Особенности правового регулирования экономических отношений и бюджетного планирования в Российской Федерации

контрольная работа

по дисциплине «Современные проблемы государства  и права»

Особенности правового регулирования экономических  отношений и бюджетного планирования в Российской Федерации

Содержание

1 Собственность  как элемент государственного  управления            3

2 Бюджет  как элемент государственного  управления                      12

3 Характеристика бюджетного федерализма                                    13

Список  использованной литературы                                                22

1 Собственность как элемент  государственного управления

Материалы данной лекции были составлены с учетом мнения доктора социологических  наук, О.М. Роя¹ Собственность является самым значимым фактором территориального образования. Обладая собственностью, территориальное образование получает стабильный источник пополнения бюджета, разграничивает полномочия между различными хозяйствующими субъектами, само выступает одной из сторон общественного разделения труда. Будучи формой общественных отношений, собственность представляет собой совокупность связей между собственником и другими лицами по вопросам производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Правоотношение собственника к материальным благам выражается во владении, пользовании и распоряжении ими, а также в устранении вмешательства во владения собственника третьих лиц.

В российском законодательстве закреплен многоуровневый характер государственной собственности, разделенный между тремя субъектами: государством, субъектом федерации и местным самоуправлением. Соразмерно этому разделению выделяются государственная собственность, собственность субъекта федерации и муниципальная собственность.

Объектом  собственности территориальных  образований могут выступать следующие элементы: средства территориального бюджета, внебюджетные фонды, основные и оборотные средства предприятий и учреждений, земли, банки и финансово-кредитные органы, движимое и недвижимое имущество. Объекты собственности территориальных образований выступают средством формирования доходной базы территории и служат формообразующим основанием для государственного и муниципального секторов экономики. Будучи собственником, государственные и муниципальные органы власти располагают возможностью учреждать предприятия, формировать условия для развития предприятий всех форм собственности, воздействовать на формирование потребительского спроса на услуги предприятий и т.д.

Собственность территориальных образований тесно  связана с масштабами государственного и муниципального секторов экономики. Источником развития государственного сектора экономики главным образом является налоговая база государства, которая тем больше, чем выше емкость этого сектора. Емкость государственного сектора экономики обеспечивается объемом потребления средств бюджета учрежденными и контролируемыми государством предприятиями и учреждениями, а также размерами его инвестиций. В некоторых странах, в частности, в Швеции, действует консолидированный государственный сектор без дополнительного выделения муниципального сектора. В этот сектор входят расходы на центральные органы власти, органы самоуправления и фонд социального страхования, включающий в себя страхование по болезни и всеобщий пенсионный фонд.

Во Франции  значительная часть коммунальных услуг  сосредоточена в госсекторе. Конституция  1946 г. косвенно, путем национализации, признала правомерность существования госсектора общественных услуг на общенациональном уровне. Речь идет о модернизации и поддержании в надлежащем состоянии инфраструктуры, жилищного фонда, улучшении экологического состояния городов, повышении качества социальных услуг, совершенствовании работы городских и региональных транспортных, электрогазоэнергетических и телекоммуникационных сетей, систем водоснабжения и канализации, уборки и переработки мусора, городской неотложной помощи и т. д. Согласно ст. 9 Преамбулы, всякое предприятие, эксплуатация которого имеет или приобретает характер национальных общественных услуг или фактической монополии, должно стать общественной собственностью. Несмотря на произошедшую в конце 80-х гг. широкомасштабную приватизацию, в середине 90-х гг. на госпредприятия приходилось 56 % от всего количества занятых в отраслях общественного пользования работников. В госсекторе муниципальных услуг в этот же период было занято 95 тыс. чел. В госсектор на местном уровне входили 170 местных предприятий газо-, электро- и водоснабжения с занятостью около 7 тыс. чел. В секторе услуг 66 % предприятий, осуществляющих деятельность прежде всего в области транспорта, курортного, гостиничного обслуживания, содержания рынков, принадлежит местным муниципалитетам.

Муниципальный сектор экономики — это ограниченный пределами муниципального образования  сектор хозяйственных отношений, ориентированный на поддержание и развитие тех сфер национальной экономики, которые отнесены к компетенции муниципальных властей. Как правило, отнесенные к компетенции местных органов власти вопросы принадлежат к разряду оперативных и должны разрешаться в минимальные сроки в установленном порядке их рассмотрения. Функционировать в муниципальном секторе экономики могут предприятия любой формы собственности, целью которых является удовлетворение муниципального интереса. К примеру, частное образовательное или лечебное заведение, акционерное общество, специализирующееся на ремонте жилого фонда, строительная компания или страховое общество — все они функционируют в муниципальном секторе экономики и вынуждены учитывать не только собственные интересы, но и интересы муниципального образования, на территории которого они проводят свои текущие операции.

Емкость муниципального сектора экономики  может измеряться в таких показателях, как удельный вес муниципальных  расходов в консолидированном бюджете региона, масштабы потребления на территории муниципального образования, доля местных налогов в валовом региональном продукте, количество людей, занятых на муниципальных предприятиях и предприятиях, действующих в муниципальном секторе.

Важнейшим элементом государственного и муниципального секторов экономики являются государственные и муниципальные унитарные предприятия, являющиеся непосредственными проводниками государственной и муниципальной политики в регионах. Как гласит ст. 113 Гражданского Кодекса РФ, «унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество». Имущество унитарного предприятия является неделимым, находящимся соответственно в государственной или муниципальной собственности, и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Так, государственное или муниципальное унитарное предприятие может распоряжаться принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения имуществом только с согласия собственника — государственного или муниципального органа власти. Право хозяйственного ведения предполагает выделение собственником имущества предприятию для осуществления им коммерческой деятельности в соответствии с определяемыми собственником целями. Сам собственник имущества предприятия не отвечает по обязательствам такого предприятия, за исключением случаев субсидиарной (дополнительной) ответственности. Предприятие, действующее на основе права хозяйственного ведения, не вправе без согласия собственника передавать недвижимое имущество в залог, аренду, включать в качестве вклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ.

Казенные  предприятия и учреждения осуществляют свою деятельность на основе оперативного управления, задающего более жесткие рамки в отношении используемого имущества. Казенные предприятия не вправе без согласия собственника распоряжаться не только недвижимым, но и движимым имуществом. Казенное предприятие обязано периодически передавать уполномоченному органу отчет о целевом использовании бюджетных средств. В случае невозможности исполнения казенным предприятием обязательств перед кредиторами, субсидиарную ответственность по ним несет РФ как собственник имущества. Что касается учреждения, то оно не вправе распоряжаться имуществом, приобретаемым за счет средств, выделенных ему по смете. Имущество учреждения забронировано от взыскания кредиторов. Однако это обстоятельство не исключает того, что учреждения, будучи некоммерческими организациями, не имеют права заниматься деятельностью, приносящей доходы, что является особенно актуальным в связи с имеющимися фактами неспособности государства в полной мере обеспечивать их финансирование.

Формирование  в системе приоритетов государственной  политики перспективы развития местного самоуправления поставило вопрос о  необходимости разработки принципов  и методов реализации политики на территориальном уровне в качестве инструмента профессионального регулирования протекающих в русле этого формирования процессов. Практика перехода РФ к масштабной программе развития территорий при разграничении полномочий между различными уровнями государственного управления обозначила ряд глубоких проблем, составивших в совокупности проблемное поле для трансформирования системы муниципального управления в действующий механизм экономической политики государства. Перечислим часть этих проблем.

1. Замкнутый и относительно независимый от среды характер функционирования территориальных хозяйств, прежде всего, в крупных городах и поселках.
2. Передача государством в исключительную компетентность муниципального образования ряда специфических функции, (формирующих систему целей и задач в деятельности местных властей. К числу этих функций относятся жилищно-коммунальное хозяйство, недвижимость, общественный транспорт, социальная помощь и др.

3   Разделение полномочий между муниципальным образованием и субъектом федерации с выделением (как правило, неопределенным) различных долей ответственности за функционирование соответствующих направлений деятельности и субъектов законодательных инициатив.

Обострение  этих проблем вызвало к жизни  политику муниципализации, ставшую, наряду с приватизационными мероприятиями, одной из важнейших тенденций переходного периода в развитии российской государственности. Муниципализация есть процесс закрепления за органами местного самоуправления прав и обязательств по поддержанию жизненно важных функций территориальных общностей. Источником муниципализации является хозяйственная система территории, требующая тесного взаимодействия между населением города и предприятиями, действующими в сфере удовлетворения его текущих первоочередных потребностей. Необходимость удовлетворения нужд территориальных общностей требует некоторой концентрации власти в сфере регулирования этого взаимодействия, придания ему подконтрольного характера.

Л. А. Велихов  выделял четыре формы процесса муниципализации:

1. принцип чистого расхода, когда все услуги муниципального сектора оказываются полностью на безвозмездной основе;
2. пошлинный принцип, когда расходы муниципального сектора 
   возмещаются за счет потребителей по реальной себестоимости 
   этих услуг;
3. частнохозяйственный принцип, предполагающий извлечение из 
   операций действующего на муниципальном рынке предприятия 
   нормальной хозяйственной прибыли;
4. налоговый принцип, задающий действующему на этом рынке 
   предприятию возможность назначения монопольных цен вследствие отсутствия на данном сегменте конкурента.

Кампания  приватизации, проводимая в странах  Восточной Европы, в период 1991-1994 гг., обострила внимание к судьбам  муниципального сектора в экономике этих стран, который, к тому же, еще и не сформировался к тому времени. Целесообразность в сохранении и усилении этого сектора подчеркивалась низкой степенью готовности частных предприятий работать на социальный рынок, недостаточно развитый по причине низкого уровня платежеспособного спроса, сложившегося здесь и не позволяющего поддерживать на приемлемом уровне рентабельность и объемы производства действующих на этом рынке предприятий. Эта причина побудила государственные органы власти многих стран направлять значительные суммы целевых средств на поддержание муниципального сектора экономики. Среди ключевых характеристик этого сектора следует обозначить несколько его особенностей:  при создании предприятия в этом секторе никогда не ставится цель извлечения высокой прибыли; сфера деятельности этого сектора жестко ограничена законодательством; получаемая прибыль, доходы или собственность не могут быть распределены ни полностью, ни частично между лицами, причастными к организации.

Английский  ученый Т. Байрн выделяет пять групп предприятий, отраслевая принадлежность которых в наибольшей степени определяет базовые направления процесса муниципализации:

1. защитные — предприятия, осуществляющие защиту прав и интересов населения, проживающего на данной территории;
2. обеспечивающие условия жизнедеятельности — предприятия, действующие на объектах с муниципальной формой собственности и ориентирующиеся на подготовку и поддержание общественно важных объектов: жилых комплексов, промышленных и санитарных зон, дорог и т. д.;
3. рекреационные — предприятия, специализирующиеся на благоустройстве городов, озеленении улиц, создании культурно-просветительской сети, туристическом обслуживании;
4. персональные — предприятия, удовлетворяющие индивидуальные потребности населения в образовании, трудовой занятости, здравоохранении и т. д.;
5. коммунальные — предприятия, действующие на рынке жилищно-коммунальных услуг и обеспечивающие формирование и поддержку городской инфраструктуры (потребительский рынок, автостоянки, гаражи, земельные участки и т.д.

Выделенные  категории предприятий обозначают приоритетные с точки зрения муниципального интереса сферы экономики, имеющие  локальный характер. Низкий уровень  экономического развития большинства муниципальных предприятий, распределенных между выделенными выше сферами, многими воспринимается как родовая черта .муниципализации вообще. Поэтому нередкой представляется точка зрения о том, что стратегической линией развития городов в идеале является тотальная приватизация предприятий, действующих на муниципальном рынке. Проникновение частного бизнеса в муниципальный сектор экономики означает привлекательность сфер муниципальной экономики для инвестиций, и, как следствие этого, способствует развитию городской инфраструктуры. Однако действительно ли муниципализация экономики территориальных поселений означает невозможность решения территориальных проблем предприятиями частного сектора? И способен ли муниципальный сектор экономики стать притягательным для внешних инвестиций?

Исторически многие сферы городской экономики, контроль за которыми был закреплен за городской администрацией, не рассматривались последними как изначально нерентабельные. Так, Л. А. Велихов усматривал в трамвайных перевозках надежный источник пополнения городской казны. Неиссякаемый источник в восполнении городского бюджета в разное время усматривался и в жилищно-коммунальной сфере, и в здравоохранении. Дело в том, что отрасли, образующие муниципальный сектор экономики, отличаются главным образом тем, что на их услуги имеется устойчивый и хорошо прогнозируемый спрос.

Главной причиной современной кризисной  ситуации в муниципальной экономике является чрезвычайная узость территориальных рынков, из-за которой зарабатываемые резидентами средства настолько малы, что не позволяют обеспечивать эффективный спрос на продукты и услуги местных компаний. Это обстоятельство свидетельствует в пользу порочности тезиса об изначальной неэффективности муниципального сектора экономики.

Эффективность муниципальной экономики — понятие  неизмеримо более сложное и основано на долгосрочной перспективе возврата вложенных средств. Это как раз и создает иллюзию о родовом свойстве ее неэффективности.

Временной фактор обусловливает разрыв в механизме  затраты — выпуск — прибыль  в районе второго звена цикла, когда происходит разрегулирование взаимоотношений между производителями и потребителями.

Одна  из ключевых функций муниципализации состоит в преодолении этого разрыва, выравнивании субъектов рынка в отношении их возможностей, создании условий справедливого социального и экономического порядка в обществе.

Конкретные  направления реализации этой функции  следующие:

1. создание контролируемых рынков, обеспечивающих максимальное сближение производителя и потребителя. Этот путь возможен через кейнсианский механизм стимулирования спроса;
2. создание условий для защиты конкурентной среды в жизненно 
   важных отраслях муниципальной экономики. Это направление 
   может быть обеспечено средствами административного регулирования размеров арендной платы за использование муниципальной собственности и перераспределения ее ставок между отраслевыми институтами;
3. разработка социокультурной и научно-образовательной инфраструктуры развития муниципального образования, обеспечивающей местный рынок труда квалифицированной рабочей силой;
4. создание замкнутой энергетической и сырьевой системы, само 
   регулируемой и контролируемой из единого центра;
5. реализация этих направлений — процесс длительный и может включать в себя множество конкретных форм, ориентированных в конце концов на удовлетворение базовых потребностей человека по месту его жительства и создание благоприятных условий для его трудовой деятельности.

2 Бюджет как элемент государственного  управления

Бюджет  является краеугольным признаком системы  государственного и муниципального управления. Бюджет определяет пути реализации основных направлений социально-экономической политики государства и в то же время задает пределы ее притязаниям рамками его экономических возможностей. Принятие бюджета на государственном уровне призвано оптимально распределить финансовые потоки между уровнями и ветвями власти в соответствии с принятыми приоритетами в развитии государства и потребностями регионов.

В структуре  государственной власти бюджет принимается  ежегодно высшим законодательным органом страны. Предварительно проект бюджета последовательно разрабатывается правительством, затем рассматривается специализированными комиссиями палат парламента, и только после этого он передается на обсуждение и принятие парламентом страны. В Российской Федерации проект бюджета сначала принимается Государственной Думой, затем — Советом Федерации, после чего передается на подпись президенту страны и приобретает статус федерального закона.

Целью государственного бюджета является экономическое  и социальное выравнивание территорий, обеспечивающее целостность и воспроизводство государства в его географических границах с учетом сложившегося общественного разделения труда. Федеральное законодательство предусматривает два механизма выравнивания. Первый — по государственным гарантиям, в соответствии с которыми предполагается выравнивание шести важнейших показателей уровня жизни на основе минимальных государственных социальных стандартов (образовательный стандарт, стандарт бесплатного медицинского обслуживания, жилищный стандарт, стандарт бесплатной юридической помощи, экологический стандарт, стандарт социального обеспечения по старости и нетрудоспособности). И второй механизм — по нормативам минимальной бюджетной обеспеченности, в рамках которой производится расчет минимальных бюджетов с учетом региональных особенностей территории.

В основе бюджетного процесса на территории РФ лежит бюджетная система, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве в РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджетная система страны включает в себя два основных бюджетных источника: консолидированный бюджет РФ и государственные внебюджетные фонды (рис. 5). Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ на соответствующей территории. В структуре бюджетной системы консолидированный бюджет разделен на федеральный консолидированный бюджет РФ и консолидированный бюджет субъекта РФ. Федеральный консолидированный бюджет создается на основе оптимизации соразмерности федерального бюджета региональным бюджетам, тогда как консолидированный бюджет субъекта РФ является продуктом компромисса региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

Государственный внебюджетный фонд — это форма  образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации. В соответствии с ч. 1 Бюджетного Кодекса РФ государственный внебюджетный фонд включает в себя Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ, Фонд социального страхования РФ и Государственный фонд занятости населения РФ.

4.3 Характеристика бюджетного федерализма

Комплекс  проблем, возникающих при распределении  бюджетных средств по различным  территориальным уровням, заключен в понятии бюджетного федерализма, обозначающего систему распределения финансовых средств между территориями. Под бюджетным федерализмом понимается совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями государственной власти и управления. Основу формирования системы бюджетного федерализма составляет Конституция Российской Федерации. Российская система бюджетного федерализма включает в себя бюджетные потоки (федеральный бюджет и 89 бюджетов субъектов плюс межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов), налоговый федерализм, блок финансовых трансфертов, блок федеральных программ, блок целевых бюджетных фондов, блок дотаций и субвенций. Причем межбюджетные потоки внутри каждого из субъектов юридически выпадают из отношений бюджетного федерализма, поскольку, во-первых, местные органы не являются субъектами федеративных отношений; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. К принципам организации межбюджетных отношений следует отнести взаимную ответственность уровней, единую методологию расчетов, выравнивание доходов, сокращение встречных потоков, компенсацию расходов, повышение заинтересованности в увеличении доходной части, гласность и т.д.

Основными качественными характеристиками бюджетного федерализма являются разграничение доходов между бюджетами различных уровней в государстве в соответствии с разграничением полномочий на законодательном уровне; стремление к самодостаточности всех территорий; самостоятельность в осуществлении бюджетных прав и бюджетного процесса (регулирование допускается только в отношении несамодостаточных территорий).

В России закреплена трехуровневая система  бюджетных взаимоотношений. Первый уровень — субъекты федерации (республики, края, автономные округа, области), второй уровень — города республиканского, краевого, областного, окружного подчинения и административные районы. На третьем уровне находятся города районного подчинения, поселки, сельские администрации (иногда называемые округами, волостями).

К настоящему времени в различных регионах России сложились следующие типы бюджетных систем: одноканальная (котловая), многоканальная (веерная) и смешанная (комбинированная). При одноканальном типе формирования бюджета все отчисления от прибыли предприятий, налоги с населения и другие доходы последовательно аккумулируются низовым территориальным звеном, начиная с субъекта федерации и кончая административным районом. Бюджет каждого следующего территориального уровня имеет дело только с бюджетом предыдущего уровня. Отдельные хозяйствующие субъекты на низовой территории исключаются из межбюджетных отношений. В соответствии со вторым типом формирования бюджета — многоканальным (веерным) — устанавливается непосредственная связь хозяйствующих субъектов с бюджетами всех уровней по определенным нормативам. Органам управления становится выгодной эффективная деятельность функционирующих на их территории предприятий. Третий тип — комбинированный — предполагает сочетание собственных и закрепленных источников дохода, когда при формировании бюджета используются как централизованные нормативы отчислений, так и отчисления хозяйствующих субъектов по предварительно распределенным бюджетным уровням.

Анализ  шведского опыта организации  местного самоуправления (см. гл. «Система государственного управления в зарубежных странах», параграф «Швеция») свидетельствует о наличии еще одного типа бюджетной системы — субсидиарного, суть которого заключается в последовательной передаче налоговых отчислений от низшего уровня к высшему. Безусловно, реализация этого типа бюджетной системы возможна лишь при высокой активности и развитии гражданского общества в стране и прочности ее экономического потенциала.

В настоящее  время формирование бюджетной системы  сопровождает ряд тенденций. Во-первых, бюджетные средства передаются в основном в направлении от вышестоящего в нижестоящий бюджет. Потоки противоположного направления и перераспределение средств между бюджетами одного иерархического уровня практически отсутствуют. Во-вторых, внутри субъектов федерации средства перераспределяются в виде дифференцированных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций, субвенций, трансфертов, взаимных расчетов и бюджетных ссуд. В-третьих, от трети до половины всех расходов местных бюджетов направляется на выполнение государственных функций. Для этого предусматриваются дотации из регионального бюджета, которые не покрывают потребности в их реализации. Для финансового обеспечения самоуправления ощущается насущная необходимость в увеличении отчислений в местные бюджеты налоговых поступлений, особенно налога на имущество.

В субъектах  федерации достаточно широко используются дифференцированные нормативы отчислений от налогов в бюджеты городов и районов. В различных субъектах федерации до сих пор использовались разные сочетания таких налогов (в основном подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, акцизы, реже транспортный налог, а также налог на имущество).

Принципы  дифференциации нормативов по регионам значительно различаются. В одних субъектах федерации устанавливаются одни нормативы отчислений, в других — другие. Большинство муниципальных образований имеет одинаковые нормативы, однако некоторые города выделяются в отдельную группу (как правило, для областных центров и городов областного значения устанавливаются пониженные нормативы отчислений, в результате чего областной центр через региональный бюджет фактически субсидирует районы). Подобная политика региональных властей, естественно, вызывает недовольство властей этих городов, и возникающие на этой почве конфликты между властями различных уровней сегодня становятся типичными.

В Конституции  Российской Федерации финансовым вопросам местного самоуправления посвящена ст. 132. Статья гласит, что органы местного самоуправления, во-первых, самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а во-вторых, наделяются законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Кроме того, в Конституции отсутствует раздел, посвященный межбюджетным отношениям. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с федерацией и ее субъектами.

Введение  первой части Налогового кодекса  еще более усугубило ситуацию в сфере финансовой обеспеченности местного самоуправления. Ст. 15 части первой Налогового кодекса РФ определяет конкретный перечень местных налогов и сборов, к которым относит земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследование и дарение, а также местные лицензионные сборы. Следует заметить, что, в соответствии с законом, в случае введения законодательным органом субъекта федерации налога на недвижимость, отнесенного к перечню региональных доходов, налог на имущество и земельный налог прекратят существование. Уже сегодня в результате введения Налогового и Бюджетного кодексов доля собственных доходов местных бюджетов уменьшилась в 4-5 раз и составляет 5-6 % от доходов местных бюджетов. В 2002 г. происходит значительное (с 5 % до 2 %) снижение ставки налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты. Кроме того, согласно изменениям и дополнениям к ст. 48 Бюджетного кодекса РФ, сумма налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых, зачисляемых до 01.01.2002 г. в местные бюджеты, уже сегодня подлежит уплате в доходы бюджетов субъектов РФ.