Перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности

Федеральное государственное  бюджетное образовательное  учреждение высшего  профессионального  образования

Российская академия народного хозяйства и государственной службы

при Президенте Российской Федерации

Сибирский институт-филиал РАНХиГС  
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине: «Управление государственным и муниципальным имуществом» 
на тему: «Перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности»

 
 
 
 
Выполнил: Пинчук Г.С.,  
группа 08112  
Проверил: Плотников А.Г., 
к.т.н.  
 
 
 

Новосибирск, 2012

     Оглавление

Введение 3

Вопрос №1. Перепрофилирование объектов государственной и муниципальной собственности 4

Вопрос № 2. Градостроительный регламент. Функциональное и правовое зонирование. 8

2.1. Градостроительный регламент 8

2.2. Функциональное и правовое зонирование.. 11

Заключение 18

Список литературы 20 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Введение

     Государственная и муниципальная собственность как экономическая категория означает принадлежность имущества народу в лице избранных им представительных органов государственной власти. С этой точки зрения право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих принадлежность материальных благ народу (населению соответствующей территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования, перепрофилирования и отчуждения государственного имущества.

     В случаях возникновения у муниципального образования права собственности  на имущество, которое  не соответствует  установленному законом перечню, оно  подлежит перепрофилированию (изменению  целевого назначения имущества) любо отчуждению.

     Фактически  под перепрофилированием понимается приведение имущества в состояние  «предназначенности» для решения  вопросов местного значения.

     Постановка  вопроса о перепрофилировании объектов муниципальной собственности важна  не только  в силу введенной статьями 50 и 85 закона № 131-ФЗ обязанности изменить целевое назначение или приватизировать «непрофильное» имущество, но и в основном для обеспечения эффективности муниципального управления.

     Что касается второго вопроса контрольной  работы, можно сказать следующее  – в связи с масштабным вовлечением земельных участков в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению ограничения использования земельных участков населенных пунктов, устанавливаемых в виде градостроительных регламентов.

       В этой связи вопрос о месте  и объеме субъективных гражданских  прав при осуществлении градостроительной  деятельности заслуживает особого  внимания. Вовлечению гражданских  прав в оборот может послужить,  с одной стороны, интерес одних  лиц в приобретении тех или  иных прав, а с другой — интерес  в ограничении таких прав. Представляется, что такое ограничение является  возможностью предоставления правообладателю  известного возмещения за ограничение  его гражданского права. 
 
 
 

     Вопрос  №1. Перепрофилирование объектов государственной  и муниципальной  собственности.

     Перепрофилирование  должно быть направлено на соблюдение установленных законодательством ограничений по составу объектов муниципальной собственности и, главное, на повышение эффективности использования такого ресурса управления, как муниципальная собственность. Кроме того, при выборе способа перепрофилирования муниципального имущества важно достигнуть баланса интересов различных сторон ( населения, органов местного самоуправления, организации разных форм собственности) и возможностей текущего функционирования и стратегического развития муниципального образования.

     Изменение целевого назначения имущества возможно только в том случае, если в совокупности соблюдены два условия:

1. проведен анализ наличия и использования объектов муниципальной собственности, выявлены структурные несоответствия;
2. определены стратегические цели муниципальной деятельности и потребности в   использовании  муниципального имущества как одного из ресурсов достижения цели.

     Первое условие вполне понятно и не требует пояснения. Второе условие — определяющее, но в настоящее время оно осознается управленцами в недостаточной мере. В управленческой деятельности цели играют уникальную роль, являясь ее системообразующим фактором. Цели выполняют роль единых установок как для всех субъектов муниципальной деятельности, так и в отношении привлечения и использования ресурсов, формирования организационных структур и проектов. Цели также являются критериями оценки деятельности.

     Однако отсутствие четких стратегических целей и установок и ориентация на текущие (зачастую политические) эффекты ведут к кризису в долгосрочной перспективе или, как минимум, к стагнации. При этом отсутствие установленных стратегических целей в муниципальном образовании не позволяет решать вопросы перепрофилирования объектов собственности. Без долгосрочных целей и прогнозирования любое перепрофилирование будет неэффективным с точки зрения управления и несет в себе риск необоснованных затрат. Поэтому в такой ситуации от перепрофилирования имущества нужно отказаться, а для соблюдения требований законодательства следует провести приватизацию имущества.

     С учетом указанного для начала работы по перепрофилированию имущества в  муниципальном образовании должны быть определены (откорректированы) стратегические цели муниципальной деятельности. Но надо сразу оговориться, эти цели касаются не управления имуществом, а дельности по решению всего комплекса вопросов местного знания, относящихся к дан- ному муниципальному образованию. Вся дальнейшая работа с муниципальным имуществом должна быть направлена на достижение этих стратегических целей.

     В рамках выработанной стратегической программы муниципального образования, соответствующей требованиям к документам такого рода, должны быть определены необходимые ресурсы, обеспечивающие ее выполнение. Как уже отмечалось, одним из таких ресурсов является муниципальная собственность.

     Следующим шагом организации работ по подготовке к перепрофилированию имущества является анализ имеющегося имущественного комплекса на предмет соответствия его стратегической программе МО. Одновременно проводится и анализ имущественного комплекса на соответствие требованиям законодательства, хотя при соответствии стратегии МО законодательству необходимые ресурсы также не должны входить в противоречие с установленными законом ограничениями. Анализ базируется на учетных данных по объектам муниципальной собственности и данных контроля использования имущества.

     По каждому объекту муниципальной собственности, имущественному комплексу и направлению деятельности муниципальных организаций необходимо  провести анализ его на- стоящего и возможного дальнейшего использования, функционирования, а также соответствия требованиям законодательства и муниципальной стратегии. Это может послужить и контролю над использованием муниципальной собственности, выработке наиболее эффективных способов использовании муниципального имущества при отсутствии необходимости в перепрофилировании.

     Параллельно с анализом муниципального имущества необходимо совместно со всеми структурными отраслевыми подразделениями администрации определить потребность в имуществе для решения задач местного самоуправления по направлениям деятельности (отраслям хозяйства); уточнить, имеются ли частные структуры, которые осуществляют данную деятельность эффективность их работы, наличие конкурентных структур (в том числе и некоммерческих, общественных, ТОС) и т. п.; оценить, не обеспечит ли передача имеющегося имущества в пользование (аренду) названным структурам снижения стоимости их услуг. Это может предопределить использование и перепрофилирование имущества.

     Кроме того, необходимо дополнительно провести анализ рынка недвижимости и услуг с помощью методов, которые используются при оценке доходности имущества других форм собственности, а также анализ обеспеченности жителей услугами социального значения. На основе комплексного анализа следует разработать прогноз использования имущества. И только по результатам анализа и прогноза должны проводиться экономически обоснованные расчеты выбора возможного использования, перепрофилирования или приватизации объекта собственности. К таким расчетам в обязательном порядке должна быть добавлена оценка социального эффекта от выбора того или иного способа распоряжения имуществом в широком смысле слова (не только отчуждения, но и перепрофилирования, передачи в пользование, закрепление за муниципальными организациями).

     В результате действий будет сформирован перечень объектов, не соответствующих требованиям стратегии и законодательства. С каждым выявленным объектом проводятся следующие работы:

• изучаются заявки на имущество со стороны отраслевых органов управления и муниципальных организаций для использования его в процессе решения вопросов местного значения и обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных организаций, населения и структур гражданского общества. Также учитывается мнение населения.
• изучается техническая возможность перепрофилирования объектов;
• приблизительно оцениваются затраты на перепрофилирование, затем эти затраты сопоставляются с затратами на при- обретение новых объектов собственности для решения тех же задач и возможным доходом от приватизации объекта;
• оцениваются сроки перепрофилирования и соответствие сроков введения перепрофилированного объекта в эксплуатацию с потребностями в материальных ресурсах на соответствующих этапах реализации стратегических целей и др.

     По результатам обозначенных работ должна быть разработана программа перепрофилирования объектов муниципальной собственности. Программу требуется утвердить в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. Весьма желательно программу перепрофилирования имущества обсудить с населением на публичных слушаниях, собраниях и конференциях. По «судьбе» особо значимых социальных объектов может быть проведен опрос населения. Перепрофилирование некоторых объектов, как и их ликвидация (на- пример, малокомплектных сельских школ), возможны только при условии согласия населения.

     В программе перепрофилирования должны быть указаны:

• объекты, включая имущественные комплексы МУПов и МУ;
• настоящее и планируемое целевое назначение  этих комплексов;
• необходимость изъятия из оперативного управления и хозяйственного ведения, законные способы изъятия, включая ликвидацию организаций, сроки, затраты и действия по ликвидации;
• потребность в реорганизации муниципальных организаций;
• обязательность внесения изменений в уставы организаций в части предмета и целей деятельности;
• работы по перепрофилированию, их примерная стоимость (подготовка и экспертиза проекта, согласования, получение разрешения на перепрофилирование в необходимых случаях, строительные, монтажные, ремонтные работы и т. д., прием объектов в эксплуатацию, технические испытания, сертификация, изменение категории и целевого назначения земельного участка и т. п. в зависимости от вида объекта);
• ответственные за организацию, заказчики;
• материальные и финансовые ресурсы;
• иные положения, связанные с характеристикой объекта и способом изменения целевого назначения.

     Выбор направления перепрофилирования должен определяться возможностью изменения целевого назначения имущества и быть экономически обоснованным. Не должно сохраняться в муниципальной собственности и перепрофилироваться имущество высокозатратное и стратегически неважное, морально и физически устаревшее, если только данное имущество не имеет социальной значимости для МО или не является единственным материальным ресурсом, который может обеспечить решение конкретной задачи муниципального управления. Не следует искусственно сохранять неэффективное муниципальное имущество.

     Само перепрофилирование в большей мере представляет собой технический процесс, различающийся по видам имущества. Так, например, нежилое помещение может использоваться для сдачи в аренду под офис коммерческой торговой фирме (не соответствующее статье 50 закона № 131-ФЗ целевое назначение) и для размещения органов местного самоуправления, отдельных муниципальных учреждений, выполняющих управленческие функции (новое целевое назначение). Перепрофилирование такого имущества потребует лишь решения организационных вопросов. Наоборот, переоборудование промышленного объекта в объект социального назначения (например, клуб по интересам или получение дополнительного образования) требует проведения его реконструкции, если вообще является допустимым. Так, напри- мер, под медицинские цели или детские учреждения не могут быть перепрофилированы в течение значительного срока вредные объекты промышленного производства. Медицинские противотуберкулезные учреждения не могут быть перепрофилированы в иные медицинские учреждения независимо от срока и т. п.

     Перепрофилирование требует соблюдения технических, санитарно-эпидемиологических, противопожарных и прочих правил и нормативов. Выбор земельных участков для строительства детских образовательных учреждений, проекты зданий, привязки проектов (в том числе реконструкция и перепрофилирование) допускаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам и нормам. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Вопрос  № 2. Градостроительный регламент. Функциональное и правовое зонирование.

     2.1. Градостроительный  регламент

     Градостроительный регламент – устанавливаемые  правилами землепользования и застройки  в пределах границ соответствующей  территориальной зоны.

     1. Градостроительным регламентом  определяется правовой режим  земельных участков, равно как  всего, что находится над и  под поверхностью земельных участков  и используется в процессе  их застройки и последующей  эксплуатации объектов капитального  строительства.

     2. Градостроительные регламенты устанавливаются  с учетом:

• - фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
• - возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
• - функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
• - видов территориальных зон;
• - требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.

     3. Действие градостроительного регламента  распространяется в равной мере  на все земельные участки и  объекты капитального строительства,  расположенные в пределах границ  территориальной зоны, обозначенной  на карте градостроительного  зонирования.

     4. Действие градостроительного регламента  не распространяется на земельные  участки:

• - в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
• - в границах территорий общего пользования;
• - занятые линейными объектами;
• - предоставленные для добычи полезных ископаемых. (п. 4 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 210-ФЗ)

     5. Применительно к территориям  исторических поселений, достопримечательных  мест, землям лечебно-оздоровительных  местностей и курортов, зонам  с особыми условиями использования  территорий градостроительные регламенты  устанавливаются в соответствии  с законодательством Российской  Федерации.

     6. Градостроительные регламенты не  устанавливаются для земель лесного  фонда, земель, покрытых поверхностными  водами, земель запаса, земель особо  охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных  местностей и курортов), сельскохозяйственных  угодий в составе земель сельскохозяйственного  назначения, земельных участков, расположенных  в границах особых экономических  зон.

      (в ред. Федеральных законов  от 22.07.2005 N 117-ФЗ, от 31.12.2005 N 210-ФЗ, от 03.06.2006 N 73-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ)

     7. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных  регламентов не распространяется  или для которых градостроительные  регламенты не устанавливаются,  определяется уполномоченными федеральными  органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной  власти субъектов Российской  Федерации или уполномоченными  органами местного самоуправления  в соответствии с федеральными  законами. Использование земельных  участков в границах особых  экономических зон определяется  органами управления особыми  экономическими зонами. (в ред. Федерального закона от 30.10.2007 N 240-ФЗ)

     8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

     9. Реконструкция указанных в части  8 настоящей статьи объектов капитального  строительства может осуществляться  только путем приведения таких  объектов в соответствие с  градостроительным регламентом  или путем уменьшения их несоответствия  предельным параметрам разрешенного  строительства, реконструкции. Изменение  видов разрешенного использования  указанных земельных участков  и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.

     10. В случае, если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.

     Градостроительные регламенты  устанавливаются в процессе правового зонирования и   закрепляются  нормативно- правовым актом местного самоуправления. В отличие от «необязательного» генерального плана с момента введения градостроительных регламентов наступают обязанности для всех лиц

     (публичной власти, третьих лиц-участников градостроительной деятельности и правообладателей объектов недвижимости и земли) их исполнять. Устанавливаются юридические последствия за их неисполнение.

     Разное отношение к обязательности исполнения и правовым последствиям неисполнения предполагает разный статус документов — документации территориального планирования – прогноза и  нормативно-правового акта-правил землепользования и застройки — и их размещение в разных документах. И тогда противоречивая юридическая конструкция превращается в жизнеспособный, реальный и реализуемый механизм.

     Генеральный план делает предположения, отстоящие от момента его принятия на 20–25 и более лет вперед. Если пред- положить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то такие градостроительные регламенты должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты — это инструмент текущего регулирования, то возникает опасность во- обще утратить этот инструмент регулирования. 
 
 
 
 
 
 

     2.2 Функциональное и правовое зонирование

     Градостроительный кодекс РФ 1998 г. впервые в практике отечественного градостроительства ввел два определения двум различным понятиям: зонированию (функциональному зонированию) и правовому зонированию.

     Между этими двумя видами зонирования вводилось четкое содержательное разграничение:

• «зонирование — деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений с определением видов градостроительного использования

     установленных зон и ограничений на их использование»;

• «правовое зонирование — деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований»;
• «правила  землепользования и застройки нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и  изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов».

     Необходимо понимать принципиальное отличие этих понятий: «зонирование — деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий и поселений». Из этого утверждения следует, что зонирование осуществляется при разработке генерального плана города (поскольку на мест- ном уровне есть только один документ градостроительного планирования — генеральный план).

     Генеральный план делает предположения, отстоящие от момента его принятия на 20–25 и более лет вперед. Если пред- положить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то такие градостроительные регламенты должны быть «переброшены» через ситуацию настоящего момента на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты — это инструмент текущего регулирования, то возникает опасность во- обще утратить этот инструмент регулирования.

     Градостроительный кодекс РФ 1998 г. впервые в практике отечественного градостроительства ввел два  определения двум различным понятиям: зонированию (функциональному зонированию) и правовому зонированию.

     Между этими двумя видами зонирования вводилось чет-

     кое содержательное разграничение:

• «зонирование — деление территории на зоны при градостроительном планировании развития территорий  и поселений с определением видов градостроительного использования

     установленных зон и ограничений на их использование»;

• «правовое зонирование — деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований»;
• «правила  землепользования и застройки… нормативные правовые акты органов местного самоуправления, регулирующие использование и  изменение объектов недвижимости посредством введения градостроительных регламентов».