Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Период зарождения ГМП (1991-1993 гг.)

В мае 1991 года был принят Закон СССР «Об общих началах государственной молодежной политики», который закрепил трактовку государственной молодежной политики как деятельности государства, «имеющей целью создание социально-экономических, организационных и правовых условий и гарантий для социального становления и развития молодых граждан, их наиболее полной самореализации в интересах всего общества». Равные права закреплялись за всеми молодежными организациями и даже молодежными движениями (объединениями без фиксированного членства), и устанавливались правила их участия в формировании (не только реализации) государственной молодежной политики. Утверждались организационные основы осуществления государственной молодежной политики, включая создание государственной службы по делам молодежи и социальных служб для молодежи. Вводилась система «жизни в кредит» для молодежи и соответствующих компенсационных молодежных фондов. Все это и многое другое впервые было разработано и легло в основу правовой базы молодежной политики в государстве. [23, 33]

По мнению Лукова В.А., Хорвина А.Ю. [63, 46] данный период характеризовался поисками ответов на основные проблемные вопросы в условиях перехода к новому социально-политическому строю: вопросы адаптации и интеграции молодого поколения при вхождении в общественную жизнь; вопросы саморазвития и самореализации молодежи при условии снижения асоциальных явлений в молодежной среде, вопросы модернизации правового поля государственной молодежной политики с целью создания единства правовых условий и гарантий для молодежи на всей территории Российской Федерации.

Подготовка и принятие Закона СССР «Об общих началах государственной молодежной политики» сыграли важную роль в становлении современной молодежной политики. Под его воздействием в структуре органов государственного и местного управления Советского Союза начали создаваться комиссии, отделы по делам молодежи и т.п. Таким образом, к моменту принятия Декларации о суверенитете Российской Федерации в целом ряде регионов уже имелись государственные органы по работе с молодежью.

В январе 1992 года был создан Национальный совет молодежных и детских объединений. В соответствии с Уставом Совета основной целью деятельности Национального Совета является объединение усилий молодежных и детских объединений России для реализации их интересов, защиты прав молодежи и детей.

В самый сложный период начала социально - экономических преобразований, проводимых стране, молодежной политике, несмотря на наличие значительного числа важнейших проблем, было уделено определенное внимание. Так, 14 августа 1992 года была утверждена Классификация доходов и расходов Бюджетов в РФ с разделом 206 «Финансирование мероприятий в области молодежной политики». В октябре 1992 года по итогам встречи Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина с представителями общероссийских детских и молодежных организаций, руководителями региональных комитетов по делам молодежи, им был подписан Указ «О первоочередных мерах в области государственной молодежной политики». В соответствии с данным Указом в целях формирования и проведения единой государственной молодежной политики, а также координации деятельности федеральных органов государственного управления в этой сфере было издано постановление Правительства Российской Федерации об образовании в структуре федеральных органов исполнительной власти Комитета Российской Федерации по делам молодежи [40].

Комитет был реорганизован 30 сентября этого же года в Комитет РФ по делам молодежи, что значительно повысило его статус. Главным результатом создания Комитета РФ по делам молодежи стало появление подобных структур в субъектах Российской Федерации. Среди основных задач, которые призван был решать вновь созданный Комитет, выделим:

государственное регулирование и межотраслевая координация по вопросам молодежной политики. Методическое руководство органами по делам молодежи в системе исполнительной власти республик, краев, областей;
участие в разработке и реализации программ в области социального развития и защиты прав молодежи, поддержка социально-значимой деятельности детских и молодежных организаций;
представление интересов Российской Федерации в вопросах молодежной политики на межгосударственном уровне, содействие международным молодежным обменам;
подготовка ежегодного доклада Правительству о положении молодежи и иных информационно-аналитических материалов [5].

Кроме этого, в рассматриваемый период были разработаны «Основные направления государственной молодежной политики в Российской Федерации», на основе которых строилась содержательная деятельность Комитета. Среди основных проектов Комитета в сфере реализации государственной молодежной политики в этот период выделим:

реорганизация всероссийских детских центров «Орленок» и «Океан»;
внесение предложений в проект постановления Правительства по развитию малого предпринимательства, направленные на развитие молодежного предпринимательства;
разработка ряда предложений к проекту «Основ законодательства РФ о труде», в которых рассматривались вопросы трудоустройства молодежи и несовершеннолетних;
разработка программ: «Поиск и поддержка талантливой молодежи», «Патриотическое воспитание молодежи», «Развитие детско-юношеского спорта в России»;
подготовка доклада Правительству РФ «Молодежь России: положение, тенденции, перспективы». [59, 36-37]

В 1997 году статус комитета был повышен - он был преобразован в Государственный комитет Российской Федерации но делам молодежи. Согласно Указу Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» и целях «формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти» [43] в мае 1998 года комитет был упразднен, а его функции были переданы департаменту по делам молодежи, созданному в структуре Министерства труда и социального развития Российской Федерации.

27 июня 1993 года Распоряжением Президента РФ от 24.06.1993 №459-рп был установлен День молодежи в Российской Федерации. 30 ноября Постановлением Министерства труда РФ от 30.11.1993 №175 были установлены и закреплены разряды по оплате труда работников бюджетных учреждений органов по делам молодежи.

Так или иначе, в начале 1990-х были приняты законодательные нормы, касающиеся молодежи и молодежной политики. Наибольшее значение для развития системы ГМП имело издание указа Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах в области ГМП» от 16.09.1992 и последующее принятие Верховным Советом РФ постановления «Об основных направлениях молодежной политики в Российской Федерации» от 03.06.1993 г. Сами по себе этот документы не обладали нормативной силой. Логическим развитием основ молодежного законодательства в России должно было стать принятие закона о молодежи, аналогичного по содержанию и нормативной силе принятому в 1991 еще Верховным Советом СССР закону «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР», который сразу же утратил свою нормативную силу после распада Советского Союза. [3, 84-85]

Таким образом, важнейшей проблемой, требовавшей своего решения на данном этапе, являлось определение комплекса целей, задач и содержания деятельности государства в отношении молодежи, что было зафиксировано в ранее упоминавшемся Постановлении Верховного Совета Российской Федерации «Об основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации» от 03.06.1993г. № 5090-1, в котором определялось, что государственная молодежная политика является деятельностью государства, направленной на развитие молодежных общественных, объединений, движений и инициатив. Констатировалось, что государственная молодежная политика осуществляется государственными органами и их должностными лицами, молодежными объединениями, их ассоциациями, молодыми гражданами. Поддержка деятельности молодежных и детских общественных объединений определялась как приоритетное направление и важный механизм реализации государственной молодежной политики.

В целом данный этап характеризуется:

интенсивными научными изысканиями, связанными с определением содержания государственной молодежной политики в переходный период;
принятием законодательных актов в сфере молодежной политики;
созданием профильного органа федеральной исполнительной власти и началом формирования региональных и местных органов по молодежной политике и сети их учреждений;
крайне ограниченным бюджетным финансированием данной сферы;
поиском механизмов государственной поддержки молодых граждан и их объединений, молодежных инициатив, социальной защиты подрастающего поколения и т.д.

Большинство практических мер, реализуемых в рамках государственной молодежной политики, сводились к оказанию молодежи социальной помощи и поддержке [63, 45-47].

Период становления (1994-1999 гг.)

К чертам, характеризующим особенности становления молодежной политики в России в условиях перехода к рыночной экономике можно отнести:

Молодежная политика реализовывалась в соответствие с Основными направлениями государственной молодежной политики в Российской Федерации, утвержденными постановлением Верховного Совета Российской Федерации 03.06.1993 года.
Дальнейшее формирование правовой базы государственной молодежной политики как практического инструмента государственной деятельности.

Принятие федерального закона обуславливалось, прежде всего, необходимостью строительства правовых основ ГМП. Федеральный закон прямого действия должен был объединить в себе разрозненные нормативные акты, касающиеся молодежной политики, систематизировав и расставив в порядке приоритетов его направления в новых условиях, законодательно разграничить полномочия в области молодежной политики между федеральными, региональными и местными органами власти, закрепить основные обязательства государства перед молодыми гражданами.

Наличие отдельного закона, регулирующего направление политики государства, придает ему более высокий статус среди множества других. Принятие закона о молодежи сразу же поднимает молодежную политику на определенный уровень показывает значимость и серьезность этого направления для государства. [3, 90-91]

Нельзя не согласится с С.Н. Рябухиным, который считает, что придать молодежной политике статус не только неотъемлемой, ею приоритетной части социальной политики России может только федеральный закон. [56, 5.]

Принятие закона диктовалось и необходимостью унификации молодежного законодательства в масштабах федерации. В отличие от федерального, на региональном уровне к 1996 г. уже были приняты законы о молодежи: в Башкирии (1991), в Республике Татарстан (1993), в Оренбургской области (1995), в Московской области (1995), в Республике Дагестан (1996). [3, 92] К 1999 году уже в 42 субъектах РФ были приняты законы о молодежи или молодежной политике.[23, 39-40] Эти законы были разработаны на основе закона «Об общих началах государственной молодежной политики в СССР» и постановления Верховного сонета «Об основных направлениях молодежной политики в Российской Федерации».

Таким образом, назрела необходимость преодоления сложившегося разрыва [3, 90-91].

Проект закона «Об основах государственной молодежной политики в РФ» начал разрабатываться еще в 1994 г., однако был внесен в Думу лишь в 1998 г. группой депутатов комитета по делам женщин, семьи и молодежи (А.В. Апариной, Е.А. Костериным, В.К. Кошевой, Д.А. Митиной, А.В. Селивановым, М.А. Таранцовым, Л.Н. Швец).

Концепция законопроекта базировалась на следующих принципах:

обязательность создания государством социально-экономических и организационных условий для обеспечения социального развития молодежи, реализации ее экономического, интеллектуального, духовного потенциала;
приоритет и необходимость долгосрочных инвестиций в государственную поддержку молодежи над краткосрочными мерами социальной поддержки;
выделение нескольких приоритетных направлений в ГМП: обеспечение охраны здоровья, образование, гражданско-патриотическсе воспитание, обеспечение занятости, поддержка молодой семьи, на которые в первую очередь должны быть направлены меры государственной молодежной политики.

Целями ГМП были определены воспитание, социальное становление, духовное и физическое развитие молодежи; создание правовых, социально-экономических условий для выбора молодыми гражданами своего жизненного пути и достижения личного успеха (исключено ко времени редакции второго чтения), реализации выдвигаемых ими общественно полезных инициатив, программ и проектов. Кроме того законопроект разграничивал полномочия между федеральным центром и субъектами Федерации в области ГМП, определял механизмы реализации и формы управления ГМП. Главным механизмом реализации ГМП был определен программно-целевой. Данный закон был принят Государственной думой. Одобрен Советом Федерации Федерального Собрания, но 25.11.1999 года отклонен президентом РФ. Позиция администрации Президента относительно законопроекта «Об основах государственной молодежной политики в РФ» после принятия его Госдумой и Советом Федерации была доведена до законодателей и обозначена предельно жестко: «разрабатывать и продвигать закон… неперспективно и неправомерно» [26, 59] Скорее всего, ближе к истинным причинам отклонения законопроекта Президентом относятся разъяснения Правительства времени первого чтения законопроекта в 1998 г., когда принятие законопроекта было объявлено несвоевременным по причине излишней «затратности».

Исследователи рассматривают данную ситуацию с 2 точек зрения. Так председатель временной комиссии по делам молодежи Совета Федерации С.Ф. Рябухин отмечал: «Основой для реализации государственной молодежной политики должен стать закон, касающийся всех сторон жизни и деятельности молодежи. Базовый федеральный закон установит цели, принципы и приоритеты государственной молодежной политики, определит полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в области государственной молодежной политики, принцип ее формирования и ее реализации» [56].

В то же время в исследованиях второй половины 90-х получила отражение и другая точка зрения, согласно которой необходимость принятия единого федерального закона была далеко не очевидной. Такой позиции, в частности, придерживается В.В. Нехаев, который считает, что оценивать отсутствие закона о государственной молодежной политике только отрицательно вряд ли есть основания. Исследователь признает положительные стороны наличия в стране закона о ГМП: законодательное закрепление положений, обязательных к исполнению на всей территории - это «высшая гарантия реализации государственной молодежной политики». Однако он склоняется к мысли, что выход из ситуации может быть в принятии соответствующих законов о молодежной политике субъектами федерации. В частности, он пишет: «...федеральный закон не решит всех проблем молодежи, тем более местного характера, а, следовательно, существует настоятельная потребность принятия законов о молодежи субъектами Российской Федерации» [34].

Однако нужно отметить, что реальная российская ситуация накладывала на процесс развития ГМП свой отпечаток. Сам же Нехаев объяснял единогласную поддержку закона «Об основах государственной молодежной политики в РФ» регионами сложностями в разработке фундаментального законодательства о молодежной политике в субъектах Федерации, проблемами с пониманием целесообразности и возможности принятия региональных законов о молодежной политике, что действительно было очень большой проблемой для многих регионов [34].

В мае 1995 года в Государственной Думе Российской Федерации прошли парламентские слушания «О реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации», которые способствовали принятию в июле того же года Федерального закона «О государственной поддержке молодежных и детских объединений». Данный закон по сегодняшний день остается единственным федеральным законодательным актом, направленным на развитие молодежного движения и его поддержку со стороны государства. Целый ряд положений Закона так никогда и не работал, оставаясь своего рода декларацией, но в 1995 г. это был серьезный шаг вперед в законодательном обеспечении молодежной сферы. Особенно важно, что данный Федеральный закон впервые в практике российского законодательства закрепил механизмы реализации принципа субсидиарности, т.е. передачи финансовых средств па тот уровень решения социальной проблемы, который наиболее тесно соприкасается с ее носителями.

Законы «О некоммерческих организациях» (12.01.1996 г.) и «Об общественных объединениях» (19.05.1995 г.) хоть и были больше направлены па регламентацию деятельности общественно-политических образований и соответствовали духу середины 1990-х. годов, стали серьезной составляющей законодательства в отношении общественных молодежных организаций. Имел определенное отношение к молодежной сфере Закон «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (11 августа 1995 г.) в части, касающейся добровольческой деятельности. [53, 64]

К 1999 году в 21 субъекте РФ действовали региональные законы, регламентирующие государственную поддержку молодежных и детских общественных объединений.[23, 41].

На данном этапе была сформирована сеть органов государственного управления, реализующих молодежную политику. Например, в 1997г. непосредственно проблемами реализации государственной молодежной политики в стране занимались 88 органов и представителей по делам молодежи субъектов Российской Федерации. В том числе: 3 профильных министерства; 7 госкомитетов; 42 департамента, управления и комитета по делам молодежи; 9 отделов по делам молодежи; 24 департамента, управления, комитета и отдела в составе других органов администраций; один общественно - государственный комитет по делам молодежи; 2 советника служб глав администраций. В целом по России в государственных и муниципальных учреждениях по работе с молодежью работало около 15 тысяч сотрудников. Хотя, именно это количество работников свидетельствует о достаточно ограниченном кадровом потенциале реализации государственной молодежной политики. [63, 49]

Следует отметить, что на втором этапе реализации молодежной политики в Российской Федерации было недостаточное финансирование мероприятий, большинство решений, постановлений имели декларативный или рекомендательный характер, всё это не лучшим образом сказалось в молодежной среде. Решение тех или иных проблем молодежи напрямую зависело от позиций центральных и местных властей и наличия соответствующих сумм в бюджете. Следует также признать: формирование и реализация молодежной политики, активизация законотворческой деятельности в отношении молодежи чаще инициировались властными структурами накануне очередных выборов или возможной социально-политической нестабильности. Большинство документов не решало острых проблем подрастающего поколения в условиях активного реформирования общественной системы. Решение таких важных задач ГМП, как выравнивание демографической ситуации, улучшение социально-бытовых и жилищных условий, повышение уровня доходов молодежи и молодых семей, обеспечение вторичной и сезонной занятости, формирование трудовых ресурсов молодежи, снижение числа разводов, снижение уровня асоциальных проявлений в молодежной среде (беспризорности и безнадзорности детей и подростков, безработицы, смертности, наркомании и алкоголизма), улучшение здоровья молодого поколения, повышение духовно-нравственного, интеллектуального и творческого потенциала молодого поколения, оказалось невыполненным. Предусмотренные мероприятия не смогли обеспечить выполнение поставленных задач. Кроме того, сама нормативно-правовая база в отдельных направлениях государственной молодежной политики требовала дальнейшего совершенствования. Прежде всего, это касается создания гарантированных условий для молодежи в получении полноценного общего и профессионального образования, создании семьи, вступлении в социально-профессиональную деятельность, организации досуга, оздоровления молодого поколения.

Осознавая масштабность поставленных задач, Правительство в основу молодежной политики заложило программно-целевой метод. Указ Президента Российской Федерации от 15 сентября 1994 года положил начало первой федеральной программе «Молодежь России» - социальный механизм реализации государственный молодежной политики на федеральном уровне. Она была утверждена в 1994 г. Указом Президента Российской Федерации от 15.09.1994г. № 1922. В 1997г. Указом Президента Российской Федерации от 15.08.1997 г. № 890 она получает статус президентской.

Федеральная целевая программа «Молодежь России» являлась одной из социальных программ федерального уровня, реализуемых органами государственной власти. Это важный нормативный документ, определяющий содержание основных мероприятий по реализации государственной молодежной политики, создающий правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также оказывающий влияние на управленческие действия местного самоуправления.

Программа «Молодежь России» включала в себя четыре подпрограммы, которые аккумулировали собой:

«создание системы информационного обеспечения молодежи» (имеет целью создание постоянно действующей информационной системы адаптированной информации по основным социальным аспектам: права и возможности в сфере труда, образования и здравоохранения, семьи; правовой защиты и социальной поддержки молодежи, и снижение уровня безнадзорности, правонарушений, наркомании и алкоголизма в молодежной среде);
«решение социально-экономических проблем молодежи» (намечает пути решения жилищных проблем молодежи, определяет меры по поддержке молодой семьи, механизмы содействия предпринимательской деятельности и занятости молодежи);
«обеспечение условий духовного и физического развития молодежи» (состоит из несколько более узких направлений: развитие гражданственности и патриотизма российской молодежи; меры поддержки талантливой молодежи; меры по развитию социальных служб);
«поддержка деятельности детских молодежных объединений» (касается поддержки всех форм молодежной самоорганизации и инновационной деятельности подростков и молодежи) [24, 33-34].

Исследуя данный этап развития государственной молодежной политики Хорвин А.Ю. [63, 50-51] отмечает, что для него, со временем, стало присуще состояние концептуального и деятельностного кризиса, который в значительной степени осложнился проблемами институционального характера. К ним он относит:

нереалистичность выполнения значительного большинства целей и задач ГМП в условиях существовавшего в 90-х годах уровня ресурсного обеспечения молодежной политики со стороны государства;
отсутствие взаимосвязи, четкой корреляции (логической скоординированности) системы целей и задач ГМП с другими сферами государственной политики, что вело к неоправданной замкнутости молодежной проблематики относительно других направлений деятельности государства (социальная политика, кадровая политика, вопросы обеспечения и соотношения социализации и воспитания, проблемы адаптационно - коррекционного воздействия на маргинальные группы молодежи и др.);
абсолютная недостаточность количества творческих, досуговых, спортивных, адаптационных и других учреждений по работе с молодежью, а также отсутствие направлений их деятельности, адекватно отвечающих потребностям, интересам и проблемам молодого поколения;
низкая степень межведомственной интеграции в практической деятельности профильных органов государственного управления сферы ГМП;
ощутимое преобладание в деятельности субъектов ГМП и их учреждений на местном, региональном, федеральном уровнях двух основных подходов:

1) бессистемного - «мероприятийного» (творчески - досугового);

2) компенсаторного (социальная защита, акцент на решение проблем социальной и трудовой адаптации молодежи и т.д.);

низкая степень финансового и кадрового обеспечения ГМП;
отсутствие на федеральном уровне и в большинстве субъектов Российской Федерации системы диагностики и комплексного социального мониторинга состояния молодежной среды;
неэффективность подхода, связанного с реализацией ГМП через приоритетное, а подчас и амбивалентное сотрудничество с молодежными общественными объединениями (законодательно закреплена и осуществлялась финансовая и иная практическая поддержка их деятельности со стороны государства), что не соответствовало степени организационной зрелости, реальным масштабам, продуктивности текущей работы, уровню влияния на молодежь молодежной части «третьего сектора»;
слабое использование институтов и механизмов системы социального партнерства для повышения эффективности реализации ГМП посредством координации и интеграции усилий государства, работодателей, профсоюзов.

О наличии кризисных явлений в сфере ГМП рассматриваемого этапа свидетельствует и нестабильность функционирования государственных органов, осуществляющих молодежную политику, обусловленная почти перманентным изменением их статуса, неопределенностью ведомственной принадлежности, реорганизацией структуры органов государственного и как следствие муниципального управления. Достаточно отметить, что любые крупные изменения структуры Правительства Российской Федерации, как правило, сопровождались изменением статуса органа по делам молодежи (июнь 1998г., ноябрь 1998г., июль 1999г.). Аналогичная ситуация была характерна для уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Таким образом, несмотря на, казалось бы, значительный прогресс в реализации ГМП по целому ряду позиций относительно предыдущего этапа следует отметить, что для второго периода все же характерным является сильнейший дефицит финансового, кадрового, научно - методического обеспечения ГМП, отсутствие эффективной, сбалансированной нормативно - правовой базы ГМП, низкий статус на федеральном уровне органа, осуществляющего координацию деятельности государства и общественных институтов в этой сфере.

Но при этом следует отметить, что начинает выстраиваться более или менее системный подход в реализации молодежной политики. В данный период принимаются несколько законов и законодательных актов в сфере молодежной политики, часть из которых действует до сегодняшнего времени. К концу 90-х годов выстраивается четкая система реализации молодежной политики, реализующаяся на 3 уровнях: федеральном, региональном и муниципальном.

Период стабилизации (2000-2005 гг.)

21 апреля 2000 г. Распоряжением Правительства РФ № 581-р образована Правительственная комиссия РФ по делам молодежи под председательством заместителя Председателя Правительства РФ В.И. Матвиенко.

В мае 2000 года был упразднен Государственный комитет РФ по молодежной политике (преобразованный из Государственного комитета по делам молодежи 25.05.1999 г.) и функции по реализации молодежной политики переданы Министерству образования РФ. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 26.06.2000 г. № 480 был создан Департамент по молодежной политике Министерства образования РФ. Возглавила Департамент Г.В. Куприянова.

На начало рассматриваемого периода заканчивает действие программа «Молодежь России», которая получила статус президентской на период 1998-2000 гг. в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 15.08.1997 г. № 890. Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.12.2000 г. № 1275 утверждается Федеральная целевая программа «Молодежь России (2001-2005 годы)». Существование программы в 2001-2005 годах позволило развивать систему оздоровительной, досуговой, творческой, спортивной и профилактической работы среди молодежи на федеральном и региональном уровнях, сформировать систему органов по делам молодежи в субъектах Российской Федерации, продолжить работу над созданием правовой базы молодежной политики.

Это важный нормативный документ, определивший на среднесрочную перспективу содержание основных, мероприятии по реализации государственной молодежной политики, создавший на тот период правовые и организационные условия для координации усилий органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также поддерживавший и стимулировавший управленческие и организационные действия местного самоуправления.