Отмена правовых актов управления

Введение

Под правовыми актами управления понимают, основанное на законе одностороннее  юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение  или прекращение административно  правовых отношений в целях реализации. Исходя из такого определения актуальность выбранной мной темы, заключается  в том, что данный вид юридических  актов опосредует взаимоотношение  между управляющей и управляемой  сторонами регулируемых управленческих отношений, между субъектами и объектами  управления. Создается впечатление, что будто бы эти акты предназначены  для решения лишь управленческих задач, для регулирования только управленческих отношений. Между тем  ими могут устанавливаться нормы  как публичного так и частного права. Такой специфический характер данной деятельности и определяет актуальность выбранной мной темы. В теоретическом плане, рассмотрение данной деятельности проблемы необходимо для более глубокого изучения научных основ правовых актов управления. С практической точки зрения , раскрываемая в моей работе тема, позволит мне применять знания в данной области в ходе служебно-боевой деятельности по защите и охране Государственной границы Российской Федерации

Отмена правовых актов управления

Российское законодательство и соответствующие административно-правовые нормы определяют, что утрата юридической  силы акта управления происходит в  случае его отмены в порядке, установленном  нормативными актами. Отмена правового  акта управления может быть осуществлена как органами (должностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или  должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности.

В литературе идет дискуссия  о том, является ли отмена правового  акта мерой юридической ответственности  или одним из способов осуществления  контроля за их законностью, при помощи которого в итоге обеспечивается соответствие нормативного 

правового акта управления положениям законов. Думается, что отмена правового акта управления представляет собой и способ обеспечения его  законности, и меру ответственности  соответствующего органа исполнительной власти или должностного лица, принявшего незаконный правовой акт. Все в данном случае зависит от конкретного аспекта  рассматриваемой проблемы.

Особое значение в системе  современного административного права  имеет возможность признания  административных актов незаконными в судах. Главной причиной прекращения актов управления судом и федеральными органами исполнительной власти общей компетенции (по отношению к актам нижестоящих органов исполнительной власти) является нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной власти специальной компетенции вправе отменять акты управления нижестоящих органов или должностных лиц, не только признавая факт нарушения актом управления законности, но и учитывая его полезность и целесообразность для социальной практики.

Отмена правового акта управления, основанная как на позитивных, так и на негативных основаниях, в любом случае направлена на прекращение  действия этого акта управления. В  данном случае прекращается наступление  юридических последствий, которые  предусматривались, когда акт управления принимался и вступал в юридическую  силу. Отмена административного акта является по сути средством превращения ранее действовавшего акта в документ, не влекущий никаких юридических последствий, так как выраженное в данной правовой форме управления волеизъявление конкретного органа исполнительной власти (должностного лица) признается недействительным.

Вместе с тем даже очевидное  нарушение тех или иных требований, предъявляемых к акту управления, не влечет автоматического прекращения  их действия и утраты юридической  силы

Необходимы доказательства того, что акт управления не соответствует  требованиям, что он нарушает права  и свободы граждан, ограничивает законные интересы юридических лиц, что он является необоснованным и  нецелесообразным и что, наконец, ожидаемые  результаты его действия не наступили. Таким образом, для отмены акта управления и прекращения его юридической  силы необходимо его оспорить, т. е. доказать, что юридическое содержание акта управления страдает определенными  недостатками, которые не позволяют  говорить о реальном действии данного  акта управления. При этом следует  обеспечить правовую защиту конкретных общественных отношений от нежелательных  последствий действия незаконного  акта управления. В некоторых случаях  очень трудно доказать "юридическую  дефектность" оспа-ривамых актов управления; тогда они продолжают действовать до следующей попытки официального в рамках установленного порядка оспаривания данного правового акта управления.

Российские федеральные  и региональные законы в конкретных случаях устанавливают возможность  и порядок обжалования и отмены административных актов. Например, акты Правительства РФ, которые нарушают (или ограничивают) права органов исполнительной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ в Конституционный Суд РФ или в Высший Арбитражный Суд РФ в соответствии с установленной процессуальными законами подсудностью и компетенцией.

Граждане, общественные объединения, нижестоящие органы исполнительной власти могут обжаловать в суд  решения краевой, областной администрации.

Конституционный Суд РФ рассматривает  жалобы уполномоченных субъектов права (граждан и других лиц, а также  органов государственной власти) и рассматривает дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов  Президента и Правительства РФ, а  также актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Постановлениями  Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения  могут быть признаны неконституционными; в этом случае они утрачивают свою юридическую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания  недействительными индивидуальных актов управления) не обладают правом отмены правовых актов управления.

Возможность и порядок  отмены правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти субъектов РФ, устанавливаются как  федеральным законодательством, так  и законами субъектов РФ.

Акты Правительства РФ (постановления и распоряжения) в  случае их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции  РФ). Правительство РФ вправе отменять решения органов исполнительной власти субъектов РФ, если они противоречат нормам российского законодательства (кроме актов органов исполнительной власти республик, входящих в состав РФ). Правительство РФ вправе также  отменять акты федеральных органов  исполнительной власти. Если федеральные  органы исполнительной власти, деятельностью  которых руководит Президент  РФ (например, органы внутренних дел, органы федеральной службы охраны РФ) приняли  противозаконный акт управления, то он может быть отменен Президентом  РФ.

Законодательные (представительные) органы государственной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим  федеральным и региональным законодательством  могут отменять правовые акты управления соответствующих государственных  администраций. Глава администрации  субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и структурных  подразделений данной администрации. Глава администрации при соответствующем  обращении к нему руководителей  законодательных (представительных) органов  государственной власти субъекта Федерации  обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администрации. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействительными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательством республик, входящих в состав РФ, главы исполнительной власти этих республик имеют право отменять или приостанавливать действие нормативных и иных правовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.

Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он:

1) признан судом (Конституционным Судом РФ, конституционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Конституции РФ и иным федеральным законам или признан недействительным (недействующим). Например, Верховный Суд РФ признал недействующим (незаконным) абз. 2 п. 3.1 Инструкции об организации в органах внутренних дел производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и иных норм, действующих в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, утвержденной приказом МВД РФ № 130 от 23 марта 1993 г. 

(в ред. приказа от 12 октября 1999 г. № 797). Согласно  упомянутой норме, временное разрешение  дает водителю право на управление  транспортными средствами в течение  30 суток после изъятия у него  водительского удостоверения при  наличии документа, удостоверяющего  личность. Данное положение, по  мнению заявителя, не соответствует  требованиям федерального закона  и нарушает его право на  пользование принадлежащим ему  автомобилем.. Изъятие водительского удостоверения является по существу мерой обеспечения производства по делам об административных нарушениях Правил дорожного движения и может применяться только до уплаты водителем штрафа. После уплаты штрафа водительское удостоверение возвращается владельцу. Таким образом, МВД РФ превысило полномочия, предоставленные ему законом;

2) отменен органом, его  издавшим, или вышестоящим органом,  уполномоченным на совершение  таких действий. Органы исполнительной  власти имеют право пересмотра  принятых ими административных  актов, их изменения и отмены  в связи с незаконностью, необоснованностью,  отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Вместе с  тем следует отметить, что в  настоящее время в российском  административном праве не существует  четких правовых норм, предоставляющих  возможность изменения органом  (должностным лицом) принятых  ими актов управления. Сегодня лишь нарабатывается практика, в соответствии с которой административные акты, предоставившие права или установившие правовой статус физического или юридического лица, могут быть отменены только после принятия судом решения об их незаконности. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения было основано на незаконных основаниях (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ). На наш взгляд, акты управления, которые установили административно-правовой статус лица (и если этот статус уже осуществляется), должны действовать до признания их незаконными полностью или частично судом. Такое положение во многом дисциплинирует и органы исполнительной власти, ибо они должны принимать только позитивно действующие акты управления, учитывать все обстоятельства при разработке проекта решения акта, соблюдать процедуру принятия и вступления в силу актов управления. Например, после издания приказа о назначении на государственную должность государственной службы конкретного лица выяснилось, что не все требования были соблюдены (или имели место нарушения) при поступлении его на государственную службу. Однако должностное лицо, издавшее приказ о назначении на должность, не имеет права уволить государственного служащего по этим основаниям.

Основаниями для отмены акта управления или для внесения в  него изменений и дополнений являются:

1) незаконность акта управления (противоречие нормам законодательства);

2) практическая нецелесообразность  акта управления; отсутствие положительных  результатов действия акта управления;

3) необходимость замены  устаревшего акта управления  новым или внесения в него  многочисленных существенных изменений  и дополнений;

4) истечение срока действия  акта управления.

Помимо оснований для  отмены актов управления можно выделить поводы, в связи с которыми и  возникают основания для их оспаривания, рассмотрения вопроса об их юридической  силе и значимости. Такими поводами являются: жалобы и заявления граждан или должностных лиц на нарушение их прав и законных интересов, сообщения средств массовой информации, результаты проверок, ревизий и обследований, сообщения правоохранительных органов и т. д. Важной характерной чертой поводов и их правовым значением является то, что они обязывают соответствующих должностных лиц провести проверку акта управления.

В контексте вопроса об отмене правовых актов управления в  настоящее время стала актуальной проблема конституционно-

правовой ответственности  субъектов РФ. Речь в данном случае идет о понимании конституционной  ответственности на основе следующих  признаков:

1) государственное и (или)  общественное осуждение в виде  заложенного в правовой норме  требования применения или непосредственного  использования принудительных мер  преимущественного организационного  характера, состоящих в лишении  властных полномочий, утрате юридической  силы акта, остановке (или приостановке) работы государственного органа  или прекращении деятельности  общественного объединения;

2) факт противоправного  деяния, т. е. конституционного  правонарушения, с важнейшими его  условиями (элементами) — противоправностью  и виной;

3) установившаяся между  правонарушителем и государством  правовая связь в момент совершения  противоправного деяния, характеризующаяся  возникновением специального охранительного  отношения. К правонарушителю  могут быть применены государственно-принудительные  меры в виде разнообразных  ограничений (лишение права, возложение  дополнительной правовой обязанности  или принуждение к исполнению неисполненной обязанности, восстановление нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения). Признание Конституционным Судом РФ нормативного правового акта субъекта РФ противоречащим Конституции России обязывает органы законодательной или исполнительной власти субъекта Федерации отменить (изменить) эти правовые акты. Отмена незаконного правового акта субъекта РФ, по мнению ученых, является одним из элементов и проявлений юридической ответственности субъекта Федерации.

К числу мер конституционно-правовой ответственности (федеральной ответственности) предлагается отнести:

1) использование режима  чрезвычайного положения;

2) отстранение от должности  высшего должностного лица —  главы исполнительной власти  субъекта РФ (использование процедуры  импичмента в субъектах Федерации);

3) роспуск или приостановление  деятельности законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ  и назначение новых выборов;

4) установление обязанности  субъекта Федерации, допустившего  систематические нарушения федерального  законодательства, перевести все  свои финансовые активы в финансовые  учреждения, которые определяются  федеральными органами государственной  власти;

5) отмена или приостановление  действия незаконных решений  (нормативных правовых актов)  органов государственной власти  субъекта Федерации органами  государственной власти Федерации;

6) признание недействительными  нормативных правовых актов органов  власти субъектов РФ федеральными  судами по обращениям соответствующих  субъектов (например, органов государственной  власти Федерации);

7) перераспределение полномочий  между федеральными органами  государственной власти и управления  и органами государственной власти  и управления субъектов Федерации  (в данном случае в пользу  органов государственной власти  Федерации);

8) ликвидация или изменение  правового статуса субъекта Федерации;

9) назначение специального  федерального представителя для  управления субъектом Федерации  ("прямое президентское правление", т. е. применение механизмов  прямого правления центральной  власти). В Послании Президента  РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на  рубеже эпох" указывается на  необходимость срочной разработки  правовых оснований введения  прямого федерального правления  на территории тех субъектов  Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, ставится вопрос и о законодательном закреплении системы инструментов федерального контроля  

Конституции некоторых субъектов  РФ устанавливают прямо противоположные  по значению правовые нормы, предоставляющие  субъекту Федерации возможность  приостанавливать на своей территории действия федеральных нормативных  правовых актов в случае, например, противоречия их "суверенным правам и интересам" соответствующих  республик. Вряд ли можно признать данные нормы отвечающими основным признакам  федеративного правового государства.

за законностью нормативных  правовых актов субъектов Федерации, предусматривающей, в частности, ведение  федерального Регистра нормативных  правовых актов субъектов Федерации  и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов государственной  власти;

10) перевод в непосредственное  подчинение федерального Правительства  и федеральных министерств и  ведомств милиции, внутренних  войск, иных силовых ведомств, которые функционировали в субъекте  Федерации в качестве региональных (территориальных) подразделений  федеральных органов исполнительной  власти;

11) ввод специальных милицейских  или военных подразделений в  случаях, определенных федеральным  законодательством.

Федерации нормативных правовых актов федеральному законодательству;

компетенция органов, уполномоченных принимать решение об отмене или  приостановлении действий этих актов  в случае их противоречия нормам федерального законодательства.

Одними из практических шагов  Президента РФ по реализации идеи федерального принуждения (или федерального вмешательства) по обеспечению законности деятельности исполнительной власти, а также соблюдения российского законодательства всеми  государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими, должностными лицами, является утверждение его  указом от 13 мая 2000 г. № 849 Положения  о полномочном представителе  Президента Российской Федерации в  федеральном округе. Основной задачей этих представителей Президента РФ в семи образованных федеральных округах будет являться контрольно-надзорная функция за исполнением в регионах РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ.

 Судебный контроль над нормотворчеством в РФ (как способ защиты единого правового пространства России) осуществляется в настоящее время Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции в рамках и пределах установленной конституционными нормами и иными законами компетенции. Другим важным предложением Президента РФ является закрепление нормы, в соответствии с которой высшее должностное лицо субъекта РФ при определенных условиях может отстранять от должности руководителей нижестоящих органов публичной власти.После непродолжительного обсуждения указанных законопроектов были приняты следующие федеральные законы, которые призваны составить в настоящее время основу для проведения административной реформы и реформирования всей государственной власти в России: ФЗ от 29 июля 20QO г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", ФЗ от 4 августа 2000 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 5 августа 2000 г. "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", а также Положение о Государственном совете Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. № 1602.Внесенные изменения в ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" устанавливают, что органы государственной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с Конституцией РФ и ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в случае принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов,противоречащих Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ.

В соответствии с подпунктом "г" п. 1 ст. 9 ФЗ "Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской Федерации" устанавливается, что полномочия законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта РФ могут быть прекращены досрочно в случае принятия этим органом  несоответствующих российскому  законодательству конституций (уставов), законов субъекта РФ или иного  нормативного правового акта., Президент  РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти РФ. Данное решение Президента РФ принимается в форме указа. Если в течение трех месяцев содня вынесения Президентом РФ предупреждения законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ указанный орган не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, Президент РФ может внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, которая обязана рассмотреть указанный проект федерального закона в течение двух месяцев. Со дня вступления в силу федерального закона о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ прекращаются его полномочия. Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или вносит в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске указанного органа, не может превышать один год со дня вступления в силу решения суда.

 Статья 1069 ГК РФ предусматривает,  что вред, причиненный незаконными  действиями (бездействием) государственных  органов либо должностных лиц  этих органов, возмещается за  счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны  муниципального образования. Ответственность  за убытки и вред, причиненные  лицам и их имуществу вследствие  неправомерных решений, действий (бездействия) органов государственной  власти, наступает при наличии  следующих условий:

1) неправомерность решений  органов государственной власти  и органов местного самоуправления;

2) наличие вреда или  убытков, причиненных лицам или  их имуществу;

3) причинная связь между  неправомерными решениями и наступившим  вредом (убытками);

4) виновность должностного  лица, если вред или убытки  наступили вследствие принятия  этим лицом не соответствующего  закону решения.

Приостановление и изменение правовых актов управления

Приостановление акта управления является официальным временным  прекращением действия данного акта до момента рассмотрения и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управления. Приостановление  действия акта управления происходит в тех случаях, когда специальный  орган или должностное лицо, обнаружив  несоответствие данного акта требованиям  законности, обоснованности и целесообразности (т. е. считая акт управления незаконным, необоснованным, нецелесообразным), тем  не менее не имеет законного права на его отмену или изменение. Приостановление действия акта управления — это временное прекращение действия этого акта до рассмотрения его органом, который обладает правом отмены акта; в зависимости от результатов рассмотрения акт либо отменяется, либо продолжает действовать, если устранены все противоречия и дефекты, которые в нем имелись. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (не утрачивая однако своей юридической силы) в случаях, когда, например:

1) Президент РФ приостанавливает  действие актов органов исполнительной  власти субъектов РФ (актов высшего  должностного лица субъекта РФ  или актов органа исполнительной  власти субъекта РФ) в случае  их противоречия Конституции  РФ, федеральным законам, международным  обязательствам РФ или нарушения  прав и свобод человека и  гражданина — до решения этого  вопроса соответствующим судом  (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Приостанавливая действие незаконных постановлений, Президент РФ может предложить руководителям органов исполнительной власти, высшим должностным лицам субъектов РФ (губернаторам, президентам субъектов РФ) отменить и привести незаконные постановления и распоряжения в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством. Правительство РФ в соответствии со ст. 44 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

2) суд общей юрисдикции  приостанавливает по жалобе гражданина  на решение органа исполнительной  власти или местного самоуправления (или должностного лица) исполнение  обжалуемого решения (суд общей  юрисдикции может приостановить  исполнение акта управления и  по собственной инициативе);

3) принесение протеста  прокурора на постановление о  наложении административного взыскания  приостанавливает его исполнение  до рассмотрения протеста (ч. 2 ст. 270 КоАП РСФСР). Протест прокурора на постановление по делу об административном правонарушении рассматривается правомочными на то органами (должностными лицами) в десятидневный срок со дня его поступления, и при этом ими проверяется законность и обоснованность вынесенного постановления по делу. Прокурор может опротестовать акт управления, принятый органом исполнительной власти или органом местного самоуправления, и направляет в орган исполнительной власти или орган местного самоуправления протест, в котором указываются нарушения законности и требование отменить или изменить (привести в соответствии с законами) опротестованный акт управления. Однако в данном случае акт управления продолжает действовать несмотря на протест прокурора. В случае оставления протеста прокурора без удовлетворения прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением о признании акта управления незаконным (недействительным). Здесь действуют нормы ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации", в соответствии с которыми прокурор вправе обращаться в суд с требованием о признании не соответствующими законам (недействительными) нормативных актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами;

4) подача жалобы на  постановление по делу об административном  правонарушении в течение установленного  срока (десять дней со днявынесения постановления) приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

 На наш взгляд, является целесообразным установление в законе нормы, согласно которой законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могли бы приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством РФ действие правовых актов федеральных органов исполнительной власти, противоречащих требованиям федеральных законов. При подтверждении Правительством РФ законности приостановленного акта управления он начинал бы действовать вновь.

В принимаемых субъектами РФ законах о нормативных правовых актах содержатся также нормы, определяющие возможность и процедуру приостановления  или отмены административных актов. Например, в законе Челябинской области "О законе и ином нормативном  правовом акте" (ст. 43) устанавливается, что действие принятых главой администрации  нормативно-правовых актов не может  быть приостановлено никакими органами и должностными лицами области, кроме  суда. Закон Республики Саха (Якутия) "О Государственном Собрании (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)" закрепляет за Палатой Представителей Государственного собрания право приостанавливать на своей территории действие республиканских и федеральных законов и иных нормативных правовых актов, если они нарушают Федеративный договор, противоречат Конституции или законам Республики Саха (Якутия), а также ограничивают суверенитет Республики. Президент Республики согласно Конституции вправе отменять правовые акты Правительства Республики, министерств и ведомств,