Особенности правового регулирования труда государственных служащих
Содержание
Введение…………………………………………………………
1 Становление правового
института государственной
2 Особенности правового
регулирования труда государственных
служащих…………………………………………………………
3 Перспективы развития в сфере
правового регулирования труда государственных
служащих…………………………………………………….
Заключение……………………………………………………
Список использованных источников…………………………………………...
Введение
Современный период развития нашего государства характеризуется становлением белорусской государственности. В этом процессе велика роль государственного аппарата, представляющего собой систему государственных органов. Эффективность функционирования всякого государственного органа зависит от его персонала. Поэтому в настоящее время в белорусском правотворческом процессе уделяется большое внимание формированию профессионального чиновничества - государственных служащих.
В юридической научной и учебной литературе традиционно государственная служба рассматривалась в связи с анализом субъектов административного права. Анализировалась так называемая внешняя сторона отношений государственных служащих с другими субъектами административного права в процессе осуществления функций государственного управления.
Внутренней стороне государственных служебных отношений уделялось меньше внимания. Подобный подход к исследованию государственной службы представляется недостаточно обоснованным. Человеческий фактор государственной управленческой деятельности является одним из определяющих, так как в итоге любую функцию государственного управления выполняют конкретные люди.
Значение правового регулирования в этой области общественных отношений видится в обеспечении возможности реализации прав и обязанностей государственных служащих с целью повышения эффективности государственного управления, эффективности осуществления функций государства, а также с целью гарантировать защиту прав и законных интересов лиц, занимающих государственные должности государственной службы.
Целью данной работы является рассмотрение особенностей правового регулирования труда государственных служащих.
Исходя из цели работы необходимо решить следующие задачи:
- изучить становление правового института государственной службы;
- изучить особенности правового регулирования труда государственных служащих;
- рассмотреть перспективы развития в сфере правового регулирования труда государственных служащих.
В процессе исследования применялись общенаучные и специальные методы познания, в том числе методы теоретического анализа (системно-структурный и экономико-правовой), общелогические (анализ, синтез, сравнение, обобщение), исторический, сравнительно-правовой и др.
1 Становление правового института государственной службы
В силу предписаний Конституции Республики Беларусь, провозгласившей становление демократической правовой государственности, призванной обеспечить конституционный строй, гражданское согласие, незыблемые устои народовластия, законность и правопорядок. Структуры всех ветвей государственной власти должны не только соответствовать новым условиям развития общества и государства, но и быть эффективно действующим механизмом социально-политических реформаций.
Любое государство способно функционировать, только имея в своем составе государственно-правовой институт, именуемый государственной службой. И от государства зависит, в каком статусе указанный институт будет пребывать, какие цели и задачи он будет призван решать.
С конца 40-х годов XX века институт государственной службы начинает интенсивно исследоваться, и уже в 50-х годах XX века учеными формулируются определения государственного служащего. Так, В.А. Власов и С.С. Студеникин при определении понятия государственного служащего в качестве главного критерия рассматривали исполнение работником служебных обязанностей. Государственным служащим, по их мнению, является лицо, выполняющее непосредственно или в качестве вспомогательного работника, постоянно или временно, за вознаграждение служебные обязанности (государственные функции) в аппарате государственной администрации (государственном аппарате).
Н.И. Фаянс при характеристике понятия «государственный служащий» подробно рассматривает отдельные признаки понятия «состоять на государственной службе» и в числе таковых называет следующие: 1) состоять на государственной службе – это значит работать в государственном учреждении или предприятии; 2) состоять на государственной службе – это значит занимать определенную должность в государственном учреждении или предприятии; 3) состоять на государственной службе – это значит получать определенное вознаграждение (заработную плату) за выполняемую работу. Обобщив вышеназванные признаки, Н.И. Фаянс дает следующее определение государственного служащего: «советскими государственными служащими являются лица, занимающие по выбору или по назначению, постоянно или временно должности в государственных учреждениях или предприятиях и получающие вознаграждение (заработную плату) за свой труд, состоящий в организации и непосредственном осуществлении функций социалистического государства».
К 60-м годам XX в. был проведен ряд исследований, посвященных институту государственной службы, что позволило ученым (В.М. Манохин, И.Н. Пахомов) выйти на новый уровень обобщения и тем самым продвинуть исследования о государственной службе вперед. Так, И.Н. Пахомов, уделив значительное внимание критическому обзору имеющейся литературы по данному вопросу, приходит к выводу, что «советским государственным служащим называется лицо, которое работает в государственном аппарате, подконтрольном Советам депутатов трудящихся, и осуществляет в пределах своей компетенции деятельность, направленную на организацию и выполнение государственного руководства соответствующими сферами общественной жизни»
Основной чертой этой службы был не профессионализм, а исключительно партийная принадлежность. Основной организационной формой образования и деятельности государственной службы являлась система партийной номенклатуры руководящих работников.
Поэтому неудивительно, что при всей относительной разработанности законодательства по функционированию публично-правовых институтов государства – центрального и местного управления, суда, контрольных и надзорных органов – в течение семидесяти лет в советском государстве так и не был принят закон о государственной службе. При всей «немощности», декларативности тогдашних законов тем не менее он формально «мог связать руки партийному руководству» [9, с. 25], а это не входило в планы партии.
И только с обретением Республикой Беларусь государственного суверенитета, избавлением от партийного диктата был взят курс на реформирование государственной службы, призванной обеспечить решение новых задач.
Государственная служба как правовой институт в Республике Беларусь получила правовое регулирование только с 1993 года, когда впервые был принят Закон Республики Беларусь от 23 ноября 1993 г. № 2581-XII «Об основах службы в государственном аппарате» (далее – Закон «Об основах службы в государственном аппарате»). С этого времени в законодательстве и в научном обороте появился новый термин «служащие государственного аппарата». Ранее работники органов государственной власти и управления, как и другие работники умственного труда, не относящиеся к категории рабочих, именовались служащими. Трудовое законодательство в отношении лиц, работающих по трудовому договору, содержало понятия «рабочие» и «служащие». Работники государственных органов именовались «служащие», и их труд регулировался исключительно нормами трудового законодательства.
Тем самым впервые в истории белорусской государственности был сделан шаг на пути законодательного закрепления основных принципов государственной службы, перечня прав и обязанностей служащих государственного аппарата, порядка прохождения государственной службы. С принятием данного закона было положено начало реформированию государственной службы, созданию профессионального аппарата государственных служащих.
Однако этот Закон регулировал только основные положения института службы в государственном аппарате, при этом многие статьи имели отсылочный характер. С 1994 года в Республике Беларусь принято более шестидесяти нормативных правовых актов различного уровня, касающихся службы в государственном аппарате, правового положения государственных служащих, их прав, обязанностей, социальных и материальных гарантий. Вместе с тем, применение указанных актов на практике выявило ряд противоречивых моментов, порожденных как коллизионностью правовых формулировок актов одного уровня, так и пробельностью правового регулирования, отсутствием надлежащих гарантий по обеспечению прав государственных служащих, предусмотренных законами.
В качестве примера можно привести Декрет Президента Республики Беларусь от 9 сентября 1997 года № 16 «О некоторых мерах по упорядочению материального и социального обеспечения служащих государственного аппарата и приравненных к ним лиц» (далее – Декрет № 16). Декрет № 16 распространил действие законодательства о службе в государственном аппарате на судей и прокурорских работников, что в принципе Законом «Об основах службы в государственном аппарате» не допускалось, поскольку согласно ст. 8 указанного Закона его действие распространяется на лиц, занимающих в установленном порядке должности в судах, прокуратуре, если их статус не определен другими актами законодательства. Такая оговорка отвечала общему правилу, что при наличии нормативного регулирования общим и специальным законом приоритет имеют правила специального закона. В связи с принятием Декрета действие норм специальных законов «О судоустройстве и статусе судей в Республике Беларусь» и «О прокуратуре Республики Беларусь» фактически было приостановлено.
Несмотря на значительный массив нормативных правовых актов, многие важнейшие аспекты государственной службы, требующие правового регулирования, решены не были. Сложившееся положение требовало разработки и принятия нового закона о государственной службе, причем закона именно о государственной службе, а не о службе в государственном аппарате (в подавляющем большинстве государств работники государственных органов именуются государственными служащими, а не служащими государственного аппарата). Необходимо было принять единый нормативный правовой акт на уровне закона, в котором следовало систематизировано изложить положения, касающиеся государственной службы, правового статуса государственных служащих, прохождения и прекращения государственной службы.
В итоге распоряжением Президента Республики Беларусь от 28 октября 1997 г. № 320 была образована Комиссия по подготовке проекта Закона «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее – Закон).
На первом заседании комиссии был сформирован состав рабочей группы по подготовке проекта закона, куда вошли ведущие специалисты Главного государственно-правового управления Администрации Президента Республики Беларусь, Секретариатов Палат Парламента, аппаратов высших судов, Совета Министров, Министерства юстиции, Министерства труда, Министерства социальной защиты, ученые и практики. Был утвержден план работы над проектом, которым были определены весьма жесткие сроки его подготовки. Комиссией такой проект Закона был подготовлен и 15 января 1998 г. представлен Главе государства.
Основные концептуальные моменты, которые отличали указанный проект от действующего Закона, сводились к следующим:
Во-первых, предлагалось разграничить должности государственных служащих на государственные должности Республики Беларусь, своего рода «политические» и равные им по статусу должности и должности собственно государственного аппарата, то есть чиновничьи должности, создать своего рода современный «табель о рангах».
При этом к государственным должностям Республики Беларусь предлагалось отнести должности, предусмотренные Конституцией Республики Беларусь или принятыми в соответствии с ней законами и иными законодательными актами для непосредственной реализации государственно-властных полномочий, а к должностям государственного аппарата – должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения деятельности и реализации полномочий Президента Республики Беларусь, других лиц, занимающих государственные должности Республики Беларусь, а также должности, учреждаемые государственными органами для обеспечения выполнения их функций.
К государственным должностям Республики Беларусь, таким образом, было предложено отнести должности Президента, председателей палат Парламента, их заместителей, депутатов Палаты представителей и членов Совета Республики, Премьер-министра, его заместителей и других членов Правительства, Председателей и судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Хозяйственного Суда, судей других судов Республики Беларусь, Генерального прокурора и других прокуроров и некоторые другие должности.
Во-вторых, предлагалось установить более четкую градацию государственных должностей, подняв тем самым имидж государственной службы, сделав ее более привлекательной для рядового чиновничества. В этих целях все государственные должности государственного аппарата предлагалось подразделить на 6 категорий: высшие, главные и ведущие государственные должности государственного аппарата, государственные должности государственного аппарата I, II и III категории.
Предлагалось наряду с классами присваивать и квалификационные чины. В частности, чин действительного государственного советника предлагалось присваивать государственным служащим, занимающим высшие государственные должности государственного аппарата, чин государственного советника – государственным служащим, занимающим высшие и главные государственные должности, старшего советника 1, 2 и 3 класса – государственным служащим, занимающим ведущие государственные должности государственного аппарата, советника 1, 2 и 3 класса – государственным служащим, занимающим государственные должности государственного аппарата I категории, младшего советника 1, 2 и 3 класса – государственным служащим, занимающим государственные должности государственного аппарата II категории, наконец, референта 1, 2 и 3 класса – государственным служащим, занимающим государственные должности государственного аппарата III категории.
Для отдельных категорий государственных служащих сохранялись традиционно присущие этим должностям квалификационные классы, ранги, чины и звания (например, квалификационные классы судей, классные чины прокурорских работников, дипломатические ранги дипломатических работников, персональные звания таможенных работников).
В-третьих, впервые на уровне Закона предлагалось закрепить ведение реестров государственных должностей, а также реестров государственных служащих, ведение личного дела государственного служащего, запретив сбор и внесение в личные дела сведений о личной жизни государственного служащего и членов его семьи, других близких родственников, а также сведений о их вероисповедании, принадлежности к политическим партиям, другим общественным объединениям, преследующим политические цели, за исключением случаев, когда для занятия отдельных должностей необходимо обеспечить принцип внепартийности.
Проектом предлагалось ввести институт управления государственной службой с определением функций такого управления на республиканском и местном уровнях.
В проект были включены разделы, касающиеся прав и обязанностей государственного служащего, поступления на государственную службу, прохождения государственной службы, ее прекращения, гарантий правовой и социальной защиты, ответственности за нарушение законодательства о государственной службе. Совпадение наименований соответствующих структурных частей проекта Закона с действующим Законом не говорит о том, что имело место чистое воспроизведение действующих норм. Достаточно сказать, что последний вариант проекта Закона, подготовленного Комиссией, насчитывал в три раза больше статей, чем действующий Закон.
Предполагалось, что будет подготовлен единый Закон, содержащий гарантии государственным служащим, поэтому в него была включена специальная глава, определяющая особенности гарантий государственного обеспечения отдельных категорий государственных служащих, занимающих государственные должности Республики Беларусь (Президента Республики Беларусь, Премьер-министра и иных членов Правительства, депутатов палат Парламента, судей, прокурорских работников).
В последующем доработка внесенного Комиссией проекта осуществлялась силами Национального центра законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь традиционным путем.
Проблемные позиции проекта неоднократно обсуждались на совещаниях с участием высших должностных лиц республики.
В итоге только через пять лет доработанный проект Закона был внесен в Палату представителей для принятия. Закон был принят Палатой представителей 13 мая 2003 г., одобрен Советом Республики 29 мая 2003 г. и подписан Президентом 14 июня 2003 г.
Несомненно, что принятием одного закона задача совершенствования правового регулирования государственной службы не решилась. Необходимо приведение действующего законодательства в соответствие с принятым Законом «О государственной службе в Республике Беларусь», разработка и принятие актов, направленных на реализацию норм указанного Закона, обеспечение его действия.
Необходимо осуществлять пересмотр основных принципов государственной службы, который можно свести к следующим основным направлениям: анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, горизонтальных структур; децентрализация, удешевление, сокращение администрации; ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»; «менеджеризация» и «маркетизация» значительной части государственной службы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан; значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам государственной службы.
2 Особенности правового регулирования труда государственных служащих
Понятие служба имеет несколько значений. В первом случае это вид деятельности человека, во втором – социально-правовой институт, в третьем – система социальных органов государства, в четвертом – деятельность, связанная с религией и религиозными организациями.
Государственная служба – профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные должности, осуществляемая в целях непосредственной реализации государственно-властных полномочий и (или) обеспечения выполнения функций государственных органов.
Правовую основу государственной службы в Республике Беларусь составляют:
Конституция Республики Беларусь;
Закон «О государственной службе в Республике Беларусь»;
Указы Президента Республики Беларусь;
Постановления Правительства Республики Беларусь;
Нормативно правовые акты государственных органов исполнительной власти.
Государственные служащие являются особой категорией работников. Их особенность определяется спецификой деятельности государственных органов, в которых государственные служащие работают. Государственные служащие выполняют функции государственного органа, возложенные на этот орган государством, решают задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере (законодательная, исполнительная и судебная, финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и безопасности, таможенное и банковское дело, налогообложение, защита прав и законных интересов граждан и др.). Все действия государственных служащих осуществляются ими от имени государства и по его поручению. Это влечет предъявление к государственным служащим повышенных требований и установление определенных ограничений, а также предоставление льгот и гарантий в качестве компенсации за особые требования и ограничения.
Государственные служащие как особая категория работников имеют специфические права и обязанности, на них распространяется особый порядок назначения на должность и освобождения от должности, для них предусмотрены дополнительные материальные и социальные гарантии.
Правовое положение государственных служащих определяется Законом Республики Беларусь от 14 июня 2003 г. «О государственной службе в Республике Беларусь» с последующими изменениями (далее — Закон о государственной службе). Закон о государственной службе устанавливает правовые основы организации государственной службы, основы правового положения государственных служащих, порядок прохождения государственной службы. Приняты и действуют другие нормативные правовые акты, которые регулируют отношения на государственной службе, например, Кодекс Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей, Закон Республики Беларусь от 8 мая 2007 г. «О прокуратуре Республики Беларусь» с последующими изменениями, Положение о порядке и условиях заключения контрактов с государственными служащими (далее — Положение) и др.
Перечисленные выше нормативные правовые акты — это специальные акты, регулирующие отношения государственной службы. Однако на государственных служащих, которые поступают на работу и становятся работниками (служащими), распространяется также законодательство о труде.
Пункт 2 ст. 1 Закона о государственной службе предусматривает, что на отношения, связанные с государственной службой, не урегулированные указанным Законом и иными актами законодательства, распространяется действие норм трудового, пенсионного и иного законодательства.
Государственная служба — это вид трудовой деятельности, осуществляемой на основе трудового договора (контракта), где работником является государственный служащий, а нанимателем — государственный орган.
Следует признать, что принятие Закона от 14 июня 2003 г. № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее – Закон о государственной службе) знаменует собой начало большого этапа в деле актуализации нормативно-правовой базы.
В Законе о государственной службе сохраняется преемственность по отношению к положительным предписаниям действовавшего национального законодательства о государственной службе, содержащимся в многочисленных нормативных правовых актах различной юридической силы, которые объединены в единый акт на уровне закона. Кроме того, учтена и применена позитивная зарубежная практика правового регулирования государственной службы применительно к условиям нашего государства. Закон о государственной службе стал заметной вехой обновления национального законодательства о государственной службе. Он знаменует собой качественные изменения в правовом регулировании всех вопросов государственной службы. В целом, позитивно оценивая действующий Закон о государственной службе как нормативный правовой акт, в котором достаточно полно определены принципы государственной службы, порядок поступления и прохождения службы, порядок формирования резерва кадров, аттестации, присвоения классов, служебного продвижения, правовой статус государственного служащего, основания прекращения государственной службы и многие другие вопросы, следует все же отметить отдельные недостатки данного Закона. Его нормы содержат некоторые противоречивые предписания, имеются пробелы в правовом регулировании отдельных вопросов государственной службы. В частности, как и ранее действовавший Закон «Об основах службы в государственном аппарате», Закон о государственной службе имеет много отсылочных норм, требующих подзаконного регулирования отдельных вопросов государственной службы. Реализация Закона о государственной службе повлекла необходимость принятия «около 20 подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов функционирования института государственной службы, создание механизма обеспечения нормативных предписаний Закона, не считая актов специального законодательства, направленного на регулирование правового статуса отдельных категорий государственных служащих, служебных отношений в сфере милитаризованной государственной службы, а также актов правоприменения».
Закон о государственной службе устанавливает перечень органов, занятие должностей в которых относится к государственной службе, а лица, занимающие эти должности, являются государственными служащими. Так, к указанным органам отнесены Палата представителей и Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь и их секретариаты; Правительство Республики Беларусь и его Аппарат; Конституционный Суд Республики Беларусь и его Секретариат, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, иные общие и хозяйственные суды и их аппараты; Администрация Президента Республики Беларусь, Государственный секретариат Совета Безопасности Республики Беларусь, Управление делами Президента Республики Беларусь, иные государственные органы, непосредственно обеспечивающие деятельность Президента Республики Беларусь; органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органы Прокуратуры Республики Беларусь, Национальный банк Республики Беларусь, Центральная комиссия Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов и ее аппарат; министерства, иные республиканские органы государственного управления, их территориальные подразделения; дипломатические представительства, консульские учреждения и миссии Республики Беларусь; местные Советы депутатов и их аппараты, исполнительные и распорядительные органы и их аппараты; государственные нотариальные конторы; таможенные органы; иные государственные органы и приравненные к ним в соответствии с законодательством государственные организации.
Таким образом, в настоящее время государственная служба понимается как деятельность определенной категории служащих в органах государственной власти на профессиональной основе, выражающей систему отношений, складывающихся при осуществлении ими полномочий государственных органов.
Закон о государственной службе распространяется на государственных служащих всех государственных органов. В то же время особенности службы в отдельных государственных органах устанавливаются законами о конкретных государственных органах – Законом о прокуратуре, Законом о судоустройстве и статусе судей, Законом о нотариате и нотариальной деятельности и др. Особенности государственной службы в некоторых государственных органах устанавливаются и другими нормативными правовыми актами, к которым следует отнести уставы и положения о дисциплине, действующие в ряде сфер государственной деятельности, положениями о конкретных государственных органах и их подразделениях, содержащих нормы о статусе этих органов или должностных лиц.
В то же время ч. 3 ст. 7 Закона «О государственной службе» предусматривает, что действие названного Закона не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, если иное не предусмотрено законодательными актами. Однако из содержания приведенной нормы не следует, что служба в названных органах не является государственной службой. Речь идет только о специальном правовом регулировании указанных видов служб.