Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления

1. Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления.

     Местное самоуправление, в основе которого лежит право населения городских и сельских поселений самостоятельно решать вопросы местного значения, а также обособления органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством, предполагает ответственность органов местного самоуправления за осуществление возлагаемых на них функций и полномочий, а также различные виды контроля их деятельности.

    Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления – это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций. ^[1]

    Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми несут ответственность органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, а также основные формы этой ответственности. ^[2]

    В соответствии со ст. 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность:

  1) перед населением муниципального образования,

  2) государством,

  3) физическими и юридическими лицами 

в соответствии с федеральными законами. Формы государственного и общественного контроля деятельности местного самоуправления, закрепляемые Законом и обеспечивающие защиту интересов государства, населения, граждан, предприятий, учреждений и организаций, являются в то же время необходимым условием реализации норм муниципального права, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

  В связи с тем, что общественные отношения в области местного самоуправления, особенно при осуществлении форм непосредственной и представительной демократии, регулируются не только нормами права, но и другими социальными нормами (нормами морали, нормами обычаев и традиций, нормами общественных организаций), ответственность в системе местного самоуправления можно подразделить на юридическую, правовую ответственность, общественную ответственность (корпоративную ответственность) и морально-нравственную ответственность. ^[1]

  В муниципальном праве используется юридическая ответственность, которая  практически мало отличается от механизма  её действия в иных правоотношениях. Под юридической ответственностью понимается установленная законом  обязанность правонарушителя ответить за совершенное им правонарушение и претерпеть действие мер принуждения или санкций в виде определенных правоограничительных мер, которые применяются к нему соответствующими юрисдикционными органами.

  Юридическая ответственность, являясь необходимостью и обязанностью отвечать за свои действия (бездействия) и поступки, за ненадлежащее ведение дел, немыслима без санкций, без конкретных неблагоприятных последствий для органа или виновного лица. Правильно установленная законом ответственность, а также неотвратимые и адекватные меры по её применению - непременное условие не только искоренения правонарушений, но и воспитания ответственности за свои действия и поступки. Эти вопросы актуальны всегда, но особенно в период радикальных реформ, в том числе и в сфере организации местного самоуправления.

  Юридическая ответственность, являясь важной мерой  защиты прав и интересов местного самоуправления, прав граждан на его осуществление, наступает вследствие нарушений правовых норм и проявляется в форме применения государственного принуждения. Принуждение выступает в качестве одного из методов государственного руководства местным самоуправлением, оно напрямую связано с нормами права и их обеспечением. Важной предпосылкой эффективности воспитательного воздействия юридической ответственности является осуждение правонарушителя должностного лица местного самоуправления со стороны местного сообщества, общественных объединений. Только правильное сочетание методов убеждения, критики и принуждения обеспечивает высокую действенность юридической ответственности.

  Юридическую ответственность принято рассматривать  в двух аспектах: позитивном и негативном. Если позитивная ответственность состоит  в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность состоит из меры наказания за неосуществление необходимых действий, установленных законодательством.

  Позитивная  ответственность органов и должностных  лиц местного самоуправления реализуется посредством корректировки решений, действий (бездействия), признанных судом незаконными либо вышестоящим органом в порядке подчиненности признанных незаконными или нецелесообразными, либо по требованию собраний избирателей, граждан, трудовых коллективов, общественных объединений, а также под воздействие наказов избирателей.

  В зависимости от субъекта, привлекаемого  к ответственности при осуществлении  местного самоуправления, можно выделить ответственность муниципальных образований, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, ответственность государственных органов, ответственность физических и юридических лиц.

  В зависимости от субъекта, перед которым  наступает ответственность, можно  выделить ответственность перед  источником публичной власти - населением либо его представительными органами, перед государством, перед физическими и юридическими лицами. ^[1]

  В зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение ответственность  подразделяется на следующие виды: уголовная, административная, гражданско-правовая, публично-правовая, государственно-правовая, дисциплинарная, материальная.

  Важно отметить, что применение уголовной, административной и дисциплинарной ответственности возможно только к  должностным лицам местного самоуправления, так как эти виды ответственности  носят личный характер. К гражданско-правовой ответственности могут быть привлечены лишь органы местного самоуправления.

  В соответствии со ст. 71- 74 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ",^[2]

   1. Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с настоящим Федеральным законом (в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ).

  2. Население муниципального образования  вправе отозвать депутатов, членов  выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного  самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

  Статья 72 Закона закрепляет: Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

  Ответственность органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

  Статья 73 Закона предусматривает: Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.

   1. В случае, если соответствующим  судом установлено, что представительным  органом муниципального образования  принят нормативный правовой  акт, противоречащий Конституции  Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

  2. Полномочия представительного органа  муниципального образования прекращаются  со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации о его роспуске.

  2.1. В случае, если соответствующим  судом установлено, что избранный  в правомочном составе представительный  орган муниципального образования  в течение трех месяцев подряд  не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

  (часть  вторая.1 введена Федеральным законом  от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

  2.2. В случае, если соответствующим  судом установлено, что вновь  избранный в правомочном составе  представительный орган муниципального  образования в течение трех  месяцев подряд не проводил  правомочного заседания, высшее  должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

  (часть  вторая.2 введена Федеральным законом  от 18.06.2007 N 101-ФЗ)

  3. Закон субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

    Статья 74 Закона закрепляет: Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством

   1. Высшее должностное лицо субъекта  Российской Федерации (руководитель  высшего исполнительного органа  государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

  1) издания указанным должностным  лицом местного самоуправления  нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

  2) совершения указанным должностным  лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

  2. Срок, в течение которого высшее  должностное лицо субъекта Российской  Федерации (руководитель высшего  исполнительного органа государственной  власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

  3. Глава муниципального образования  или глава местной администрации,  в отношении которых высшим  должностным лицом субъекта Российской  Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

  Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

  Уголовная ответственность наступает в  результате совершения преступления, административная и дисциплинарная - за совершение соответственно административного  или дисциплинарного проступка, гражданско-правовая - применяется для восстановления незаконно нарушенных прав или принуждения к исполнению невыполненной обязанности. ^[1]

  Нормативное основание для привлечения должностных  и выборных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности нашло отражение в уголовном кодексе Российской Федерации и ряде статей законодательных актов о местном самоуправлении. Так, например, в Федеральном законе «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (ст.41) закреплено, что лица, препятствующие путем насилия, обмана, угроз или иным путем свободному осуществлению избирателями права избирать и быть избранным депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления, вести предвыборную агитацию, совершившие подлог избирательных документов, заведомо неправильный подсчет голосов, нарушившие тайну голосования, несут установленную законом административную и уголовную ответственность.

  В соответствии с нормой ст. 8 Уголовного кодекса РФ, основанием уголовной  ответственности должностного лица местного самоуправления может являться только совершение им деяния, содержащего  все признаки состава преступления, предусмотренного настоящим Кодексом. Перечень этих деяний содержится в гл.30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". Данная глава включает девять статей, содержащих составы преступлений, наличие которых в деяниях, совершенных должностными лицами местного самоуправления, влечет наступление уголовной ответственности.

  Так, в соответствии со ст.285 УК РФ уголовной  ответственности подлежит должностное  лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями. Под злоупотреблением должностными полномочиями понимается использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч.1 ст.285 УК РФ). Квалифицирующими признаками данного деяния, отягчающими ответственность за это преступление, являются совершение его главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.285) или наступление тяжких последствий (ч.3 ст.285).

  Состав  данного преступления предполагает наличие следующих признаков, характеризующих  его объективную и субъективную стороны:

  а) использование должностным лицом  своих служебных полномочий вопреки  интересам службы;

  б) совершение деяния из корыстной или  иной личной заинтересованности;

  в) наступление конкретных последствий  деяния, а именно:

  существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства;

  г) наличие причинной связи между  действием либо бездействием должностного лица и указанными выше последствиями.

  Отсутствие  хотя бы одного из этих признаков исключает ответственность по ст. 285 УК.

  Как отмечается в Комментарии к УК РФ[1], формы и способы злоупотреблений  должностными полномочиями могут быть самыми разнообразными: издание противоречащих закону либо иному нормативному правовому  акту приказов и распоряжений, повлекших указанные в ст. 285 УК РФ последствия; неосновательное расходование денежных и других ресурсов без признаков хищения; сокрытие совершенных в государственном органе, органе местного самоуправления либо в государственном или муниципальном учреждении хищений, недостач, злоупотреблений по службе (например, сокрытие должностными лицами органов расследования преступлений в целях создания видимости благополучия в криминогенной обстановке в районе, городе и т.д.). Одной из форм злоупотребления должностными полномочиями может явиться попустительство совершению преступлений иными лицами (например, должностное лицо, в полномочия которого входит контроль за хранением и расходованием товарно-материальных ценностей, сознательно не выполняет этой обязанности, что приводит к существенному нарушению интересов государственного либо муниципального учреждения). ^[1]

  В соответствии со ст.286 преступлением  является превышение должностных полномочий должностным лицом местного самоуправления, то есть совершение им действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Более строгую ответственность влекут те же действия, совершенные главой органа местного самоуправления (ч.2 ст.286 УК РФ), а также при наличии иных отягчающих обстоятельств (ч.3 ст.286).

  Условия применения административной ответственности  к должностным лицам местного самоуправления могут устанавливаться  как федеральными нормативными актами, так и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

  На  федеральном уровне основным нормативным  актом, определяющим условия применения административной ответственности  к должностным лицам местного самоуправления, является Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. В соответствии со ст.2.4 названного Кодекса, административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

  Непосредственно составы административных правонарушений устанавливаются в соответствующих  статьях КоАП РФ, федеральных законах  и законах субъектов Российской Федерации.

  КоАП  не содержит специальной главы (как  это реализовано в УК РФ) посвященной  правонарушениями должностных лиц. Поэтому составы правонарушений «разбросаны» по всему кодексу.

  В качестве примера можно выделить следующие статьи: Статья 5.21 (Несвоевременное перечисление средств избирательным комиссиям, кандидатам, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума); Статья 5.36 (Нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждения для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей); Статья 14.9 (Ограничение конкуренции органами власти, органами местного самоуправления); Статья 17.1 (Невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы) и ряд других.

  Что касается дисциплинарной ответственности, Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) "О муниципальной службе в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 07.02.2007) (ст.27 «Дисциплинарная ответственность муниципального служащего»), закрепляет, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

  1) замечание;

  2) выговор;

  3) увольнение с муниципальной службы  по соответствующим основаниям.

  Таким образом, на муниципального служащего  в полной мере распространяется дисциплинарная ответственность.

  Для выборных лиц местного самоуправления, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе прекращение их трудовой функции должно входить в компетенцию  населения или представительного  органа. Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ предусматривает возможность отзыва этих лиц населением и возможность наступления их ответственности перед населением за утрату доверия (ст. 24). Но возможность эту законодатель рассматривает не как меру воздействия за плохое выполнение ими своей трудовой функции, а как политическую и государственно-правовую меру.

  О применении же к этим лицам таких  мер юридической ответственности, как замечание, выговор и строгий  выговор, предусмотренные трудовым законодательством для других работников, в законе нет и речи.

  На  органы местного самоуправления и их должностных лиц полностью распространяются нормы гражданского законодательства и каким-либо иммунитетом в гражданских  правоотношениях они не пользуются, что согласуется и с Конституцией РФ, и с особым статусом органов и должностных лиц местного самоуправления.

  Согласно  ст.20 Федерального закона "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

  В случае нарушения органами и должностными лицами местного самоуправления прав физических и юридических лиц, причинения им имущественного или морального вреда они могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд в соответствии с действующим законодательством. Одним из видов неблагоприятных последствий для названных органов и должностных лиц может быть признание судом недействительными их решений и обязанность возместить ущерб, причиненный ими. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Меры воздействия  к главе муниципального образования.

  Учитывая  тот факт, что в представленной ситуации постановление главы является правовым актом, не носящим нормативного характера, действия главы муниципального образования могут быть квалифицированы как нецелевое расходование бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку изменения были внесены в расходную часть бюджета муниципального образования городского округа. Принимая во внимание те обстоятельства, что решением городского суда постановление было признано не соответствующим законодательству и подлежало отмене, а глава не принял мер к исполнению решения суда в установленные судом сроки, данный инцидент попадает под действие ст. 74 «Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством» Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (закон о МСУ) от 06.10.2003 N 131-ФЗ. Что предполагает, в соответствии со ст. 74 ч.1 пункт 2, издание высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) правового акта об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

  В соответствии со ст.74 ч.2 данного Закона,  срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

  На  основании ст. 74 ч.3 данного Закона,  глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

  В случае, если будет доказано, что внесенные изменения в бюджет могут квалифицироваться как расходование бюджетных средств должностным лицом, совершенное в крупном размере,  в особо крупном размере или же группой лиц по предварительному сговору, то действия Главы муниципального образования попадают под действие ст. 285 УКРФ «Нецелевое расходование бюджетных средств». Данная статья устанавливает: 1. Расходование бюджетных средств должностным лицом получателя бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденными бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, совершенное в крупном размере, -