Особенности систем управления государственной службой

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ....................................................................................................3

1. «Открытая» система  государственной службы......................................4

2. «Закрытая» система  государственной службы.......................................8

3. Черты «открытой» и  «закрытой» систем в российской  системе государственной службы......................................................................................13

4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ.......................................................................................18

5. СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНЫХ  ИСТОЧНИКОВ.................................19

ВВЕДЕНИЕ

 Целью данной контрольной  работы является рассмотрение  особенностей систем управления  государственной службой в России  и за рубежом. 

В процессе изучения темы контрольной  работы будут выполнены следующие  задачи:

1) Рассмотрение «открытой»  системы государственной службы  на примере США.

2) Рассмотрение «закрытой»  системы государственной службы  на примере таких стран как Германия и Франция. 

          3)  Изучение  присутствия черт «открытой»  и «закрытой» систем в российской  системе государственной службы.

 Что же собой представляет система управления государственной службой? За ответом мы обратимся к федеральному закону от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы российской Федерации».

Система управления государственной  службой создается на федеральном  уровне и на уровне субъектов Российской Федерации в целях координации  деятельности государственных органов  при решении вопросов поступления  на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения  и прекращения государственной  службы, использования кадрового  резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления  вневедомственного контроля за соблюдением  в государственных органах федеральных  законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов  и иных нормативных правовых актов  субъектов Российской Федерации  о государственной службе.

1. «Открытая» система государственной службы

      В системе найма (система открытой службы) работа на юридическое лицо публичного права приравнивается к занятию любой другой профессией. Должности в администрации рассматриваются как и в частном секторе. Они классифицируются в зависимости от необходимой квалификации, от выполняемых работ и от применяемых ставок оплаты. Служащий нанимается на конкретную должность и привязан к этой должности. В случае ликвидации должности служащий подлежит увольнению. Он может оставить административный орган по своему желанию, а администрация может его уволить. Служащий не осуществляет свою профессиональную карьеру в рамках службы, он может перемещаться между общественным и частным секторами. Муниципальные служащие в системе найма рассматриваются как объекты частного (трудового) права и находятся в ненадежном положении. Нанятый на определенную должность, он остается прикрепленным к ней, не имеет перспектив карьеры и может быть уволен, например, в силу сокращения штатов. Однако система найма в России никогда в чистом виде не применялась – она в некоторых отношениях смягчается нормами, взятыми из системы карьеры. Служащий местного органа власти как чиновник поставлен в легальное нормативное положение, он не обсуждает ни условия найма, ни условия работы, хотя иные характеристики его положения вытекают из норм частного (трудового) права.

Основные характеристики открытой системы государственной  службы:

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля («дженералистов»).

Наиболее широкое распространение  открытая система государственной  службы получила в США. В 60-х годах XIX века в США на федеральном уровне практически отсутствовала профессиональная бюрократия в европейском понимании. Большое распространение получила введенная в 1829 году президентом Э. Джексоном "victor's spoils system", согласно которой должности получали представители победившей партии. Большую популярность в конце XIX – начале XX века получила точка зрения о необходимости введения в США "рациональной" модели государственной службы европейского образца. В 1883 году в соответствие с Законом Пендлтона была введена единая система должностей, окладов и квалификационных экзаменов для значительной части государственных служащих, что нанесло удар по "victor's spoils system". Актом прямого ограничения политической деятельности государственных служащих стал Закон Хэтча, принятый Конгрессом в 1939 году, который запретил им участвовать в избирательных кампаниях в любом качестве, а также использовать свое служебное положение в интересах какой-либо политической партии. В 1960–1970-х годах в США вновь доминирующей стала тенденция "политизации" государственной службы. В 1978–1979 гг. была проведена реформа государственной службы, в ходе которой был коренным образом изменен статус государственного служащего за счет введения принципов "merit system" ("системы заслуг"), введения регулярной аттестации и контроля результативности государственных служащих. Была упорядочена также система органов управления государственной службой: созданы Федеральное управление кадров и Совет по защите системы заслуг. Была учреждена система формирования высшей административно-политической элиты (Служба высших руководителей) для обеспечения кадрового резерва как для политических, так и для карьерных назначений (в 1994 году она охватывала 7560 человек). В 1978 году был принят Закон о гражданской службе, закрепивший результаты проведенных реформ.

Характерные черты модели государственной гражданской службы в США:

1) Высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы.

2) Наличие "системы заслуг"; зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного гражданского служащего.

3) Упрощенные процедуры увольнения государственных гражданских служащих.

4) Высокая децентрализация системы государственной службы, что связано с наличием и федеральной государственной службы, и государственной службы субъектов федерации (законы субъектов федерации о государственной службе совпадают в общих чертах друг с другом и с законами федерации).

5) Дифференциация в системе государственной гражданской службы: существуют публичные служащие, под которыми понимаются все работающие по найму в учреждениях США, правительственные служащие – высшие политические назначенцы, гражданские служащие – профессиональные несменяемые чиновники, составляющие до 60% госслужащих.

В 1993–1999 годах в США  была проведена очередная реформа  государственной службы, которой  руководили не кадровые служащие, а  политические назначенцы. В 1992 году была проведена "общенациональная проверка результатов деятельности", на основе которой в 1993 году был принят Закон  о показателях и результатах  деятельности органов государственной  власти. Результатами реформы стало  совершенствование критериев, по которым  оценивается эффективность деятельности государственных служащих, и сокращение численности федеральных государственных  служащих на 17%.

2. «Закрытая» система  государственной службы

Закрытая (карьерная) модель государственной службы предусматривает иерархическое построение системы, доступ куда открыт исключительно для перспективных кандидатов в начале их карьеры. Традиционно данный термин относился к высшей элите государственных служащих в отдельных восточно-азиатских странах; в своем более современном смысле он относится к профессиональному корпусу власти, который также включает чиновников низшего и среднего уровня. Комплектование кадрами проводится централизованно и весьма избирательно, обычно на основании итогов строгого вступительного экзамена. Отобранные кандидаты назначаются на лучшие должности с перспективой быстрого роста. Эти кандидаты, в большинстве своем специалисты широкого профиля, принимаются на работу в карьерный «поток», а не под конкретные должности. Наилучшие примеры элитарной системы - Франция и Япония.

Основными характеристиками карьерной модели организации государственной  гражданской службы являются:

1) Иерархическая организация системы государственной службы с четкой, нормативно закрепленной компетенцией каждого уровня государственной службы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) Конкурсная система отбора кадров для государственной службы;

3) Очень высокая элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

4) Развитая система гарантий правовой и социальной защищенности служащего;

5) Зависимость карьерного роста и оклада государственного служащего от стажа службы и должности

     В карьерной модели сложились принципы выдвижения на руководящие посты наиболее способных людей, отбираемых из всех социальных слоев. Для карьерной модели характерна стройная система подготовки кадров. Она включает:

- университетскую подготовку;

- подготовку без отрыва от производства;

- стажировки по определенным программам под руководством квалифицированных специалистов;

- непрерывную подготовку, складывающуюся из самостоятельной работы на службе и вне ее.

     В странах, реализующих карьерную модель государственной службы, особое внимание уделяется формированию высшего слоя профессиональных служащих. В Японии, Германии, Франции, Англии и ряде других стран этот слой формируется в основном не за счет отбора из всей массы чиновников, а путем целенаправленного выращивания молодых кадров, специально предназначенных для вхождения в элиту. Особое значение придается выявлению специалистов, способных выполнять руководящие функции. Для определения пригодности к такой деятельности применяются нормализованные, выверенные методики.

     Путь наверх начинается со сложных экзаменов, к которым допускаются лица определенного возраста (чаще всего до 30 лет), имеющие высшее образование. Основную массу отобранных таким образом кандидатов составляют выпускники нескольких ведущих учебных заведений страны (в Японии – Токийского, в Англии – Оксфордского и Кэмбриджского университетов, во Франции – несколько престижных государственных училищ). Тщательный отбор кандидатов возможен благодаря престижу высшей государственной службы и интенсивной конкуренции среди выпускников лучших вузов за места кандидатов на зачисление в эту службу. Количество отбираемых кандидатов весьма ограничено.

     Например, ежегодный прием во Французскую национальную школу администрирования составляет около 80 человек, в Англии в программе подготовки кандидатов на высшие посты ежегодно участвует 250-300 человек, в США – 250 человек. Причем лишь часть этих кандидатов выдерживает все испытания.

     Основной акцент в процессе обучения элиты делается не на специальные теоретические знания, а на приобретение навыков управления большими организациями, развитие способности точно анализировать практические проблемы и разрабатывать стратегию их решения. В целом обучение нацелено на подготовку «генералистов» (специалистов широкого профиля) высокого класса, способных легко сменить место деятельности и круг решаемых проблем. В Японии, Германии, Англии подготовка будущих руководителей носит характер продолжительных стажировок в различных подразделениях государственного аппарата с оценкой их результатов. Токийский университет в Японии готовит национальную управленческую элиту, большая часть которой имеет юридическое или широкопрофильное образование, иногда дополненное технической подготовкой «на рабочем месте». Варианты данной системы можно обнаружить в Сингапуре, где подающие надежды кандидаты выявляются в двухгодичных училищах, и в Германии, где система «практикумов» предлагает отличившимся учащимся обучение «без отрыва от производства».

     Так, в Германии кандидат после сдачи отборочных экзаменов должен стажироваться в течение 2,5 лет, после чего вторично сдает экзамены. Затем следует трехлетняя испытательная служба на руководящем посту среднего уровня и в случае положительной оценки – зачисление в руководящий состав на постоянной основе.

     Во Франции обучение элиты осуществляется в государственных учебных заведениях – национальной школе администрирования и Политехнической школе. Хотя программы этих школ включают и теоретические курсы, основной упор делается на знакомство с практикой управления в государственных учреждениях и в частных фирмах. В Национальной школе администрирования будущие высокопоставленные чиновники проходят годичный курс подготовки, после чего в течение пятнадцати месяцев готовят дипломную работу.

     Определенный процент лучших выпускников названных школ пожизненно зачисляется в один из нескольких «больших корпусов», которые служат основным источником кадров для высших постов в государственном аппарате. Члены «больших корпусов» зачастую в ходе своей карьеры вполне успешно руководят банками, крупными предприятиями, страховыми фирмами и т.д., не имея глубоких специальных знаний в соответствующих сферах хозяйствования.

     Наряду с упомянутыми элитными школами во Франции действуют еще более 70 различных типов учебных заведений для подготовки государственных служащих различного уровня и профессиональной специализации.

    Общие правила конкурсного замещения должностей обычно не распространяются на высший слой профессиональных государственных служащих. Служебное перемещение в верхнем эшелоне осуществляются в соответствии с потребностями правительства (при условии, что не ущемляются профессиональные и материальные интересы самих служащих).

     Достойна внимания практика Индии, в которой высшее чиновничество организационно объединено во всеиндийскую Административную службу. Члены службы регулярно перемещаются между постами в центральном правительстве и в правительствах штатов. Находясь на службе в провинции, чиновники остаются в двойном подчинении – Центру и Штату. В том, что касается контроля центрального правительства над администрацией регионов, эта система идет значительно дальше других систем в федеративных государствах. Она дает возможность администрации штатов регулярно пополняться опытными квалифицированными чиновниками, а Центру – в определенной степени контролировать местные власти, обеспечивать более строгое следование закону на местах, предотвращать коррумпирующее воздействие на аппарат со стороны местных политиков и бизнеса.

3. Черты «открытой» и «закрытой» систем в российской системе государственной службы

Теоретический и сравнительно-правовой анализ современной государственной  службы позволил установить следующее. В современной мировой практике и теории административного права  большинства развитых стран, ориентирующихся  на идеалы правового государства, государственная  служба рассматривается как особая профессиональная деятельность, осуществляемая в интересах государства и  финансируемая из средств государственного бюджета. При этом выделяют две основные системы государственной службы. Одна – система найма, или открытой госслужбы, когда подбор и деятельность государственных служащих осуществляются по тем же принципам и в тех  же формах, которые свойственны трудовой деятельности в сфере гражданского общества.

Другая – система карьеры, или закрытой госслужбы, при которой  подбор и деятельность госслужащих  строятся на принципе верности, а сами они предстают в качестве постоянных элементов государственной власти. В условиях правового государства система открытой госслужбы в полной мере не обеспечивает необходимой степени разграничения государства и гражданского общества. В данной системе широко используются достижения современного менеджмента, что позволяет значительно повысить эффективность отдельных трудовых операций. Однако широкое проникновение отношений гражданского общества в сферу политической власти создает предпосылки ее приватизации, использования в узких групповых интересах и развития масштабной коррупции. Как показывает опыт Германии, Франции и ряда других стран ЕС, на которые исторически ориентируется российская политическая элита, система закрытой госслужбы в наибольшей мере отвечает принципу разделения гражданского общества и государства, эффективному разделению властей и обеспечению безусловного приоритета публичных интересов в деятельности государственных служащих при минимизации коррупционных проявлений.

Но закрытая госслужба  подвержена бюрократизации, косности в использовании передовых технологий управления и доминированию аппаратных интересов, которые далеко не всегда совпадают с общезначимыми публичными интересами. Поэтому в современных  странах развитой демократии обычно используется сочетание закрытой и  открытой систем госслужбы, применяемых  в той или иной государственной  структуре в зависимости от уровня государственного управления, важности решаемых задач и характера функций  органов государственной власти, государственных учреждений и организаций. Повышение значимости публичного интереса обычно влечет за собой тенденцию  к переходу к закрытой госслужбе, напротив, там, где интересы эти сближаются с интересами субъектов гражданского общества, превалирует открытая госслужба или ее муниципальные аналоги. Современная отечественная система государственной службы пока является смешанной и распространяется лишь на гражданскую службу и службу в Государственном комитете по контролю над незаконным оборотом наркотиков, которая сформирована недавно, а система службы в нем прямо основана на новом Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и отнесена к правоохранительной государственной службе.

Сложившаяся на практике гражданская  государственная служба лишь содержит элементы системы закрытой службы, но в целом в ней преобладают  те, что характерны для открытой госслужбы. Это явно проявляется  в том, что прием на службу осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не специального административного  договора. Между тем базовые положения  упомянутого нового закона о системе  государственной службы нацелены как  раз на обратное – на построение всей системы по единым принципам  преимущественно закрытой службы. При  этом предполагаемая контрактная система  приема на службу трансформируется в  административно-правовую.

Развитие закрытой государственной  службы тесно связано с происходящими  в России преобразованиями общества и государства в направлении  демократии и рыночной экономики. При  этом совершенно явной становится своего рода инверсия трудовых отношений в  отношения государственной службы, которая наступает там и тогда, где и когда происходит реальное разделение гражданского общества и  государства.

Деятельность в рамках первого, гражданского общества, получает тяготение к гражданско-правовому  регулированию, куда, пусть и медленно, начинает двигаться современное  трудовое законодательство. Деятельность же, происходящая в рамках второго, государства, в связи с реализацией  его полномочий облачается в правовой режим, своего рода мундир, государственной  службы и становится государственной  службой как таковой, характеризуемой  множественными режимами ее осуществления  – видами государственной службы. Режимы эти имеют общие основания  и специфические проявления, отвечающие своеобразию той или иной сферы государственного управления. По своей природе режимы государственной службы являются административно-правовыми. Они пока лишь потенциально принадлежат к числу тех, что имеют сквозной характер в отношении всех государственных органов, однако в дальнейшем этот недостаток должен быть устранен в ходе начавшейся в стране реформы государственной службы. Режимы эти относятся к классу комплексных, что подразумевает вариативность форм и методов осуществления базовых элементов режима, установленных Федеральными законами «Об основах государственной службы Российской Федерации» и «О системе государственной службы Российской Федерации» в конкретных государственных органах. Режим государственной службы имеет многомерный характер, в его составе функционирует целый ряд комплексных режимов, имеющих также общий характер в отношении государственных органов. Кроме того, требования режима в их конкретном воплощении напрямую связаны с основным режимом построения системы управления тем или иным государственным органом, в котором конкретизируется их должностная структура, распределение властных полномочий и механизм их реализации. Режимы государственной службы являются объектами государственного управления, что предусмотрено действующим законодательством. Сложившаяся система управления режимом государственной службы в известной мере отклонилась от своей нормативной модели в сторону расширения реальных полномочий Президента Российской Федерации. Последнее обстоятельство объясняется необходимостью централизации управления режимом в период его становления, развития и, особенно, предстоящего реформирования.

Динамика взаимодействия всех режимов и иных элементов  государственной службы, действующих  в конкретном государственном органе, образует режимную организацию протекающей в нем государственной службы. Специальные компоненты режимной организации государственной службы могут быть разделены на две группы. Первая состоит в дополнительных обременениях (ограничениях и обязанностях), которые накладывает на государственных служащих соответствующий общий или специфический (свойственный отдельным государственным органам) режим государственной службы. Вторые – в особых мерах льготного характера, которые выступают своего рода компенсациями государственным служащим за принятие на себя обременений, связанных с деятельностью в рамках режима государственной службы. Подобные обременения проявляются в особом характере прохождения государственной службы, специальной дисциплинарной ответственности, в ограничениях, которые должен принимать на себя государственной служащий, в том числе и в отношениях, выходящих за рамки непосредственных обязанностей государственной службы. Напротив, компенсаторные элементы режимной организации госслужбы предусматривают наличие целого ряда социальных льгот и особых условий обеспечения государственной службы. 
Режим государственной службы обладает собственными функциями, отличными от основных функций органов, в которых протекает эта служба. Ведущей функцией режима государственной службы является конституирующая, которая обеспечивает подчиненность всех компонентов государственной службы и деятельности любого госслужащего единым в принципиальном отношении требованиям, вытекающим из положений Конституции Российской Федерации. Обеспечение законности является органической функцией государственной службы. Данная функция вытекает не только из подчиненности государственной службы праву, но и ее нацеленности на неуклонное исполнение требований Конституции Российской Федерации и основанной на них системе действующего права.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрев и проанализировав различные системы управления государственной службой на примере нескольких стран можно сделать вывод о том, что российская система управления государственной службой представляет собой смешанный тип системы, сочетающий в себе некоторые особенности номенклатурной системы управления, распространенной в советском союзе, и по сути своей являющейся закрытым типом системы управления государственной службой и открытой системы, элементы которой начали проникать во время образования и становления Российской Федерации.

Учитывая исторические корни  русской государственной службы, а также традиционную близость правовых систем России, Германии, Франции есть основания полагать, что для нашей  страны наиболее оптимален вариант  системы государственной службы континентального образца (стабильность государственной службы, высокий  социальный статус государственного служащего, сложная процедура увольнения) и  отдельные элементы англосаксонской  модели (открытость государственной  службы, внедрение конкурсного механизма  подбора кадров). Такой вариант  позволил бы сохранить элементы преемственности  и стабильности российской государственной  службы.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАНЫХ  ИСТОЧНИКОВ

    1. Федеральный закон «О системе государственной службы российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ .

    2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Омега-Л, 2004.

   3. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия: Учебное пособие для вузов - М.: Логос, 1998

  4. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. - М.: Гардарики, 2006.

  5. Государственная служба / Под ред. А.В.Оболонского. - М.: «Дело», 2009.

  6. Государственная служба: теория и организация /Под ред. В.Е.Охотского и В.Г.Игнатова. - Ростов н/Д., 1998.