Особенности управления документацией

Введение

Переход к экономике рыночного  типа ставит вопрос о создании соответствующих  современным условиям единых норм и  требований к системе документационного  обеспечения управленческой деятельности.

Повышение значения экономического фактора и юридической силы документов в управлении делает актуальными  исследования ученых и эксперименты практиков в области управления документацией, направленные на переход от традиционного делопроизводства, от классического деления документации «по системам» к созданию высокоэффективных, использующих современные технико-технологические достижения систем управления всем комплексом информационно-документационных ресурсов при достижении стратегических и оперативных целей управления в любых организациях, особенно в государственном аппарате управления.

Одним из важных компонентов  этой работы является исследование относительно нового понятия в российском документоведении – управления документацией и введение его не только в научный оборот, но и в практику.

Термин «управление документацией» широко распространен в мире. Например, в США организация, ведающая вопросами  документации, носит название «Национальный  архив и управление документацией» (National Archives and Records Administration). Буквальный перевод немецкого термина «Schriftgutverwaltung» означает «управление письменными документами». Английский термин «Records Management» также переводится как управление документами[1].

Особенностью современного общества является непрерывный обмен  информацией. Актуальная, полная, достоверная, своевременная информация является необходимым условием успешного  функционирования любой организации.

Управленческая деятельность связана с информационным обменом  между субъектами и объектами управления. При отсутствии необходимой информации невозможно принятие своевременных решений, определение стратегии развития организации.

Одним из основных факторов влияния научно-технического прогресса  на все сферы деятельности человека является широкое использование  информационных технологий. На современном уровне их развития работа с информацией (сбор, анализ, хранение, распространение и т.д.) осуществляется быстрее, эффективнее. Под влиянием новых информационных технологий происходят коренные изменения в системе управления (автоматизируются процессы обоснования и принятия решений, организация их выполнения), повышается профессионализм специалистов, занятых в управленческой деятельности[2].

В процессе управления документацией  организации решаются следующие  основные задачи: 

• организация рационального документооборота; 
• контроль исполнения документов; 
• оперативное хранение документов, включая их надлежащую подготовку к передаче на архивное хранение в государственный или ведомственный (по принадлежности организации) архив; 
• последующее хранение документов в архиве[3].

Конечной целью управления документацией является создание условий, обеспечивающих эффективную обработку  документированной информации в  обусловленные содержанием деятельности организации сроки и с наименьшими  материальными затратами.

 
2 Особенности управления документацией за рубежом

2.1  Правовое регулирование управления документацией

Глобализация международных  отношений на современном этапе  привела к возрастанию значения международно-правового регулирования  документооборота.

Создание специальных  актов на внутригосударственном  уровне не способствует развитию международных  отношений, т.к. законодательство разных стран по-разному подходят к определению  основных правовых институтов и принципов  правового регулирования.

Активному внедрению программ управления документами и разработке корпоративных стратегий в области  информации и документации как в государственных организациях, так и в коммерческих способствует несколько факторов.

Прежде всего к таким факторам относится принятие и действие законодательства об архивном деле, о защите данных, о свободе информации, о правах человека. В законодательных и иных нормативных актах европейских стран содержатся требования к типам документов, которые должны быть созданы, и к срокам хранения документов. Кроме того, могут быть установлены права или ограничения на доступ к документам или их содержанию (например, в законодательстве о свободе информации), требования к формату документов (например, в законодательстве о защите персональных данных), передаче документов в архивные учреждения (например, в законодательстве об архивах), процессам управления документами (например, законодательство может устанавливать порядок индексации (регистрации) документов в целях улучшения их хранения)[4].

Правильное управление документами  приобретает особое значение в связи  с принятием Европейской комиссией  и национальными правительствами  законодательства в области электронной  коммерции и электронной подписи. Отдельные директивы Евросоюза  признают правомочными электронный  обмен данными, электронную форму  сделки и цифровую подпись. Все это  лежит в основе развития практики управления электронными документами.

2.2    Система международных стандартов

От организаций требуется  разработать правила работы с  документами, включая вопросы защиты, поиска, установления сроков хранения и контролируемого уничтожения  документов с истекшими сроками  хранения.

Для соответствия требованиям  стандарта необходимо подготовить  большое количество внутренних нормативных  документов и регулярно вносить  в них изменения и улучшения.

Особое внимание обращается на контроль за версиями используемых на рабочих местах внутренних нормативных документов, а также на организацию удобного к ним доступа.

Отмечено, что в организациях, помимо своих собственных, могут  храниться и документы «внешнего  происхождения», которые требуются  для планирования и эксплуатации системы управления окружающей средой. Необходимо обеспечить их сохранность и возможность оперативного доступа к таким документам.

Обеспечить надлежащую информационную безопасность можно только при условиях, что управление документами на всех видах носителей ведется по единой системе и установленные требования распространяются на все информационные ресурсы организации. Для ИТ-службы это большой шаг вперед к пониманию  необходимости сотрудничества со специалистами  в области управления документацией, которые обладают профессиональными  навыками, нужными для выполнения ряда требований прежде всего для обеспечения соответствия организации документооборота законодательно-нормативным требованиям.

В условиях России такое  сотрудничество еще более актуально, поскольку основная часть документов у нас по-прежнему хранится на бумажных носителях.

20 июня 2005 года Международная  организация по стандартизации ISO опубликовала новую версию стандарта  ISO/IEC 17799. По сравнению с версией 2000 года в нее внесено значительное количество изменений и дополнений. Основные усилия разработчиков были направлены на придание стандарту большей универсальности. Многие положения, формулировавшиеся ранее как требования только к программному обеспечению, изменены таким образом, чтобы распространить их действие и на другие сферы деятельности и виды ресурсов.

Задача стандарта –  закрепить основные, наиболее общие  требования и положения, обеспечивающие надежное документирование деятельности любой компании и организацию  делопроизводства и документооборота на соответствующем мировым требованиям  уровне.

К сожалению, главным препятствием в распространении стандарта  в России является незнание о нем  специалистов в области управления документацией, а также отсутствие качественного перевода стандарта  на русский язык.

Подчеркнем, что архивные органы европейских стран, так же как и во многих других зарубежных странах, стремятся принимать участие  в управлении документами различных  форматов уже на стадии их создания в делопроизводстве и в процессе их полного жизненного цикла – от создания до уничтожения или передачи на государственное хранение. В частности, Национальный архив Великобритании (National Archives) является центральным консультативным и экспертным органом, оказывающим поддержку управляющим документацией. Основное внимание в настоящее время Национальный архив Великобритании уделяет вопросам управления документацией, в том числе электронной документацией, оцифровке документов. На данный момент британский архив можно признать наиболее прогрессивным и активным разработчиком методик управления документами среди европейских архивных органов.

2.3  Нормативное регулирование электронного документооборота и управления документацией

Функциональные требования к системам электронного документооборота (СЭД), при правильном их использовании, являются мощным рычагом государственного управления в области информационно-коммуникационных технологий. В России документа, регламентирующего СЭД, пока нет. Но, опираясь, на зарубежный опыт, можно предположить, на что будут ориентироваться отечественные стандарты[7].

Чего ждать России?

В России пока не существует документа, регламентирующего требования к СЭД, хотя планы его разработки существуют уже давно и работа ведется сразу несколькими организациями. Учитывая, как в последнее время  обострились проблемы взаимодействия между уже существующими системами, ждать появления государственных  требований к СЭД нам осталось недолго.

В каком-то смысле России проще, поскольку можно опереться на опыт существующих зарубежных разработок. Может быть, стоит начать с принятия всего лишь одного, но строго обязательного  требования о том, чтобы все новые  СЭД, закупаемые государственными организациями, были способны экспортировать документы  и их метаданные в установленном  стандартном формате, – это позволило  бы решить главную проблему передачи документов из одной системы в  другую. О том, что может быть прописано  в будущих требованиях, можно  судить по уже принятым стандартам в США и Европе.

2.4 Особенности нормативного регулирования электронного документооборота в странах Европейского союза

Проблемы правового регулирования  электронного документооборота как  внутри суверенных государств, так  и на международной арене приобретают  в настоящее время все большую  актуальность в связи с внедрением эффективных информационно-компьютерных технологий практически во все сферы  общественно-производственной деятельности (от взаимодействия населения с органами государственной власти, поддержки  финансовых и товарных рынков до сферы  услуг, розничной торговли, образования  и досуга). Например, широкое распространение получают автоматизированные информационные системы (АИС) электронных межбанковских и коммунальных платежей, заказов и покупки товаров, обмена электронными документами (договорами, финансовыми отчетами, налоговыми декларациями и др.)[14].

На сегодня в мировой  практике исторически сложились  три основные модели правового регулирования в сфере электронного документооборота и электронных подписей.

Первая модель принята в США. Правительство США предоставляет право гражданам и юридическим лицам самостоятельно регулировать внутренние процессы в сфере электронной коммерции.

Вторая модель принята в Европейском Союзе. Базовый принцип соответствующей Директивы[15] об электронной подписи – система лицензирования не должна быть обязательной.

Третья модель принята в России и в Индии, где законы об электронной подписи жестко регулируют рынок услуг в данной сфере путем лицензирования деятельности по предоставлению таких услуг. Базовый принцип модели – признание электронной подписи действенной и необходимой везде, в том числе и на международном уровне. Кроме того, по степени детализации требований к самой электронной подписи также можно выделить три различных подхода.

Первый подход (самый общий) основан на признании в отношении электронной подписи тех же требований, что и в отношении собственноручной, включая уникальность, возможность верификации подписи и «подконтрольность» использующему ее лицу.

Второй подход дополнительно предполагает, что электронная подпись должна быть связана с передаваемыми данными так, что если они изменяются, то электронная подпись становится недействительной.

Третий подход выдвигает наиболее детализированные требования к электронной подписи, в частности предусматривает использование специальной технологии асимметричных информационно-криптографических преобразований электронных документов. Такой тип электронной подписи называется «электронной цифровой подписью» или «электронно-цифровой подписью» (ЭЦП)[16].

В России Закон предусматривает  только один вид электронной подписи  – именно ЭЦП, жестко регламентируя  деятельность по предоставлению услуг  в сфере электронных отношений  и предусматривая обязательное лицензирование соответствующей деятельности, а  также применение стандартизированных  алгоритмов ЭЦП.

2.5   Особенности управления документами и нормативного регулирования электронного документооборота в США

Система управления документацией  в современных США – это  результат длительного исторического  развития, на ход которого оказывали  влияние различные факторы.

Первым из таких факторов являлось влияние многих культур.

Вторым фактором являлся постоянный рост количества документов и затрат, связанных с их обработкой. Эта тенденция сохраняется до настоящего времени. По данным ВНИИДАД, только на начало 90-х годов федеральное правительство США ежегодно составляло около 1 млрд. писем.

Третьим фактором, определяющим развитие системы документации, является высокий уровень автоматизации информационных процессов. Определенное влияние на развитие процессов работы с документами оказал и тот факт, что в США позднее, чем в других странах, была создана архивная служба. Только лишь в 1934 году, когда Национальный архив США стал специальным учреждением, ответственным за сбор и хранение документов правительственных органов, стал решаться вопрос об уничтожении документов[17].

Немаловажным фактором было также внимание, уделявшееся управлению документацией со стороны правительства и общественности.

Под управлением документацией на начальном этапе понималось следующее:

-   создание и использование документов и их бланков;

-   разработка систем регистрации и каталогизации, обеспечивающих быстрый доступ к информации, содержащейся в документах;

-   использование современной техники накопления информации и ее хранения;

-   микрофильмирование отдельных документов в целях безопасности, быстрого доступа, ликвидации огромного количества бумажных документов.

Национальный архив и  службы документации представлял собой  сложный комплекс, в который входили:

-   национальный архив;

-   отдел управления документацией;

-   отдел президентских библиотек;

-   отдел федеральных центров документации;

-   отдел федерального регистра.

Закон «О федеральных документах» 1950 года обязал ведомства разрабатывать специальные программы управления документацией.

Основными элементами таких систем являлись:

-   создание документов (составление форм документов и их обработка, создание информационных систем и применение современной информационной технологии);

-   хранение и использование информации (формирование дел, создание систем поиска документов, управление файлами и телекоммуникациями, выбор копировальной техники, развитие программ работы с ценными документами);

-   передача документов в архив;

-   управление архивами.

В Законе «Об управлении документацией» сформулированы цели управления документацией:

-   точная и полная информация, касающаяся политических действий и мероприятий федерального правительства;

-   контроль качества документов, составленных федеральным правительством, и их количества с целью предотвращения создания ненужных документов;

-   упрощение систем и процессов составления документов, а также их хранения и использования;

-   обеспечение сохранности и установление порядка распоряжения документами.

3 Основные направления совершенствования организации работы с документами в России с учетом зарубежного опыта

3.1  Сравнительная характеристика российского и зарубежного направлений развития систем документооборота

Российский рынок в  целом развивается по законам  рынка мирового, однако имеет и  свои специфические особенности. Это, в частности, относится и к  организации процесса документооборота на предприятиях как государственного, так и частного сектора. На отечественном  рынке нашли применение два направления  развития и внедрения систем документооборота – традиционно российское и западное.

Перечислим основные особенности традиционно российских методов организации работы с документами.

Жесткая регламентация движения документов в соответствии с должностной  иерархией. Документооборот в России традиционно строится по вертикальному  принципу, обеспечивая движение документа  от руководителя к исполнителю и  обратно. За рубежом, как правило, используется горизонтальный принцип при циркуляции документов: от исполнителя к исполнителю, минуя руководство.

Централизованное выполнение службой ДОУ основных делопроизводственных операций в соответствии с установленными требованиями. В России традиционно  документ подлежит регистрации и  отражению в специальных регистрационных  журналах, регистрационных карточках  и т.д., которые являются носителем  информации о данном документе. Таким  образом, организацией процесса документооборота и делопроизводства занимается специальный (делопроизводственный) персонал, не имеющий  никакого отношения к самим документам и их содержанию. Подобная практика на Западе не используется.

Закрепление в государственных  нормативных документах единых и  детально регламентированных правил работы с управленческими документами  в организациях, независимо от их сферы  деятельности. Российское делопроизводство, определяющее движение документов в  организациях и между ними, регламентируется (по крайней мере, должно регламентироваться) не только корпоративными, но и действующими государственными стандартами. Система, построенная без учёта требований ГОСТов, вряд ли найдёт широкое применение в России, так как значительное число заказчиков подобных систем - это государственные структуры.

Несмотря на широкое применение информационных и компьютерных технологий во всех сферах российской экономики, отечественный документооборот  до сих пор базируется на использовании  бумажных носителей. Отсюда сочетание  традиционных, «бумажных», методов  с более передовыми, электронными, методами в российском делопроизводстве. Системы электронного документооборота лишь сопровождают бумажный документооборот, сокращая трудоёмкость рутинных операций по обработке документов. На Западе делопроизводство и документооборот  давно уже строятся исключительно  на безбумажных принципах.

Следует отметить, что системы, разработанные в России, как правило, удовлетворяют исторически сложившейся  специфике российского делопроизводства. Сравнение российских и западных методов организации документооборота представлено в таблице 1[23].

Таблица 1. Сравнение российских и западных методов организации  документооборота

Таким образом, оптимальное  решение по созданию системы документооборота для российских предприятий должно учитывать как традиционно российские принципы работы с документами, так  и прогрессивные западные. Разумное сочетание тех и других значительно  увеличит конкурентоспособность создаваемой  системы.

3.2  Проблемы совершенствования документационного обеспечения управления в России и пути их решения

В современной социально-экономической  обстановке в условиях поиска оптимальных  путей информатизации общества и  вхождения России в мировое информационное пространство первостепенное значение приобретает решение многоаспектной проблемы документационного обеспечения управления (ДОУ), при помощи которого процессы документирования, организации документов и документооборота приобретают нормативный или упорядоченный характер.

4 Основные направления и результаты проводимых работ

В настоящее время работы по многим аспектам проблемы ДОУ, в  том числе документооборота с  использованием современных информационных технологий, что на практике часто  называют автоматизированным документооборотом, носят спорадический, как правило, некоординируемый характер, в основном, по следующим направлениям:

-   разработка единых нормативно-методических основ, принципов и правил документирования информации и работы с документированной информацией (ВНИИДАД – Росархив);

-   стандартизация и унификация документов (Росстандарт, Росархив, Роскомстатин, отраслевые министерства и ведомства);

-   разработка общероссийских классификаторов технико-экономической и социальной информации;

-   обеспечение информационной безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа;

-   разработки, связанные с реализацией «Концепции формирования единого информационного пространства и соответствующих государственных информационных ресурсов» от 23 ноября 1995 года и «Концепции формирования единого информационного пространства стран СНГ» от 18 октября 1996 года.

Следующий шаг – стандартизация и унификация новых информационных технологий. И все это требует  серьезной научной проработки, специальной  постановки научной темы в общегосударственном  масштабе, как это сделано в  странах ЕС, других развитых государствах.

С проблемой электронного документа тесно связана проблема электронного документооборота, автоматизации  ДОУ.

В настоящее время различными фирмами разработано и внедрено большое число автоматизированных систем управления документацией (АСУД), характеризующихся специфическими подходами и компьютерно-коммуникационными  средствами реализации. К сожалению, в этих разработках отсутствует  унифицированная терминология. Продукция  фирм разработчиков носит такие  названия как: система автоматизации документооборота, компьютерная система автоматизации делопроизводства и документооборота, система управления делопроизводством, распределенная система управления документами, электронный архив и т.п. Разнообразие в названиях разработанных и разрабатываемых систем говорит лишь о том, что сегодня эта область информационного рынка еще не оформилась в качестве самостоятельно сегмента, и в ряде случаев продукты АСУД появляются как сопутствующие разработки или побочный продукт при решении других более сложных задач.

Заключение

Изучив и обобщив опыт работы с документами за рубежом, мы пришли к следующим выводам:

• международные требования в области документооборота, несмотря на то, что законодательство в различных странах-государствах неодинаково, находят свое отражение в национальных стандартах зарубежных стран и стандартах России;
• нормативное регулирование электронного документооборота, первоначально получившего широкое распространение в США, на сегодня приобретает первостепенное значение при организации и функционировании современных систем документооборота на предприятии в развитых странах;
• в целях обеспечения потребностей развития электронного документооборота важна выработка единообразных норм, унификация и гармонизация законодательства об электронном документообороте;
• в России имеет место отставание документоведческих разработок нормативного и методического характера от темпов развития информационных технологий, хотя за последнее десятилетие законодательство в области работы с документами существенно обновилось, но оно не в полной мере отвечает международным стандартам и рекомендациям ООН, в отличие от законодательства развитых стран. Усиление взаимного влияния национальных экономик и правовых систем требует норм российского законодательства в сфере работы с документами с тем, чтобы они соответствовали международным стандартам.

При сравнении российского  и зарубежного направлений развития систем документооборота можно констатировать следующее:

1 документооборот в России в большей части все еще остается бумажным; для России в отличие от зарубежных стран характерен чётко выраженный вертикальный характер движения документов с жесткой регламентацией маршрутов движения документов, а также наличие специальных служб для выполнения основных делопроизводственных операций.

2 российским организациям необходимо учитывать как традиционно российские принципы работы с документами, так и прогрессивные западные для рациональной работы с документами и для повышения конкурентоспособности. Поэтому руководитель должен предъявлять особые требования к профессиональным знаниям работников, стимулируя их к активному поиску оптимальных решений, в том числе и путем обращения к международной практике.

К основным направлениям совершенствования  документационного обеспечения  управления в России можно отнести: