Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан

Тема №8 «Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан»

Введение 2

1. Конституционно-правовые механизмы реализации и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь                                                                     4

2. Классификация нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения                                                                                                                          7

3. Проблемы законодательства РФ об охране здоровья населения                          14

Заключение.                                                                                                                    17

Литература.                                                                                                                     19

Введение.

 В контексте современной цивилизации право человека на охрану здоровья перестает быть сугубо индивидуальным достоянием, оно становится важнейшей ценностью для государства и гражданского общества. Особенности права на охрану здоровья заключаются в том, что оно относится к неотчуждаемым правам, принадлежит человеку еще до его рождения, является неотъемлемым условием жизни общества и связано не только с необходимостью заботы о своем здоровье каждого гражданина, но и ответственностью государства за сохранение и укрепление здоровья своих граждан. Жизнь человека и его здоровье - высшие ценности для общества, с учетом которых должны определяться все остальные ценности и блага.

 Это обстоятельство требует соответствующего отражения в законодательстве. Для устранения противоречивости, хаотичности, непродуманности и пробельности нормативных правовых актов, характерных не только для законодательства об охране здоровья граждан, но и для иных отраслей права, необходим масштабный пересмотр принципиальных основ, на которых строится все социальное законодательство, приведение его в строго сбалансированную систему, где цели и векторы развития не противоречат, не взаимоисключают друг друга, а работают на общую цель, определенную в ст.7 Конституции РФ.

 С формированием на постоянной основе российского парламента в 90-х годах XX в. начался небывалый всплеск законодательной деятельности и стремительной эволюции законодательства, в том числе и в сфере здравоохранения. Переход страны к рыночным отношениям остро поставил вопрос о необходимости коренного совершенствования медицинского законодательства.

В настоящее время вопросы  охраны здоровья населения, обеспечения  нормального функционирования системы  здравоохранения являются одной  из главных социальных задач, решаемых государством. Совокупность правовых документов в области охраны здоровья человека является базой для социально-экономических и медико-санитарных мероприятий, обеспечивающих достойную жизнь людей в обществе.

 В здравоохранении, как и в любой другой сфере, имеется значительное число нормативных правовых актов, принимаемых различными правотворческими органами. Изменяющаяся правовая действительность постоянно выдвигает новые требования к развитию и совершенствованию юридических институтов. Она предполагает непрерывную работу по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты, отмену устаревших норм. Деятельность, направленная на упорядочение всего комплекса действующих нормативных правовых актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему, издание разного рода сборников и собраний законодательства, обычно называется систематизацией законодательства.

 Законодательство о здравоохранении, как известно, носит комплексный характер, то есть в него входят правовые нормы разной отраслевой принадлежности: и конституционного, и административного, и финансового, и гражданского, и трудового, и некоторых других отраслей права. В условиях рыночной экономики, с одной стороны, происходит сужение сферы государственного регулирования, расширения зон, свободных от прямого вмешательства государства, а с другой - усиление правовых механизмов социальной защиты интересов граждан. Фундаментальным институтом законодательства России о здравоохранении является институт медико-санитарной помощи, который дополняется другими институтами: санитарно-противоэпидемиологического благополучия, санаторно-курортного лечения, охраны окружающей природной среды, охраны и безопасности труда, лекарственного обеспечения, страхования жизни и здоровья граждан.

1. Конституционно-правовые механизмы реализации и защиты прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь

 Конституция Российской Федерации - Основной закон страны, базисный акт в сфере охраны здоровья.

 Конституцией Российской Федерации провозглашено охраняемое государством право каждого человека на охрану здоровья и медицинскую помощь. Охрана здоровья граждан является одной из социальных ценностей современного цивилизованного общества, величайшим общественным и личным благом и богатством, одной из основ национальной безопасности страны. Становление, развитие и реализация этого конституционного права объективно отражают конкретно-исторические процессы укрепления демократических основ государства, которое обеспечивает охрану и укрепление здоровья населения, продление жизни и улучшение ее качества для каждого отдельного человека и всего российского общества в целом, всемерное развитие системы здравоохранения, физической культуры и спорта, экологическое, санитарно-эпидемиологическое благополучие.¹

Право на охрану здоровья имеет  комплексный характер и включает в себя целый ряд элементарных прав, которые закреплены в международно-правовых документах о правах и свободах человека, в законах и иных правовых актах. К ним, в частности, относятся: право  граждан на получение достоверной  и своевременной информации о  факторах, влияющих на здоровье; право  на медико-социальную помощь; право на особую охрану здоровья граждан, занятых отдельными видами вредной профессиональной деятельности и деятельности, связанной с источником повышенной опасности; право на заботу государства об охране здоровья членов семьи; право на особую охрану здоровья беременных женщин и матерей, несовершеннолетних, инвалидов, граждан пожилого возраста,

граждан, пострадавших при  чрезвычайных ситуациях и в экологически

¹ Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. / Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М.: Фонд "Правовая культура", 2003.С.23.

неблагополучных районах, и др.

 Право граждан на медицинскую помощь, хотя и входит в состав права на охрану здоровья, обладает относительной самостоятельностью и занимает свое важное место в системе прав человека и гражданина. Конституционное право на медицинскую помощь, являясь системой правовых норм и гарантий, обеспечивающих возможность получения доступной, качественной, квалифицированной медицинской помощи является одним из ключевых элементов права на охрану здоровья. Оно включает в себя возможность получения бесплатной медицинской помощи, а также оплачиваемой медицинской помощи.

 Гарантиями названного права выступает развитая сеть медицинских учреждений, доступность медицинской помощи, развитие лекарственной помощи. Как записано в ч.1 статьи 41 Конституции РФ, медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, конкретизируя эту норму, устанавливают гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам, который им обеспечивается в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

 Кроме того, граждане имеют право на дополнительные медицинские услуги на основе программ добровольного медицинского страхования, а также за счет средств предприятий, учреждений и организаций, своих личных средств и иных источников, не запрещенных законами Российской Федерации.

 Право на охрану здоровья тесно связано с обеспечением конституционного права на благоприятную окружающую среду, предусматривающего правомочие на санитарно-эпидемиологическое благополучие.

 Прежде чем переходить к рассмотрению пласта законодательных актов о здравоохранении, необходимо подчеркнуть, что действующее законодательство данной области, базируется на общепризнанных международных нормах. В соответствии с п.4 ст.15 Конституции РФ и ст.7 ГК РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

 Конституционное право на охрану здоровья и медицинскую помощь в Российской Федерации соответствует положениям таких международно-правовых актов, как:

Всеобщая декларация прав человека (10 декабря 1948 г.),

Устав (Конституция) Всемирной  организации здравоохранения (г. Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.),

Конвенция Международной  Организации Труда №164 о здравоохранении  и медицинском обслуживании моряков (Женева, 8 октября 1987 г.)

Конвенция Международной  Организации Труда №120 о гигиене  в торговле и учреждениях (Женева, 8 июля 1964 г.)

Хартия социальных прав и  гарантий граждан независимых государств (утв. Межпарламентской Ассамблеей государств-участников Содружества Независимых Государств 29 октября 1994 г.) ²

Соглашение о сотрудничестве в области охраны здоровья населения (Минск, 26 июня 1992 г.) ³

Соглашение о сотрудничестве в области санитарной охраны территорий государств - участников Содружества  Независимых Государств (Минск, 31 мая 2001 г.)

Соглашение об оказании медицинской  помощи гражданам государств - участников Содружества Независимых Государств (Москва, 27 марта 1997 г.) ⁴

Европейское Соглашение о  предоставлении медицинского обслуживания лицам, временно пребывающим на территории другой страны (Женева, 17 октября 1980 г.)

² Библиотечка Российской газеты. - выпуск №22 – 23. - 1999 г.

³  Бюллетень международных договоров. - 1993 г. - №6. - стр. 27.

⁴ Российская газета. - 12 мая 1997 г.

⁵ Сборник международных договоров СССР. - М.: 1994 г., вып. XLVII.

2.Классификация нормативных правовых актов в сфере охраны здоровья населения.

 Действующие на сегодняшний день законы в сфере охраны здоровья населения можно разделить на общесистемные и специальные. Общесистемные (системо-объединяющие) законы затрагивают большинство отношений в области здравоохранения и координируют их, закрепляют правовые принципы и применяются к специальным отношениям в неурегулированной последними части.

 Центральным актом национального законодательства Российской Федерации, направленным на установление основ здравоохранения в РФ, является "Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан" от 22 июля 1993 г., определившие профилактическую деятельность одним из основных направлений здравоохранения. Все остальные законы можно отнести к группе специальных, регулирующих отношения в определённой сфере здравоохранения. Специальные законы не должны противоречить общесистемному закону.

 Основы законодательства об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. активно используются в кодификационной деятельности Российской Федерации. Это акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов, которые должны развиваться и конкретизироваться, в первую очередь, в нормативных актах, принимаемых субъектами Федерации, а также и в актах федеральных правотворческих органов.

 Статья 3 Основ определяет, что законодательство Российской Федерации об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции Российской Федерации и Конституций республик в составе Российской Федерации, настоящих Основ и принимаемых в соответствии с ними других законодательных актов Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации, а также правовых актов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Настоящие Основы регулируют отношения граждан, органов государственной  власти и управления, хозяйствующих  субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

 Законодательные акты республик в составе Российской Федерации, правовые акты автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные настоящими Основами.

В соответствии со ст.4 Основ  задачами законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан  являются:

1) определение ответственности  и компетенции Российской Федерации,  республик в составе Российской  Федерации, автономной области,  автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга  по вопросам охраны здоровья  граждан в соответствии с Федеративным  договором, а также определение  ответственности и компетенции  органов местного самоуправления  по вопросам охраны здоровья  граждан;

2) правовое регулирование  в области охраны здоровья  граждан деятельности предприятий,  учреждений и организаций независимо  от формы собственности, а также  государственной, муниципальной  и частной систем здравоохранения;

3) определение прав граждан,  отдельных групп населения в  области охраны здоровья и  установление гарантий их соблюдения;

4) определение профессиональных  прав, обязанностей и ответственности  медицинских и фармацевтических  работников, установление гарантий  их социальной защиты.

 Предметом актов данной отрасли является совокупность правовых норм в области оказания медицинской помощи, лекарственного обеспечения, санитарно-эпидемиологического благополучия, а также иные связанные с этим вопросы. Должное поведение субъектов отношений в сфере охраны здоровья граждан обеспечивается посредством комбинированного воздействия приемов и способов, характерных для административного, гражданского права и права социального обеспечения. Субъектами регулируемых отношений являются государство, его органы и учреждения, медицинские учреждения различных форм собственности, с одной стороны, и граждане (в ряде случаев все находящиеся на территории Российской Федерации) - с другой".⁶

 Специальные законы в значительной степени дублируют общесистемный и базовые. Например, подготовлены проекты федеральных законов "О государственной системе здравоохранения", "Об основах муниципальной системы здравоохранения" и отклонены Государственной Думой РФ из-за необходимости дополнительной проработки содержания. Между тем положения этих законопроектов вряд ли стоило выделять в отдельные акты, так как существует специальный раздел Основ законодательства об охране здоровья граждан (раздел III), который нуждается в изменении и дополнении.

Наряду с Основами на правовое регулирование здравоохранения  в РФ направлены многие другие законодательные  акты (специальные федеральные законы). Это несколько десятков актов. В  частности можно выделить: Федеральный закон "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, ряд статей которого определяет, что гигиеническое воспитание и обучение граждан, направленные на повышение их санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни, являются обязательными;

Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов", направленный на улучшение качества и структуры питания как одного из основных факторов, определяющих здоровье населения;

Федеральный закон "Об иммунопрофилактике инфекционных болезней" от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ, определяющий стратегию  и систему мер в области  профилактики основных инфекционных заболеваний;

Федеральный закон "О предупреждении распространения в Российской Федерации  заболевания, вызываемого вирусом  иммунодефицита человека (ВИЧ-

⁶ Путило Н.В. Законодательство субъектов Российской Федерации о здравоохранении // Журнал российского права. – 2002.- №2. - С.45.

инфекции) от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ.

 Федеральный закон от 8 января 1998 г. №3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах" (с изменениями от 25 июля 2002 г., 10 января, 30 июня 2003 г)

 В плане формирования законодательной базы охраны здоровья населения важное значение имеют и законы, традиционно относимые к сфере экологии. В последние годы приняты федеральные законы “О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", “Об отходах производства и потребления", “Об уничтожении химического оружия", “Об охране атмосферного воздуха" и ряд других.

 Завершается работа над законами “О питьевой воде и питьевом водоснабжении" и “Об обращении с радиоактивными отходами".

 Необходимо подчеркнуть, что федеральные законы вводят наиболее общие, основополагающие нормы, находящиеся на высших этажах иерархии норм права субъектов Российской Федерации. Законы субъектов Российской Федерации являются не столько дополнительным звеном, способствующим созданию комплексного механизма реализации федерального закона, сколько тем элементом механизма регулирования, который снимает чрезмерную абстрактность общефедеральных норм, наполняя их спецификой региональной практики правоприменения.

В настоящее время в  субъектах РФ принято около 300 законодательных  актов в сфере здравоохранения.

 Названное конституционное положение конкретизируется в нормах различных отраслей законодательства. Так, уголовное законодательство предусматривает наказание за причинение телесных повреждений, заражение некоторыми видами болезней (например, венерическими, СПИДом), нарушение правил охраны труда, загрязнение окружающей среды обитания, а также за преступления, посягающие на здоровье или создающие угрозу здоровью людей.

Трудовое законодательство содержит целый комплекс правил об охране труда и предусматривает  различные меры ответственности  за их нарушение (штрафы, увольнение с  работы, возмещение материального вреда).

Нормы гражданского законодательства регламентируют порядок возмещения убытков и вреда, причиненных  здоровью граждан неправомерными виновными  действиями. При этом здоровье граждан  защищается путем возмещения как  материального, так и морального, вреда.

Специальные нормы, направленные на возмещение ущерба, причиненного увечьем  или иным повреждением здоровья, содержатся в пенсионном законодательстве.

Существенную роль в работе по учету и систематизации нормативных  актов играет тщательно разработанный, детализированный классификатор, помогающий осуществлять полный и достоверный  поиск правовой информации. Классификатор  является одной из методологических основ систематизации и кодификации  законодательства, важным инструментарием, без которого невозможна эффективная  законодательная деятельность. В  настоящее время существует единственный официальный акт, определяющий систематизацию российского законодательства, - это  общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511 "О  классификаторе правовых актов".

Наряду с законодательными актами на правовое регулирование здравоохранения  в РФ направлены и подзаконные  акты (указы Президента РФ и постановления  Правительства РФ), а также ведомственные  акты. В настоящее время ведомственные  акты, направленные на регулирование  здравоохранения - лишь малая часть  законодательного массива в сфере  охраны здоровья граждан.

Правительством Российской Федерации принят ряд федеральных  целевых программ, рассматривающих  отдельные проблемы сохранения и  укрепления здоровья, профилактики заболеваний  населения Российской Федерации, в  том числе сахарного диабета, туберкулеза, ВИЧ-инфекции, а также  создания эффективной системы вакцинопрофилактики  населения.

Можно выделить следующие  ведомственные нормативные акты:

Приказ Минздрава РФ от 21 марта 2003 г. №113 "Об утверждении  Концепции охраны здоровья здоровых в Российской Федерации"⁷;

Приказ Минздрава РФ от 21 марта 2003 г. №114 "Об утверждении  отраслевой программы "Охрана и укрепление здоровья здоровых на 2003-2010 годы"⁸

Приказ Минздрава РФ от 2 июля 1999 г. №274 "О порядке регистрации  изделий медицинского назначения и  медицинской техники отечественного производства в Российской Федерации" (с изменениями от 13 декабря 2001 г) ⁹

Положение об организации  психологической и психиатрической  помощи пострадавшим в чрезвычайных ситуациях, утвержденное приказом Минздрава  РФ от 24 октября 2002 г. №325¹⁰

Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 28 апреля 1993 г. №377 "О реализации Закона Российской Федерации "О психиатрической  помощи и гарантиях прав граждан  при ее оказании" (с изменениями  от 23 мая, 31 июля 1998 г., 21 июля 2000 г., 8 мая, 23 сентября 2002 г) ¹¹

Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. №108 "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4 1328-03"¹²

Решение Коллегии Минздрава  РФ от 20-21 марта 2001 г. "О ходе реализации Концепции развития здравоохранения  и медицинской науки, задачах  на 2001 - 2005 годы и на период до 2010 года" (Протокол №6).

Важно подчеркнуть, что подзаконные  нормативные акты не должны противоречить  законодательным актам и применяются  в целях урегулирования конкретного  вопроса (на что должно быть соответствующая  отсылка из

⁷Здравоохранение. - 2003 г. - №8.

⁸ Здравоохранение. - 2003 г. - №7.

⁹ Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 22 ноября 1999 г. - №47.

¹⁰ Здравоохранение. - 2003 г. - №1.

¹¹ Собрание Актов Президента и Правительства РФ. - №18. - 3 мая 1993 г.

¹²Российская газета. -20 июня 2003 г. - №119/1.

законодательного акта). В соответствии с Указом Президента РФ №763 от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" такие нормативные документы, подлежат регистрации в Минюсте России и официальному опубликованию в "Российской газете" или в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с п.12 Указа Президента РФ №763 данные нормативные акты вступают в силу по истечении десяти дней после их официального опубликования, если в самом акте не предусмотрен иной срок их вступления в силу.

  Приведем примеры:

 Решение Верховного Суда РФ от 10 июня 2002 г. №ГКПИ 01-1923 Об отказе в удовлетворении заявления о признании несоответствующим действующему законодательству приказа МВД РФ от 15 октября 1999 г. №805 "Об утверждении Инструкции о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику органов внутренних дел, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника органов внутренних дел или его близких";

Решение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2002 г. №ГКПИ 2001-1592 О признании незаконным пункта 2.11 2 "Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в органах внутренних дел и внутренних войсках МВД РФ", утвержденной приказом МВД РФ от 2 октября 1995 г. №370;

Решение Верховного Суда РФ от 6 июня 2001 г. №ВКПИ 01-17 О признании не соответствующими Постановлению Правительства РФ "Об утверждении положения о военно-врачебной экспертизе" от 20 апреля 1995 г. №390 и не действующими с момента издания отдельных положений "Инструкции о порядке проведения военно-врачебной экспертизы в Вооруженных Силах РФ", утвержденной приказом Министра обороны РФ от 22 сентября 1995 г. №315.Как видно из приведенных примеров, предметом споров явились именно нормы тех или иных актов о здравоохранении.

3. Проблемы и перспективы законодательства РФ об охране здоровья населения.

 Здоровье человека в эпоху динамично меняющихся природных и общественных условий требует особо пристального внимания к организации здравоохранения. Особое значение имеют законодательные гарантии действенности системы медицинской помощи и социальной защиты.

 Проблема создания, совершенствования и дальнейшего развития законодательной базы в области охраны здоровья населения в Российской Федерации остается одной из самых злободневных.¹³

Известно, что эффективность  деятельности системы здравоохранения  является одним из определяющих факторов социально-экономического развития любого государства. К сожалению, в настоящее  время мы пришли к ситуации, когда  законодательное обеспечение здравоохранения  в Российской Федерации на федеральном  и региональном уровнях не отвечает реалиям сегодняшнего дня. К тому же нельзя не учитывать, что здоровье населения страны - важнейший элемент  национальной безопасности государства - находится в прямой зависимости  от деятельности, которую осуществляют органы государственной власти по реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.

 Несмотря на то, что действующее законодательство Российской Федерации в сфере здравоохранения насчитывает несколько десятков законов, значительное количество подзаконных нормативных актов, его нельзя признать достаточным для решения современных задач. Нормативные правовые акты в сфере здравоохранения разрознены, ряд норм дублируют друг друга, а некоторые отношения в области медицины, вообще, не регулируются правом.

Систематизация законодательства нужна также как эффективное  средство расчистки накопившихся массивов нормативных актов, ревизии действующей  правовой системы.

¹³ Материалы Научно-практической конференции на тему "Проблемы совершенствования законодательства Российской Федерации о здравоохранении", прошедшей 22 ноября 2006 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Кроме того, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность  хорошо ориентироваться в законодательстве, оперативно находить и правильно  толковать соответствующие нормы. Наконец, систематизация является необходимой  предпосылкой целенаправленного и  эффективного правового просвещения  и воспитания, научных исследований, обучения студентов.

 Основные теоретические и практические проблемы, связанные с систематизацией законодательства о здоровье человека, с классификацией разделов медицинского законодательства, анализом правового статуса пациента, не получили достаточную систематическую и комплексную разработку и освещение в современной юридической и медицинской литературе. Из-за отсутствия четкой классификации медицинского законодательства на определенные разделы остаются неохваченными правовым регулированием ряд проблем. Имеются противоречия в различных нормативных правовых актах, регулирующих вопросы охраны здоровья населения, необходимо проведение исследований в области усовершенствования отечественного законодательства в данной сфере.