                                                             

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вопрос № 1  Место муниципального хозяйства в системе местного самоуправления

 

Для того, чтобы дать научное  определение муниципального хозяйства, надо прежде всего установить родовое понятие "хозяйство", чтобы затем на основе отличия данного вида хозяйства дать определение термина "муниципальное хозяйство".

Как правило, под хозяйством понимают некую совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Так, государственное хозяйство  любой современной страны ограничено ее границами, а сами права государства  при осуществлении хозяйственной  деятельности напрямую зависят от формы  собственности хозяйствующих на его территории субъектов.

С этой точки зрения государство  имеет ряд особенностей при осуществлении  хозяйственной деятельности, поскольку  оно с одной стороны выступает  как равноправный субъект хозяйственных  отношений (собственник), с другой стороны - как субъект, выполняющий в силу своего особого статуса функцию  регулирования хозяйственных отношений  на своей территории. Местное самоуправление несет на себе как признаки государства, так и признаки хозяйствующего субъекта. В этой двойственности природы местного самоуправления и кроется корень долгих дискуссий по вопросу определения  понятия муниципального хозяйства.

 Первая группа  исследователей данного вопроса рассматривает муниципальное хозяйство лишь как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство) и подходит к решению вопроса с позиции, кому принадлежит данная собственность. Подобный подход снимает с органов местного самоуправления заботу о создании условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

Вторая группа исследователей относит к муниципальному хозяйству всю совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, поскольку властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на его территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования.

Кроме того, при подобном походе происходит размывание понятия  власти и подрыв ее авторитета, так  как происходит подмена ориентиров, что в свою очередь приводит к  недобросовестному исполнению местным  самоуправлением той части общественных дел, исполнение которых возложено  на нее законом.

В связи с этим известный  российский исследователь Л. Велихов  указывает на особенность муниципального хозяйства, которая лежит прежде всего в его целях. По определению Велихова муниципальное хозяйство - это "деятельность города в лице его городских публичных органов, направленная к удовлетворению известных коллективных потребностей городского населения". (Л. Велихов "Основы городского хозяйства" 1928г. стр. 217).

В данном определении присутствует тот критерий, по которому мы можем  развести две предыдущие точки зрения, определив, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие  субъекты как муниципальной, так  и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

Таким образом, муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

Из сказанного выше следует, что система местного самоуправления занимает особое место в государстве  в силу своей общественно-государственной  природы. С этой точки зрения она  выполняет две важнейшие функции:

  • связь между государством и населением;
  • связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим очень  важно определить отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного.

Как уже говорилось выше, местное самоуправление обладает всеми  признаками власти и прежде всего  главным - обязательностью ее решений  для населения муниципального образования (не случайно в статье 3 Конституции  Российской Федерации говорится: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления".)

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л. Велихова "Основы городского хозяйства". Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

  1. Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.
  2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.
  3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.
  4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами она выбор на по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной  власти, с другой стороны, - неразрывную  связь местного самоуправления с  государственной властью в целом.

Какие же черты государства  несет на себе местное самоуправление и муниципальное хозяйство?

Формирование предметов  ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон: со стороны  населения, которое поручает органам  местного самоуправления исполнение определенных функций, и со стороны государства.  В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на него исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

При этом особенно важно, что  государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его  имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам деятельности.

Иначе говоря, местное самоуправление является властью, но властью производной от государственной, действующей с позволения государства и в рамках, четко обозначенных государством в законе.

Особенности положения местного самоуправления в государстве и, прежде всего, его двойственная природа  накладывают отпечаток и определяют особенности муниципального хозяйства.

В чем же проявляется двойственность природы местного самоуправления применительно к муниципальному хозяйству?

Муниципальное хозяйство  с точки зрения ведения хозяйственной  деятельности в значительной степени  носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке  как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной  деятельности. То есть, оно может  самостоятельно распоряжаться находящейся  в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы  органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи  с этим и формы распределения  результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе. В  этом смысле муниципальное хозяйство  представляет собой акционерное  общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты "дивидендов по акциям" производятся в виде общественно  значимых товаров и услуг.  В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают  в роли подрядчика, исполняющего государственные  функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Таким образом, муниципальное  хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области  производственной деятельности и, прежде всего, в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства - общественным характером использования  результатов деятельности.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Вопрос № 2  Структурная организация деятельности органов местного самоуправления

Ч. 2 ст. 3 Конституции признает ОМСУ органами, через которые на род осуществляют свою власть. Ст. 12 Конституции и ст. 14 федерального закона предоставляют ОМСУ самостоятельность  в пределах его полномочий; в них также предусмотрено, что ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Гражданским кодексом ОМСУ являются субъектом гражданских правоотношений. Ст. 131 Конституции предоставляет населению право самостоятельного определения структуры ОМСУ. В соответствии с федеральным законом (п. 1, ст.8) документом, закрепляющим структуру ОМСУ, является устав МО, который принимает население непосредственно или представительный ОМСУ. Обязательность выборных органов, а именно — представительного ОМСУ — установлена федеральным законом №154-ФЗ (п.5, ст. 15). В соответствии с ним глава МО может быть избран либо населением МО, либо представительным ОМСУ из своего состава. Форма избрания главы МО и порядок формирования других ОМСУ должны быть закреплены в уставе МО. Законодательной основой создания выборных ОМСУ являются Конституция РФ, федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в Российской Федерации», федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ.

Также здесь остановимся  на правах муниципальных образований  в вопросе формирования структуры  органов местного самоуправления и  образования этих органов и должностных  лиц местного самоуправления. У этого  вопроса есть два аспекта - «политический» и «хозяйственный», и оба должны учитываться. «Политическим» называется тот аспект, который связан с моделью  организации властных структур местного самоуправления, т.е. с определенным «набором» органов и должностных лиц и установлением их полномочий и порядка взаимодействия по принятию нормативноправовых актов. «Хозяйственный» — управление этими и специализированными органами муниципальным хозяйством.

Ни одна из составляющих — ни политическая, ни хозяйственная  — не может быть вычленена абсолютно; всегда существует их взаимопроникновение. Но все-таки способ избрания главы муниципального образования (населением или представительным органом), избирательная система при выборах представительного органа, порядок формирования местной администрации (главой самостоятельно или с согласия представительного органа), разделение полномочий между различными органами и должностными лицами и иные подобные вопросы решаются, как правило, в зависимости от существующей местной политической ситуации, политической культуры. Структура же и порядок деятельности местной администрации в основном связаны с необходимостью решения задач управления муниципальным хозяйством, т.е. определяющим здесь является функциональный признак.

Ясно, что в каждом конкретном муниципальном образовании и  политическая ситуация, и хозяйственная  инфраструктура имеют определенные и достаточно существенные особенности. Поскольку объекты управления различны, следовательно, должны создаваться  и соответствующие им субъекты. Это  возможно при наличии права муниципальных  образований на самостоятельное  определение структуры органов  местного самоуправления.

На органы местного самоуправления возлагается решение определенного  круга вопросов, за который они  несут ответственность перед  населением и перед государством. При этом возникает необходимость  наделения их правом собственной  компетенции, с учетом согласованного взаимодействия различных органов местного самоуправления в решении вопросов управления муниципальным хозяйством, и каждый отдельный орган местного самоуправления должен обладать собственной четко определенной компетенцией.

Вопрос № 3  Построение и оценка организационной структуры управления муниципального образования

 

Местные органы власти имеют  возможность, не нарушая общих законодательных  положений, самостоятельно определять свои внутренние административные структуры с тем, чтобы они отвечали местным потребностям и обеспечивали эффективное управление.

Определение структуры местного самоуправления имеет два аспекта - «политический», «регулирующий» и  «функциональный», «хозяйственный».

Определяющий признак  — функциональный, так как структура  и порядок деятельности местной  администрации в основном связаны  с необходимостью решения задач  управления муниципальным хозяйством. Поскольку объекты муниципального управления могут сильно различаться, то должны быть созданы соответствующие  им субъекты (закон необходимого разнообразия Эжби). Соответственно нельзя представить идеальную для каждого случая структуру управления. Несмотря на это, этапы моделирования организационной структуры управления универсальны и включают:

  1. Изучение объекта моделирования (муниципального хозяйства) и изучение его наиболее существенных характеристик (цели и задачи, потоки информации).
  2. Конструирование модели на основе анализа (выбор вида модели):
  • выделяются функции для каждого звена на всех уровнях;
  • определяется, каким образом каждая функция наиболее эффективно исполняется, и какими характеристиками в соответствии с классификациями должны обладать исполняющие эту функцию органы; путем интеграции и агрегирования функций определяются отделы, образующие структуру;
  • устанавливаются отношения и взаимосвязи этих подразделений;
  • определяются степень (уровень) централизации и децентрализации функций и число уровней управления, линейных и функциональных звеньев каждого уровня.
  1. Экспериментальный и теоретический анализ модели (показатели анализа приведены ниже).
  1. Сопоставление результатов экспериментального анализа модели с данными об объекте (соответствие выполняемым функциям, прием и распределение потоков информации).
  2. Корректировка модели в соответствии с полученными результатами.
  3. Проверка качества отображения объекта, т.е. адекватности модели (с точки зрения достижения поставленных целей).

Рассмотрим показатели оценки организационной структуры:

  1. Полнота охвата функций всеми подразделениями системы управления МО (СУ):

Кф= Rфак / Rнорм,

где

Кф — коэффициент охвата функций,

Rфак, Rhopm - количество работ, проводимых в аппарате управления МО фактически и по нормативам (должностные инструкции, нормативно-правовые акты, устав).

  1. Уровень концентрации работ в функциональных подразделениях СУ — уровень сосредоточения работ в функциональных подразделениях для решения вопроса в рамках одной структурной единицы или, напротив, укрупнения направлений:
  2. Коэффициент централизации в СУ в целом:

Кц=Тц / Тобщ,

 где

Тц — трудоемкость управленческих работ, выполняемых централизованно;

 Тобщ - трудоемкость всех управленческих работ, выполняемых в СУ.

  1. Коэффициент централизации управленческих работ по уровням СУ:

Кцу = ,

где

к — индекс уровня (если Кцу > 5, то централизация считается низкой).

  1. Коэффициент централизации выполнения отдельных функций управления на исследуемом уровне (иерархическое разделение труда):

Кцj =

где

i— функция;

j — подразделение;

п — число подразделений, участвующих в исследовании; чем ближе показатель Кцi к 1, тем более централизованно выполняется функция.

3. Исследования организационно-технического и научного уровня СУ (ОТиНУ СУ) — интегральная оценка СУ, основанная на сравнении значений показателей, отражающих организационно-технический и научный уровень СУ (со значениями базовых (проектируемых) показателей или показателей для других СУ).

Задачи, решаемые при оценке ОТиНУ СУ:

  1. Определение того, насколько данная СУ удовлетворяет требованиям, предъявляемым к ней.
  2. Определение соответствия научно-технического использования СУ современным возможностям.
  3. Выявление соответствия подсистем и компонентов создаваемой или действующей СУ сформированным на данном этапе развития базовым показателям.
  4. Выявление резервов в СУ.
  5. Обоснование направлений совершенствования.

Показатель ОТиНУ СУ определяется по формуле:

Уотинусу=,

где

 Rр, Rбаз (др.) - значение группы показателей для, соответственно, реальной, базовой (или другой) СУ.

R = f (r1, r2, r3, r4, r5, r6).

Здесь

 

(ai— вес i-гo параметра, входящего в j-ю группу показателей,

j — 1, 2, ...6; п — число частных показателей, входящих в j-ю группу; xj: — оценка i-ro показателя, входящего в j-ю группу.)

Группы показателей включают следующие характеристики:

r1 — уровень принимаемых управленческих решений (научная база принятия решений, методы и модели исполнения при решении задач, учет степени риска, эффективность принятых решений, новизна и перспективность решений);

r2 ~ уровень используемой информационной базы (наличие нормативно-справочной базы данных, автоматизированного банка данных, степень интенсивности использования БД и степень доступа к ним, влияние информационной базы на установление коммуникаций между пользователями);

 r3 — уровень математического, программного, технического, информационного, организационного обеспечения (механизация и автоматизация, методическое и математическое обеспечение, уровень программного обеспечения — прикладные программы; степень централизации, специализации, концентрации, адаптивности организационного обеспечения; уровень экономического, кадрового обеспечения);

r4 — уровень функциональной структуры СУ (соблюдение базовых принципов управления: любое управленческое решение обосновано, все повторяющиеся элементы работы — формализованы, существует система контроля исполнения решений и функций; степень централизации и специализации функций; соответствие квалификации исполнителей выполняемым функциям; оперативность и качество решений, принимаемых функциональными подразделениями);

r5 — уровень технологии принятия решения (уровень технических средств, используемых при принятии управленческих решений; число научно обоснованных методов принятия решений; степень новизны процедур принимаемых решений — системный анализ, инновационный менеджмент; удовлетворение требованиям к технологии принятия управленческих решений — оперативность, ритмичность, непрерывность цикла выработки решений);

r6 — уровень социальной базы СУ (уровень кадровой работы — текучесть кадров, динамика, состав кадров — возрастной, образовательный, квалификационный; социально-психологическая обстановка — наличие формальных или неформальных групп; стиль работы руководителя; оценка и стимулирование труда).

4. Жесткость оргструктуры (или управляемость сверху), мобильность (темп принятия решений), масштабность (общее количество сотрудников). Масштабность оргструктуры характеризуется сложностью, трудоемкостью, количеством выполняемых администрацией функций, которые определяют число управленческих уровней, степень делегирования полномочий. В свою очередь, детерминантами числа управленческих уровней являются норма управляемости (предельный показатель составляет 7—10 человек) и масштабность организации. Жесткость и мобильность оргструктуры являются обратно коррелирующими показателями.

  1. Надежность системы управления:

Кп =1—

где

rh - количество нереализованных решении;

Rобщ - общее количество принятых решений.

  1. Выявление дисбалансов между относительными затрат относительностью функции. 

- При проведении ФСА систем управления используется следующий алгоритм:

- формулируется цель ФСА системы управления;

- выявляются и формируются функции системы управления и их исполнители (подразделения, службы);

- анализируются выполняемые функции, строятся модели: структурная (СМ), функциональная (ФМ) и совмещенная функционально-структурная (ФСМ);

- определяются зоны наибольшего сосредоточения затрат и дисбалансов между ролью функций, качеством их исполнения и затратами с помощью функционально-стоимостных диаграмм (ФСД);

- выявляются источники потерь и резервы экономии в действующих

СУ;

- находятся новые варианты решений по функциям, осуществляется их оценка и выбор лучших.

Особенностью построения функциональной диаграммы управленческого  подразделения является то, что наряду с построением диаграмм, в которых  сопоставляются значимости функций с затратами на их реализацию, строятся диаграммы, показывающие соотношение коэффициента сложности и относительных затрат на функции, а также соотношение значимости функций со сложностью и качеством их выполнения.

  1. Напряженность работы направлений. Для оценки этого показателя может быть использована оценка планов и отчетов работы, количество обращений граждан и организаций за отчетный период и их отработка;

К напр =

где

Т — количество рабочих  дней в базовом временном периоде;

Nn — количество входящих писем граждан, организаций, вышестоящей администрации.

Практика применения показателя показывает, что, как правило, наиболее «напряженным» является отдел, занимающийся жилищно-коммунальными вопросами.

Для этих же целей может  быть использован сетевой график, в котором работы — процедуры, функции управления, а события — технологические этапы реализации функций управления. Показателю напряженности в данном случае соответствует полный резерв работы (Rij):

Rij= Tnj — Tpj — tij ,

где

Тij — поздний срок наступления события;

Tpj — ранний срок;

tjj — продолжительность работы ij (i — начальное событие работы, j — конечное событие).

Чем больше резерв, тем менее  напряженной является оцениваемая  работа.

Сетевой график может быть построен как для циклических  работ (например, процесс подготовки жилого фонда к зиме, организация праздничных мероприятий), так и для отдельных проектов.

 

 

 

 

 

 

 

Список используемой литературы

  1. Анимаза Е. Г., Тертышный А. Т. Основы местного самоуправления / Е. Г. Анимаза, А. Т. Тертышный. – М. : ИНФРА-М, 2000.
  2. Емельянов, Н. А. Местное самоуправление : проблемы, поиски, решения / Н.А. Емельянов. – М.; Тула : Тигимус, 1997.
  3. Бабун, Р.В. Организация местного самоуправления: Учеб. пособие / Р. В. Бабун. - СПб.: Питер, 2005. - 192 с.
  4. Шугрина, Е.С. Муниципальное право / Е. С. Шугрина. – М. : Проспект, 2007.
  5. Основы местного самоуправления и организация муниципального хозяйства / Под ред. А.И. Гаврилова, - Нижний Новгород, 2004.