Парламент и Президент: основы взаимодействия по Конституции РФ

Парламент и Президент:

основы  взаимодействия по Конституции  РФ 
 
 
 
 
 

П Л А Н 
 
 

      Введение 
 

      1. Федеральное Собрание  – Парламент Российской  Федерации 

     2. Правовой статус  Президента России. Президент и Правительство  в механизме государственной  власти 

3. Вопросы взаимодействия и баланса полномочий Президента и Парламента

      Заключение 
 
 
 
 
 
 
 

      Список  источников 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Введение 
 

      В соответствии с п.1 ст.1 Конституции  Российской Федерации последняя  есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.

      Республика  – это форма государственного правления, при которой высшая власть в государстве принадлежит выборным органам – парламенту и президенту.

      Республики  подразделяются на парламентские и  президентские, в зависимости от роли, которую эти высшие органы играют в государстве.

      Считается, что Россия относится к республиканским  формам правления, носящим смешанный  характер, то есть сочетает в себе черты  парламентской и президентской  республики. Данный факт можно установить, лишь тщательно рассмотрев роли и функции этих двух высших государственных органов и характер их взаимоотношений, что и является основной целью данной работы.

      Актуальность  данной работы выражена в том, что  на сегодняшний день уже имеется  определенный практический опыт применения норм Конституции и оценивать основы взаимоотношений Президента и парламента можно не только путем теоретических исследований норм Конституции, но и с учетом сложившейся политической ситуации.

      Кроме этого, в последнее время складывается тенденция увеличения значения президентской власти по отношению к правительству. Фактически правительство не обладает той долей власти, которая заложена в конституционных основах страны, что также непосредственным образом влияет на характер парламентско-президентских отношений.

      В работе использованы труды различных  авторов, в том числе…, а также  исследованы нормы Основного  Закона России – Конституции Российской Федерации. 

1. Федеральное Собрание – Парламент  Российской Федерации

      Парламент – это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.¹

      В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации² Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации.

      Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские  кортесы) возникли еще в XII-XIII веках. Парламенты еще именовались легислатурами (от латинского lex – закон). Под легислатурами подразумевались политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества.³

      Однако  история современного парламента как  общенационального представительного органа, отличного от сословных представительных органов времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.⁴

      Современный парламент – это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.⁵

      Таким образом, на сегодняшний день законодательная  власть, осуществляемая представительными  органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Как считает Н.В.Онишко⁶, без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

      Как институт государственной власти парламент  породил две производных: парламентаризм и парламентское право, тщательно изучаемые доктриной права. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место.⁷

      Парламентаризм  не может существовать без парламента, и в то же время парламент основан  на нескольких принципах парламентаризма, основными из которых являются разделение властей, представительность и законность.

      Эти принципы нашли свое отражение и  в Конституции РФ. Так, в ст.94 Конституции  указано, что Федеральное Собрание является представительным органом  Российской Федерации.  Тем самым  Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

      Этой  же статьей Конституции (94) Федеральное  Собрание характеризуется как законодательный  орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного  суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

      Принцип проявления разделения властей проявляется  в признании Федерального Собрания представительным и законодательным органом Российской Федерации (ст.94 Конституции РФ).

      Согласно  ст.95 Конституции РФ Федеральное  Собрание состоит из двух палат –  Совета Федерации и Государственной  Думы. Такая структура проистекает  из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания – Государственная Дума – призвана представлять интересы населения России в целом.⁸

      Палаты  Федерального Собрания самостоятельно разрешают вопросы, относящиеся  к их компетенции. В соответствии с п.1 ст.100 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Законом лишь предусмотрено, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств (п.3 ст.100 Конституции РФ).

      Более того, Конституция предусматривает  совершено различную компетенцию  для каждой из палат, обеспечивая  тем самым систему «сдержек и  противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации  отводится роль своего рода, как своеобразно выразились Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин⁹,  тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

      Следует отметить, что в России имеется  откровенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще, и к парламенту в частности, что во многом является следствием той политической борьбы, которая  предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе имеются силы, которые считают, что от парламента как от государственного института следует отказаться вообще либо превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли структуру.

      Однако  в связи с этим нельзя забывать о том, что полная дискредитация  парламента может существенно подорвать  складывающиеся устои российской демократии. Во многих демократических странах  парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. Одновременно с этим парламент выступает как своего рода уравновешивающая сила и в отношениях конкурирующих политических сил, как представитель интересов тех из них, которые обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

      В связи с изложенным, деятельность российского парламента сегодня  зачастую осуществляется сложным, во многом противоречивым путем.

      Так, как уже было указано выше, парламент  Российской Федерации состоит из двух палат – Совета Федерации и Федерального Собрания, каждая из которых наделена рядом полномочий по осуществлению государственной власти.

      В соответствии со ст.102 Конституции РФ, к ведению Совета Федерации относятся:

      - утверждение изменения границ  между субъектами Российской Федерации;

      - утверждение указа Президента  Российской Федерации о введении  военного положения;

      - утверждение указа Президента  Российской Федерации о введении  чрезвычайного положения;

      - решение вопроса о возможности  использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

      - назначение выборов Президента  Российской Федерации;

      - отрешение Президента Российской  Федерации от должности;

      - назначение на должность судей  Конституционного Суда Российской  Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

      - назначение на должность и  освобождение от должности Генерального  прокурора Российской Федерации;

      - назначение на должность и  освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

      Кроме этого, Совет Федерации принимает  постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Совета Федерации  принимаются большинством голосов  от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

      Таким образом, в ст.102 Конституции РФ определены вопросы, относящиеся к ведению  Совета Федерации. Вместе с тем, их перечень не является исчерпывающим. Например, Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного положения и введении чрезвычайного положения на всей территории РФ или в отдельных ее местностях в случае агрессии или угрозы агрессии. В компетенции Совета Федерации также находится назначение по представлению Президента Российской Федерации на должность судей федеральных судов: Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также Генерального прокурора, заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.

      А в компетенции Государственной  Думы находится решение следующих  вопросов (ст.103 Конституции РФ):

      - дача согласия Президенту Российской  Федерации на назначение Председателя  Правительства Российской Федерации;

      - решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;

      - назначение на должность и  освобождение от должности Председателя  Центрального банка Российской  Федерации;

      - назначение на должность и  освобождение от должности Председателя  Счетной палаты и половины  состава ее аудиторов;

      - назначение на должность и  освобождение от должности Уполномоченного  по правам человека, действующего  в соответствии с федеральным  конституционным законом;

      - объявление амнистии;

      - выдвижение обвинения против  Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.

      Также Государственная Дума принимает  постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Государственной  Думы принимаются большинством голосов  от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

      Как показывает анализ статьи, в ней  определены вопросы исключительной компетенции Государственной Думы. Вместе с тем, осуществление части  этих полномочий тесным образом связаны с деятельностью Президента РФ. Так, Государственная Дума дает согласие Президенту России на назначение Председателя Правительства. В соответствии с п.«г» ст.83 Конституции РФ кандидатура на должность Председателя Центрального банка предоставляется Президентом России. Государственной Думой назначается Председатель Центрального банка на срок, предусмотренный Федеральным Законом «О центральном банке Российской Федерации (Банке России)»¹⁰, - согласно ст.14 на четыре года, и считается назначенным, если за него проголосовало большинство от числа избранных депутатов.

      Особый  статус Федеральное Собрание имеет  в отношении принятия законов (ст.ст.104-108 Конституции РФ).

      Так, правом законодательной инициативы, кроме Совета Федерации и Государственной Думы, также имеет Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и другие лица. Однако непосредственно федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105 Конституции РФ), а принятые законы передаются на рассмотрение Совету Федерации, который вправе отклонить или одобрить принятый закон. А далее федеральный закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, направляется Президенту Российской Федерации, который вправе либо подписать его и, соответственно, как требует закон, обнародовать его, либо отклонить его.

      Подводя краткие итоги, необходимо отметить следующее:

      Парламент в Российской Федерации представлен  Федеральным Собранием, состоящим из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы. Федеральное Собрание – это высший представительный и законодательный орган Российской Федерации, наделенный для осуществления возложенных на него Конституцией РФ обязанностей рядом полномочий, причем, каждая палата обладает собственными правами. Анализ полномочий свидетельствует о том, что деятельность обеих палат российского парламента тесно связана, особенно это видно в процессе принятия федеральных законов. Кроме этого, осуществляя свои государственные функции, Федеральное Собрание России взаимодействует в своей работе и с другими субъектами власти, но в большей степени – с Президентом Российской Федерации.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

2. Правовой статус  Президента России.

Президент и Правительство в механизме государственной власти 
 

      С главы 4 Конституции Российской Федерации  начинается изложение в Основном Законе страны системы государственных  органов Российской Федерации, что, помимо прочего, объясняется также  особым статусом Президента в организации государственной власти России. По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть.¹¹

      Согласно  Конституции РФ Президент РФ как  институт государственной власти стоит  особняком и не относится ни к  одной из трех ветвей власти. Он стоит  выше них, контролирует их деятельность и вообще наделен обширными полномочиями. Собственно говоря, это отдельный орган власти. Однако, несмотря на очень сильную президентскую власть в России, последнюю принято относить не к президентским, а к полупрезидентским республикам.

      При этом конституционная модель республики в РФ выглядит таким образом, что  путем обеспечения «сдержек и противовесов» обеспечивается воспрепятствование превращению института Президента в режим личной власти. Какими бы широкими не были полномочия Президента, они небеспредельны. Эти полномочия сопрягаются с полномочиями других государственных органов государственной власти и характеризуются не только правами, но и взаимной ответственностью.

      Институт  президентской власти имеет сравнительно короткую историю в развитии российской государственности (как, впрочем, и  многих других стран). Советской республике, какой Россия была почти в течение всего ХХ века, такого рода институт был чужд. Как видится, в связи с этим идея об учреждении поста Президента, первоначально возникшая еще в бывшем Союзе ССР, встретила значительное сопротивление части народных депутатов, сторонников сохранения советской власти. Однако набирающие силу процессы демократизации, обновления всей государственной системы одержали верх, и пост Президента в 1990 году был учрежден, что повлекло существенные изменения в Конституции СССР. А Конституция 1993 года внесла существенные изменения, затронувшие статус Президента, его компетенцию и другие аспекты его государственной деятельности.¹²

      Однако  вопросы полномочий Президента стали  объектом внимания не только законодателя, но и доктрины права.

      Так, Б.П.Елисеев¹³ определяет институт президентства как интеграционный правовой институт, цель которого состоит в согласовании деятельности институтов государственной власти. По его мнению, институт президентства должен рассматриваться как совокупность властных полномочий Президента в сфере государственного управления, основанных на конституционных нормах, регулирующих функционирование президентской власти.

      Само  понятие «президент как выборный глава государства» является, как  определяет Г.В.Дегтев¹⁴, родовым по отношению к понятию «президент» и общим для глав государств как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства», «глава исполнительной власти», «арбитр», «высшее должностное лицо». Иногда, как например в ФРГ, конституционный статус Президента не определен.

      Особый  интерес представляет анализ понятий «институт президентства» и «правовой статус президента», проведенный И.Д.Хутинаевым¹⁵. Он отмечает первичность института президентства и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президентства определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус является частью правового института, определяющего президентскую деятельность.

      Важным  для понимания сущности института президентства является определение основных черт, характеризующих данный институт. Так, Б.П.Елисеев¹⁶ выделяет следующие:

      Президент является выборным главой государства, который может возглавлять исполнительную власть или быть арбитром в системе разделения властей; в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов, что не снимает с него обязанности действовать на основе и во исполнение законов;

      Пост  Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства, верховного политического руководства  государственными делами.       

      В соответствии со ст.80 Конституции РФ Президент Российской Федерации является главой государства. В ранее действовавшей Конституции устанавливалось, что Президент – это высшее должностное лицо и глава исполнительной власти в Российской Федерации. Таким образом, в действующей Конституции закреплена модель, согласно которой, по выражению Е.Ю.Бархатовой¹⁷, «у нас не просто сильный, а сверхсильный Президент».

     Придание  Президенту статуса главы государства, по мнению Е.И.Козловой и О.Е.Кутафина¹⁸, вызвано объективными причинами. Прежде всего, этого требовало повышение уровня персонифицированного представительства государства как внутри страны, так и в международных отношениях. Выполнение вытекающих из этого функций наиболее целесообразно главой государства, а не высшим должностным лицом, входящим в систему исполнительной власти, что в меньшей мере соответствовало бы высокому статусу государства и по существу умаляло прерогативы представительного органа государственной власти Российской Федерации, ставило бы исполнительную власть над законодательной.

      Таким образом, принципиально новая дефиниция статуса Президента Российской Федерации, содержащаяся  в Конституции Российской Федерации, означает, что Президент Российской Федерации занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит напрямую, непосредственно ни в одну из ее ветвей.

      Президент Российской Федерации является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, закрепленных в главе 2 Конституции. То есть, Президент несет  персональную ответственность за то, чтобы механизмы защиты Конституции и прав человека работали бесперебойно. Президент имеет право требовать от всех федеральных органов и органов власти субъектов РФ неуклонного соблюдения Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент также имеет право с названных позиций оценивать содержание деятельности подотчетных ему органов, а также руководителей тех властных структур, по которым глава государства вносит предложения о кадровых назначениях.

      В установленном Конституцией порядке  Президент принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ. В осуществлении этих функций Президент может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия, действовать только в рамках Конституции.

      Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации  и федеральными законами определяет основные направления внутренней и  внешней политики государства.

      Как глава государства Президент представляет Россию внутри страны и в международных отношениях.

      Однако  весь перечисленный список полномочий Президента не дает оснований толковать  президентскую власть как стоящую  над другими властями, зависящими от нее. Каждая из них осуществляет конституционно закрепленные за ней полномочия, функционирует во взаимодействии с другими, обеспечена определенными рычагами влияния на иные ветви власти и на Президента. В Конституции заложена необходимая система «сдержек и противовесов», способствующая сбалансированному взаимодействию властей. Между ними нет подчинения. Свои полномочия Президент осуществляет не на основе его ничем не связанной воли. Они реализуются в рамках Конституции Российской Федерации, в соответствии с ней, с федеральными законами, и в необходимом взаимодействии с Парламентом и Правительством Российской Федерации.

      Вместе  с тем достаточно часто упоминается  о том, что Президент не только руководит Правительством, являясь  как бы его верховным руководителем, но и наряду с этим осуществляет через Правительство свои управленческие функции.

      И здесь при всей привлекательности  тезиса о монократическом президентском  руководстве исполнительной властью  и множестве аргументов в его  пользу следует все же признать, что реальные рычаги власти находятся одновременно у нескольких государственных органов и должностных лиц, имеющих по отношению к главе государства не только относительную самостоятельность.

     Как уже было указано выше, институт Президента вводился в России для  укрепления исполнительной власти. Однако в реальности действующая Конституция не закрепляет за Президентом статус главы исполнительной власти, он – де-юре глава государства (ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной власти является федеральное Правительство (ст.110, 114 Конституции). Вместе с тем, статус и полномочия Президента сформулированы в Основном Законе страны так, что на первое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспечения конституционного правопорядка, согласованной работы всех органов государственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Это предопределяет особое значение для Президента функций главы государства, они весомей и объемней, чем у федерального правительства.¹⁹ К примеру, одним из главных по значимости полномочий Президента является формирование политического курса государства. Тогда как по конституциям зарубежных стран таким полномочием обладает именно глава исполнительной власти.