Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Содержание

Введение  ……………………………………………………………………….3                                                                                                                               1. Ответственность органов и должностных лиц местного

Самоуправления…………………………………………………………….…..5

2. Понятие гарантий местного самоуправления …………………….….…14

Заключение……………………………………………………………….…..22

Список литературы……………………………………………………….….23

Введение

Действующий Федеральный закон  от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 08.11.2007) и ранее действовавший Федеральный закон от 28.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 12.08.1995) (ред. от 21.07.2005), сравнение.

Ранее действовавший  Федеральный закон «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принят Государственной Думой 28 августа 1995 г. и вступил в силу 1 сентября 1995 г.

Практика  применения указанного Федерального закона выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых¹:

1) нечеткость  в определении компетенции муниципальных  образований;

2) неопределенность  территориальной организации местного  самоуправления;

3) возможность  формирования структуры органов  местного самоуправления, не соответствующей  решаемым задачам;

4) несоответствие  ресурсов исполняемым обязанностям;

5) удаленность  органов местного самоуправления  от населения;

6) непроработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Одноименный Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ (далее – Закон или комментируемый Закон) разработан с учетом необходимости решения проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, и представляет собой новую редакцию действующего (в 2004 г.) Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. новая редакция закона сделала акцент на решение вышеприведенных проблем, в какой-то мере расширила, конкретизировала имеющиеся статьи, включила новые.

Таким образом, произошла некая административная реформа. Целями данного реформирования являются обеспечение политической и экономической самостоятельности муниципальных органов власти в решении вопросов местного значения, повышение ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления за надлежащее исполнение полномочий в рамках их компетенции, усиление государственного контроля за законностью и соблюдением прав и свобод граждан.

       Местное самоуправление – это особая сфера жизни общества. Оно представляет собой целостную систему общественных отношений, связанных с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы устройства и функционирования муниципальной власти. Местное самоуправление можно рассматривать в качестве: основы конституционного строя, права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, формы народовластия. Поэтому местное самоуправление, как очень важное, комплексное и многообразное явление, требует особо тщательного изучения и рассмотрения различных его сторон.

1. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления

Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских  и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособление органов  местного самоуправления в системе  управления обществом и государством, предполагает ответственность органов  местного самоуправления за выполнение возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

При этом следует учитывать природу муниципальной  власти и особенностей институтов местного самоуправления как наиболее приближенных к населению.

Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления, контроль за их деятельностью служат обеспечению функционирования местного самоуправления в интересах населения, граждан, общества в целом.

Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление  своих задач и функций².

Согласно  ст. 70 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» «Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами».

При этом следует учесть, что в статье закрепляется важнейший принцип ответственности  органов местного самоуправления и  их должностных лиц. Расшифровывая  данный принцип, нужно иметь в  виду не только наказание должностных  лиц муниципальных органов как  объективное последствие ответственности. Органы местного самоуправления отвечают также и за добросовестное руководство  территорией, и за создание нормальных жизненных условий для всего  населения

Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность, а также основные формы этой ответственности.

Так, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед:

а) населением муниципального образования;

б) государством;

в) физическими  и юридическими лицами (ст. 47).

Формы государственного и общественного контроля за деятельностью местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления перед населением

Одним из ключевых понятий в законодательном  определении местного самоуправления является самостоятельная и под  свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения. Она осуществляется населением в значительной мере через органы местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость органов и должностных лиц местного самоуправления от населения – основного субъекта прав местного самоуправления. Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, закрепляемые в законодательстве о местном самоуправлении. Организационный механизм осуществления норм муниципального права об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления определяет население муниципального образования в уставе муниципального образования.

Ст. 71 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» регулирует ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: «Основанием наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законом. Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с законом».

Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установил основание ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: утрата доверия населения. Правовая категория «утрата доверия населения» является важнейшим элементом не только правовой доктрины местной, муниципальной демократии, но и народовластия в целом.

Об утрате доверия населения можно говорить лишь применительно к выборным органам  и выборным должностным лицам  местного самоуправления, ибо они получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения.

Вместе  с тем это основание наступления  ответственности требует строгого юридического определения, правовой конкретизации. Однако указанный Закон не уточнил, какие конкретные основания скрываются за этим общим принципом: утрата доверия. Он не определил порядка и условий  ответственности органов и должностных  лиц местного самоуправления в результате утраты доверия: они устанавливаются  в уставе муниципального образования.

Для обеспечения  реальной ответственности, зависимости  органов и должностных лиц  местного самоуправления, контроля за их деятельностью очень важны инициатива жителей муниципального образования, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного значения.

Ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления перед  государством

Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления перед государством регулируется ст.ст. 72–74 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Предусмотренная статьей 72 Федерального закона 2003 г. ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством может быть административной, уголовной, материальной или конституционной. Административная ответственность органов местного самоуправления предусмотрена за совершение деяния, подпадающего под признаки административного правонарушения, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Уголовная ответственность предусмотрена как наказание только для должностных лиц местного самоуправления за совершение деяния, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации. Материальная ответственность может наступить, например, вследствие ненадлежащего расходования бюджетных средств. И наконец, конституционная ответственность наступает в случае нарушения норм конституционного законодательства. Для муниципальных служащих основания конституционной ответственности предусмотрены в ст. 73 и 74 Закона.

Важной гарантией прав муниципальных органов и их должностных  лиц является наступление ответственности  только на основании решения соответствующего суда.

Ст. 73 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 регулирует ответственность представительного органа муниципального образования перед государством и устанавливает основания и процедуру роспуска представительного органа муниципального образования. Возможность такого роспуска предусматривалась и Законом 1995 г. Основные отличия между Законами 1995 г. (в ред. 2001 г.) и 2003 г. состоят в следующем:

– новый Закон увеличивает срок, в течение которого представительный орган муниципального образования обязан принять меры по исполнению решения суда, с 10 дней до 3 месяцев;

– новый Закон не требует судебного подтверждения того, что установленные действия повлекли нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда;

– новый Закон не предусматривает в качестве обязательного этапа процедуры привлечения представительного органа муниципального образования к ответственности вынесение письменного предупреждения представительного органа о возможности привлечения к ответственности;

– новый Закон требует обязательного судебного подтверждения факта неисполнения первого судебного решения;

– новый Закон предусматривает обязательность законодательной инициативы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) при принятии закона о роспуске представительного органа муниципального образования (ранее законодательный орган субъекта РФ мог и сам выступить с такой инициативой).

При этом меры предусмотренные данной статьей, носят факультативный характер, т.е. необязательный характер. Как следует из ее содержания, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) не обязательно внести, а лишь имеет возможность внести в законодательный орган субъекта РФ Закон о роспуске представительного органа муниципального образования, а законодательный орган субъекта РФ не обязан его принимать.

Статьей 74 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003 предусмотрены основания  наступления ответственности главы  муниципального образования и главы  местной администрации перед  государством, а также порядок  привлечения их к ответственности.

В целом  новый Закон заметно упрощает возможность привлечения к ответственности  глав муниципальных образований (местных  администраций), делая возможным  их отрешение от должности, в том  числе и по формальным основаниям, чем ставит их в зависимость от высших государственных должностных  лиц субъекта РФ. Ст. 74 Закона определяет минимальный и максимальный сроки для издания правового акта о привлечении к ответственности главы муниципального образования (местной администрации) – соответственно 1 и 6 месяцев. В отличие от Закона 1995 г., комментируемый Закон не предусматривает возможности назначения высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) временно исполняющего обязанности главы муниципального образования.

Ответственность органов и должностных лиц  местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Одной из форм проявления ответственности перед  государством является предусмотренное  в ст. 75 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления перед  физическими и юридическими лицами

Ст. 76 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением: «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами».

Основанием  для данного вида ответственности  являются действия органов и должностных  лиц местного самоуправления, нарушающие права и свободы граждан, причиняющие  имущественный и иной ущерб физическим и юридическим лицам. Ответственность  в этом случае прежде всего наступает в судебном порядке.

Конституция РФ гарантирует каждому судебную защиту прав и свобод.

Решения и действия (или бездействие) органов  и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд. Порядок  обжалования в суд действий и  решений, нарушающих права и свободы  граждан, закреплены в Законе РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».

В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда  они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в  соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных  последствий для органов и  должностных лиц местного самоуправления может быть признание судом недействительными  решений указанных органов и  должностных лиц и обязанность

возместить  тот ущерб, который был причинен этими решениями физическим и  юридическим лицам.

В соответствии со ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием.

Ответственность органов местного самоуправления может  наступать в результате невыполнения ими условий договоров и соглашений с физическими и юридическими лицами, которые заключают органы местного самоуправления, осуществляющие права собственника в отношении  муниципального имущества.

Также, в частности, предусмотрен такой вид ответственности, как  возможность досрочного прекращения  полномочий главы муниципального образования  в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Но практическая сторона  регулирования ответственности  в виде утраты доверия совершенно неясна. Речь, очевидно, идет о голосовании  населения по вопросу о доверии  органу или должностному лицу местного самоуправления. Но кто должен организовать такое голосование? Каковы его последствия? Наступает ли с выражением недоверия  прекращение полномочий органа, должностного лица? Или они обязаны подать в  отставку? Каковы меры принуждения  к отставке в случае саботажа? Фактически население лишено возможности решить вопрос о выражении доверия либо недоверия главе муниципального образования либо представительному  органу. Таким образом, возникает  дисбаланс между правом населения  избрать органы (должностных лиц) местного самоуправления и правом населения  привлечь органы и должностные лица местного самоуправления к ответственности. Это существенно ограничивает реальные возможности граждан по осуществлению  контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Одной из форм такой ответственности органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления является отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, что закреплено Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ. Сам же процесс отзыва должен быть раскрыт в уставе муниципального образования.

 2. Понятие гарантий местного самоуправления

Важнейшим и необходимым условием полного  и эффективного осуществления задач  и функций местного самоуправления является гарантированность его прав. Что под этим подразумевается? Среди правоведов существуют различные подходы к определению понятия «гарантии местного самоуправления», я хочу рассмотреть основные из них.

Кутафин О. Е.  и Фадеев В. И. под гарантиями местного самоуправления понимают всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и правовую защиту местного самоуправления. С их точки зрения, гарантии подразделяются на общие и специальные (юридические). В качестве общих гарантий они рассматривают экономические, политические отношения, духовные устои общества, в качестве специальных – определенные правовые средства. Они говорят о гарантиях, как о реально существующих и действующих явлениях реальной жизни, которые, так или иначе, стимулируют развитие местного самоуправления, обеспечивают устойчивость и стабильность в деятельности его органов, создают реальные возможности для наиболее полной реализации норм, устанавливающих компетенцию органов местного самоуправления.

Профессор Князев под гарантированностью понимает обязательство государства в лице региональных и федеральных органов не только не препятствовать законной деятельности различных управленческих структур, но и благоприятствовать ей (вовремя принимать нужные законы), способствовать защите интересов местного самоуправления. Фактически Князев говорит о том, что государство настолько "обязано" местному самоуправлению, что говорить о самостоятельности местного самоуправления невозможно, так как у государства сплошные обязанности, а у местного самоуправления только права. Постовой Н. В. говорит лишь о классификации гарантий, выделяя экономические, организационные и правовые. Он указывает на источники закрепления гарантий: Конституцию РФ, федеральные законы («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ» и др.), законы субъектов РФ, уставы муниципальных образований и иные нормативно-правовые акты органов  местного самоуправления.

Профессор Говорилин указывает на то, что согласно законодательству, гарантии определяются и обеспечиваются государством. Он поддерживает традиционную классификацию на общие и специальные (правовые) гарантии, но рассматривает их по иному основанию - с точки зрения субъектов гарантированности: гарантии населения муниципального образования, гарантии прав отдельных граждан, гарантии прав органов и должностных лиц местного самоуправления. Фактически в муниципальном праве это единственная классификация, проведенная не по предметному, а субъектному принципу.

Васильев  Р. Ф. классифицирует гарантии местного самоуправления на экономические, политические, организационные, воспитательные и  правовые. Он рассматривает первые четыре группы гарантий в более широком  плане, чем правовые, но не так широко, как Кутафин О. Е., и не признает их как реально сложившиеся условия.

Таким образом, в муниципальном праве сложились  различные понимания гарантий местного самоуправления:

1. Гарантии понимаются как реально существующие условия и средства, обеспечивающие реализацию местного самоуправления.
2. Как совокупность правовых норм, гарантирующих осуществление местного самоуправления.
3. Гарантии местного самоуправления рассматриваются в первых двух смыслах сообща, это точка зрения большинства.

1.1 Виды гарантий местного самоуправления

Экономические гарантии

Экономические гарантии рассматриваются в виде самостоятельного вида. Экономические гарантии составляет экономическая система общества, в основе которой лежит свобода экономической деятельности, свобода предпринимательства, разнообразие и равноправие форм собственности,  их равная правовая защита. Этот подход, в определенном смысле, можно назвать социологическим.

С правовой точки зрения, надо выделять в виде экономических гарантий муниципальную  собственность, иные формы собственности, влияющие на развитие местного самоуправления, а также принцип финансово-экономической  самостоятельности местного самоуправления.

Профессор Князев детализирует экономические  гарантии местного самоуправления, выделяя  в их структуре:

• Во-первых, принцип признания и равной защиты государством муниципальной собственности.
• Во-вторых, возможность нахождения в муниципальной собственности земли и природных ресурсов.
• В-третьих, самостоятельное решение населением, органами местного самоуправления вопросов владения, распоряжения и пользования муниципальной собственности.
• В-четвертых, в случае наделения органов местного самоуправления отдельным государственными полномочиями, передача им необходимых материальных и финансовых ресурсов в полном объеме.

Политические гарантии

Под политическими гарантиями местного самоуправления традиционно понимается политико-правовой режим государства, а именно система государственной власти, основанная на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти её субъектов,  принципе идеологического многообразия, осуществление народовластия непосредственно и через органы местного самоуправления, самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, полнота и гарантированность прав и свобод человека и гражданина и некоторые другие гарантии.

Васильев  Р. Ф.  указывает на то, что политические гарантии предполагают наличие государственной  воли осуществлять и поддерживать развитие местного самоуправления, однако саму суть политических гарантий он не раскрывает.

Коваленко выделяет организационно-политические гарантии, понимая под ними, демократический характер политического режима в стране, который обеспечивает предоставление населению не только права на местное самоуправление, но и поддержку и защиту этого права.

Ряд учёных под политическими гарантиями понимает политические основы местного самоуправления, а их рассматривает, как совокупность правовых норм и принципов, закрепляющих политическое и идеологическое многообразие в рамках муниципального образования, а также  правовое закрепление  прав и свобод человека.

Организационные гарантии

Под организационными гарантиями понимаются организационные основы местного самоуправления, принципы определения компетенции органов местного самоуправления, принципы обеспечения организационной самостоятельность местного самоуправления.

        Постовой Н. В.: «Организационные гарантии создают условия для осуществления гражданами права на местное самоуправление в виде непосредственной и представительной форм демократии». Доказывая это, он говорит о том, что граждане в Конституции РФ, федеральном законодательстве, получили право на местный референдум, на институт муниципальных выборов и отзыва депутата, правотворческую инициативу и т.д.

Васильев  Р.Ф. отмечает то, что организационные  гарантии направлены на создание и  поддержку демократического порядка  формирования и деятельности структур местного самоуправления, на использование  форм прямого волеизъявления населения, подготовку кадров для органов местного самоуправления и т.д.

Коваленко, прежде всего, обращает внимание на право  муниципального образования на объединения  и считает это право прочной  организационной гарантией местного самоуправления.

В целом  можно констатировать слабую разработанность  этой темы в нашей юридической науке.

Социальные гарантии

О социальных гарантиях местного самоуправления стали говорить после принятия Конституции  РФ. Согласно Конституции, РФ провозглашена  социальным государством,  следовательно, это относится и к местному самоуправлению. Социальные гарантии с этой точки зрения означают гарантированность  прав и свод  в экономической  и социальной сфере, в культурной жизни общества, гарантированность  прав и свобод человека на уровне местного самоуправления. При этом речь идет о гарантированности образования, культуры, семьи, здравоохранения и  иных социальных вопросов на местном  уровне.