Планирование в развивающихся экономиках

Оглавление

Введение

Индикативное планирование (от лат. «indicator» – указатель) – недирективное (советующее, ориентирующее) планирование на государственном уровне. Это способ регулирования экономических процессов с помощью определения рекомендуемых целей развития производства и создания государством финансовых и других стимулов для тех коммерческих фирм, которые соглашаются действовать в соответствии с государственными рекомендациями. Индикативный план включает формулировки среднесрочных целей развития экономики, прогнозные показатели и тенденции, концептуальные алгоритмы преобразования структурных пропорций. Ключевые разделы плана касаются экономического роста, инвестиций, финансовых потоков, сбалансированности экономики, инфляции и конкуренции. В большинстве случаев стратегические задачи выражаются в конкретных (количественно определенных) плановых заданиях, но последние носят второстепенный характер. Главное содержание плана составляет определение роли государства, в том числе:

а) определение основных задач государства в области экономики на плановый период;

б) детализацию этих задач применительно к инвестированию и перераспределению государственных доходов с указанием источников финансирования капиталовложений и соответствующих государственных мероприятий (предоставление бюджетных субвенций, госкредитование, льготное финансирование и т.д.).

План используется как основной инструмент управления, при этом меняется набор средств реализации планов. Этот тип планирования предполагает использование прямых и косвенных экономических регуляторов (цены, доходы, налоги, процентные ставки, кредиты и др.), ориентирующих субъектов рынка на выполнение поставленных целей. Плановые документы содержат лишь общие контуры прогноза относительно желаемого развития экономики в целом, а также фиксируют решения о государственных расходах и инвестициях, о текущих расходах госпредприятий. Прямой задачей плана здесь выступает координация использования государственных ресурсов, не претендующих на прямое определение решений хозяйствующих субъектов частного сектора. Планирование строится на принципах консультирования и согласования и включает участие на равноправных началах представителей различных «групповых интересов»: госслужащих, предпринимателей, профсоюзов, союзов потребителей и др. План рождается в результате многоступенчатых итераций, и в его реализации заинтересованы все участники. Это процесс диалога и согласования, направленный на объединение различных партнеров с экспертами для совместного выявления проблем в различных областях и, по возможности, для предложения конкретных решений. Планирование выполняет, таким образом, информационные функции и влияет на поведение экономических агентов.  

1. Планирование в развивающихся экономиках

Система индикативного планирования нашла широкое применение и в странах с развивающейся экономикой. Классическим примером стало использование системы планирования в Индии, получившее широкое признание в связи с индустриализацией страны. После завоевания политической независимости Индия заимствовала у СССР опыт планирования, адаптировала его к рыночной экономике и сделала стержнем всех мер государственного регулирования, направленного на подчинение рыночных механизмов целям социально-экономического развития. Индийское планирование — категория переходного общества, стратегия поэтапной комплексной системной модернизации всей социально-экономической структуры.

Отметим характерные особенности индийского планирования. По мнению индийских специалистов, ее основными элементами являются:

1. составление парадигм развития;

2. определение стратегии развития и поддерживающей ее политики;

3. разработка макропараметров экономического роста и его отраслевой структуры;

4. распределение ресурсов между центром и штатами, между различными секторами и детализация распределения бюджетной поддержки;

5. рассмотрение отдельных объектов, программ и проектов в государственном секторе, которые должны быть реализованы для более прямого влияния на процессы развития.

Кроме того, индийское планирование учитывает федеративный характер государства, распределение конституционных полномочий между центром и штатами. Оно осуществляется как на уровне центрального правительства, так и на уровне штатов и согласует центральный план и планы штатов.

Процессу планирования в Индии присущ ряд особенностей. Индийское планирование по своей сути и форме достаточно демократично. Центральная роль в этом процессе возложена на плановую комиссию, которая в своей работе опирается на ряд авторитетных научно-исследовательских организаций (Индийская экономическая школа, Индийский статистический центр П.С.Махаланобиса и др.). Разработанная предварительная схема и принципиальные установки плана направляются Плановой комиссией в плановые органы правительств индийских штатов, которые в свою очередь представляют в комиссию свои встречные предложения. Предварительная работа проводится Плановой комиссией и с крупнейшими объединениями индийских предпринимательских кругов. Последние также сообщают свои предложения, но не ограничиваются этим, осуществляя активную лоббистскую деятельность в данной области. Кроме того, прежде чем Плановая комиссия завершает подготовку проекта плана и передает его на утверждение правительства, некоторые объединения, и прежде всего Всеиндийская торговая палата, разработав свой вариант плана, представляют его для утверждения. Основные установки такого плана носят сугубо индикативный характер. Они могут расходиться с ориентирами, содержащимися в проекте плана Плановой комиссии, но, как правило, в частностях. В целом плановые «задания» индийских предпринимателей (прежде всего корпоративного сектора) в лице крупнейших монополистических группировок (Бирла, Тата, Сингхания и др.) оказываются в русле установок государственного плана.

Индикативное планирование стало развиваться с 50-х годов. В период 1951-1965 гг. Индия имела три пятилетних плана. В основном из-за пограничного конфликта с Пакистаном в период 1966-1969 гг. разрабатывались ежегодные планы социально-экономического развития. В 1969 г. был принят IV пятилетний план. Вследствие политической нестабильности в 1991-1992 гг. страна возвратилась к ежегодному планированию. В 1992 г. был принят VIII пятилетний план, в 1997 г. – IX пятилетний план, в декабре 2002 г. – X пятилетний план развития. В настоящее время в стране действует ХI пятилетний план (2007/08-2011/12 гг.).

Каждый из принятых планов имел свои особенности, связанные с изменениями внутриполитического и социально-экономического характера. Однако приоритетные установки – курс на индустриализацию и развитие промышленного сектора экономики, особенно собственной энергетики, черной металлургии, морского и железнодорожного транспорта, на укрепление продовольственной безопасности страны, развитие науки и техники, содействие мелкому предпринимательству, борьбу с безграмотностью населения – содержались в каждом из перечисленных планов. Одним из важнейших направлений индийских пятилетних планов стал курс на поддержку национальной науки и связанной с ней индустрии, а также системы высшего образования. Во многом благодаря этому в конце XX в. Индия превратилась в один из главных факторов развития мирового рынка информационных технологий.

В рамках стратегических установок индийского планирования важное место отводилось также поддержке мелкого производства всех видов. В связи с этим во всех индийских пятилетних планах предусматривалось резервирование отдельных отраслей за мелким производством, создание профессиональных училищ для подготовки кадров, развитие сети магазинов для сбыта продукции, обязанность государственных организаций закупать их продукцию, постройка государством фабричных помещений и сдача их в аренду мелким производителям. Данные целевые установки планов опирались на основные ориентиры государственной политики относительно малого бизнеса. Главной социальной целью развития малого бизнеса стало не расширение среднего класса, а уменьшение бедности путем расширения занятости. Во главу угла была поставлена задача развития не малого бизнеса как средоточие среднего класса, а развитие мелкой промышленности как важного составного элемента развития промышленности, занятости и экспорта. Главной формой содействия стало не устранение государственного регулирования, а, напротив, активное участие государства в развитии мелкой промышленности путем обеспечения ее кредитом, производственной инфраструктурой, дефицитным сырьем, современными средствами производства (по договору аренды или лизинга), содействия сбыту ее продукции и т.п.

Кроме того, предусматривалась особая политика относительно иностранных инвестиций. Поначалу индийские пятилетние планы были ориентированы на жесткое ограничение прямых иностранных инвестиций. Была проведена национализация в сфере электроэнергетики, нефтеперерабатывающей промышленности, предприятий оборонного комплекса, производящих продукцию прямого и двойного назначения. Затем был закрыт доступ иностранному капиталу в целый ряд отраслей промышленности и рыночной инфраструктуры, например, во внешнюю торговлю, в банковское и страховое дело, розничную торговлю. В условиях укрепления индийской экономики число подобных мер увеличивалось. Было принято решение о передаче контрольного пакета всех иностранных компаний, действующих на территории страны, что вызвало самоликвидацию многих из них. Сегодня политика в отношении иностранных инвестиций исходит из того, что они не могут стать главным источником капиталовложений, но могут служить источником передовых технологий. Приток иностранных инвестиций тщательно регулируется, чтобы направить их, прежде всего, в приоритетные сферы экономики, требующие высоких технологий, и предотвратить приток спекулятивного капитала, а также установление иностранного контроля над отраслями и производствами.

И, наконец, современная тенденция планирования – изменение государственной политики в отношении государственного и частного секторов экономики. До последнего времени планами предусматривалось преимущественное расширение и развитие государственного сектора экономики, поскольку он являлся главным механизмом преодоления колониальной структуры экономики. Госсектор взял на себя выполнение тех задач, которые не хотел или не мог реализовать национальный частный капитал, стал главной опорой общего развития экономики, в том числе ее частного сектора. Расширение же частного сектора происходило не за счет передачи ему государственных предприятий, а через оказание государственной поддержки созданию и росту новых мощностей. Начиная с ХI пятилетки принципиальным отличием плана становится партнерство государственного с частного секторов. Под эгидой правительства Индии был создан комитет представителей частного банковского бизнеса, содействующий проведению инвестиционной политики правительства.

В индийском планировании сочетается долгосрочное (на 20—25 лет), среднесрочное (пятилетнее) и годовое планирование. Основную роль играют пятилетние планы. Они определяют параметры экономического развития и экономического роста и постулируют такие макроэкономические показатели, как совокупные ресурсы, совокупные накопления, размеры капиталовложений, рост ВВП и другие, более широкие экономические и социальные требования. В них подробно рассматриваются программы развития различных отраслей и секторов экономики, а также возникающие проблемы и пути их решения. Таким образом, пятилетние планы определяют программу инвестиций и сферы их вложения для содействия развитию экономики страны в намеченном направлении.

В плане намечаются капиталовложения как государственного, так и частного секторов. Планирование в отношении государственного сектора связано с большей детализацией показателей продукции, капиталовложений и программ. Для частного сектора плановые наметки носят индикативный характер. Но даже в частном секторе, если необходимо достигнуть определенных плановых показателей, важных с общенациональной точки зрения, правительство использует политику и пакеты стимулов, предлагаемых государственному сектору.

Пятилетний план осуществляется через годовые планы. Разработка годового плана связана с более детализированным распределением ресурсов между центром и штатами, а также между различными отраслевыми сферами деятельности правительства, особенно распределением бюджетных ресурсов — с тем, чтобы сделать годовой план частью годового бюджета. Кроме того, в годовом плане более детально прорабатываются программы и проекты, включая развитие конкретных объектов.

Главным рабочим органом планирования является Плановая комиссия, которая определяет ресурсный потенциал и разрабатывает план развития страны, осуществляет его дальнейшее сопровождение, вносит предложения по корректировке социально-экономического развития. Основными функциями Плановой комиссии являются: определение ресурсов страны и возможностей увеличения дефицитных ресурсов; формулирование плана наиболее эффективного и сбалансированного использования ресурсов; установление приоритетов и стадий осуществления плана с расчетом ресурсов, необходимых для каждой стадии; выявление факторов, сдерживающих экономическое развитие, и условий их преодоления; разработка механизма выполнения каждой стадии плана; периодическая оценка хода осуществления плана и внесение предложений по корректировке социально-экономической политики. Это орган, состоящий в основном из экспертов, а также министра финансов и других ключевых министров, ее председателем является премьер-министр.

После составления плана Комиссия следит за его выполнением, в необходимых пределах оказывает помощь исполнительным органам центра и штатов, вносит коррективы. Она любыми способами содействует тому, чтобы экономическая и финансовая политика соответствовала требованиям плана и чтобы его социальные цели и долговременные задачи не упускались из виду ни на одном из этапов. Координирующие функции Плановой комиссии распространяются и на деятельность различных министерств и ведомств, а также штатов.

Высшим органом, утверждающим пятилетние планы, является Национальный совет развития, состоящий из премьер-министра, министров центрального правительства, главных министров штатов — глав правительств штатов и членов Плановой комиссии.

Разработка пятилетнего плана начинается с подготовки документа, называемого «Подход» к пятилетнему плану, в котором содержатся макроэкономические параметры, стратегия и цели плана. Подготовленный документ обсуждается в Плановой комиссии и представляется для рассмотрения и утверждения Национальному совету развития. Этот документ представляется на рассмотрение штатов и министерств центрального правительства. Те и другие подготавливают детальные планы, базирующиеся на параметрах, содержащихся в «Подходе». Они представляют свои предложения по детальным планам и программам и обсуждают их с Плановой комиссией.

В результате этих обсуждений разрабатывается проект детального плана, который представляется Плановой комиссии и Национальному совету развития. Пятилетний план оформляется в виде документа, четко прописывающего цели и перспективы развития, макроэкономические параметры, основы экономической политики, источники финансирования плана и отраслевые разделы плана.

Исключительно важную роль играет Плановая комиссия в ознакомлении индийской общественности с планами социально-экономического развития страны. Она дает возможность индийскому обществу знакомиться с полными текстами планов — долговременных, среднесрочных и годовых — на всех стадиях их составления и контроля выполнения. Эти документы не только публикуются Комиссией и поступают в открытую продажу, но и размещаются в Интернете, позволяя любому пользователю скачать их бесплатно.

Такая открытость индийских планов дает возможность общественности участвовать в их обсуждении не только на заключительном этапе, но и на стадиях предварительной подготовки. Обнародуется: стратегия и прогноз развития страны на 20 лет (обычно несколько сценариев), «Подход» к очередному пятилетнему плану (его концепция и основные параметры), полный проект пятилетнего плана, окончательный текст пятилетнего плана, годовой план, среднесрочная оценка выполнения плана. За этим следует большое число публикаций экономистов, обсуждений, дискуссий и предложений в прессе и на телевидении.

Все это позволяет широким кругам индийской общественности знакомиться с проблемами, стоящими перед страной, предлагаемыми путями их решения, высказывать свои замечания и предложения, все это вовлекает их в общий процесс социально-экономического развития, играя огромную мобилизующую роль.

Процедура подготовки плана имеет особое значение и для предпринимательского сообщества. Наличие четких программ развития, в том числе в отраслевом разрезе, систем приоритетов и стимулов государственной экономической политики позволяет им более обоснованно выбирать сферы предпринимательской деятельности, уменьшает степень неопределенности и рисков.

Таким образом, ключевую роль в индийском опыте играет социально-экономическое планирование и его осуществление с помощью экспертов (а не чиновников), не подчиненным какому-либо министерству и ведомству, но возглавляемым руководителем государства.

Для современной плановой практики Индии характерно большое разнообразие разрабатываемых специальных программ развития, различающихся периодом их продолжительности, степенью охвата текущих проблем и главных целей, формулируемых в зависимости от остроты социально-экономической ситуации в стране, с одной стороны, и от направленности программ пришедших к власти политических партий – с другой.

Имеются различного рода межгосударственные программы, объектом которых стали различные аспекты экономического сотрудничества Индии с другими государствами как в рамках международных интеграционных образований, так и на основе двусторонних соглашений. Разрабатываются различные частные программы, относящиеся к отдельным отраслям и сферам экономического и социального развития, а также программы экономической стабилизации, которые (в отличие от национальных планов развития) предусматривают определенную корректировку экономического роста путем регулирования расходов, включая и капиталовложения.

Итоговой констатацией нового места Индии в мировой экономике может служить доклад-прогноз Плановой комиссии «Индия – видение 2020». Работа над этим документом продолжалась несколько лет, в ней приняли участие многие видные индийские экономисты и научно-исследовательские институты.

В докладе выделены пять основных секторов, интегрированное взаимодействие которых должно обеспечить режим самоподдерживающегося экономического роста. Первый сектор – это сельское хозяйство. Намечено увеличение производства зерновых до 360 млн. т в 2020 г. Предполагается, что основой перелома в аграрном секторе будет продолжение «зеленой революции», разработка и внедрение новых технологий, качественное преобразование системы хранения и маркетинга продукции, обеспечение сельского населения соответствующими услугами, включая информационную поддержку, а также микрокредитами. Второй – производство электроэнергии, третья сфера – образование и здравоохранение, четвертая – информационные технологии (особо выделена задача интеграции традиционных и инновационных производств). Пятый приоритет – стратегические отрасли, в число которых включена внешнеэкономическая деятельность.

Доклад «Индия – видение 2020» является амбициозной программой продолжения индустриализации страны и постепенного становления постиндустриального сектора экономики. Планируется, что рост промышленного производства составит в среднесрочной перспективе 10% в год, очень высокие индикаторы экономического роста заложены и в сопряженные отраслевые программы. Так, проектом новой государственной политики в области металлургии (National Steel Policy, 2005) предусмотрено увеличение производства стали с 36 млн. т в настоящее время до 110 млн. т к 2020 г.

Таким образом, более чем полувековая история индийского планирования свидетельствует о том, что этот механизм государственного регулирования стал эффективным средством преобразования экономики от колониального типа к развитому. Опираясь на государственный сектор, планирование способствовало развитию мелкого и крупного частного производства и обеспечило устойчивые темпы экономического роста. На протяжении всего периода сущность планирования, а также его основные задачи практически не менялись. Особенностью современного этапа планирования можно считать значительный рост отдельных проектов и программ, связанных с реализацией конкретных объектов. Кроме того, положительным моментом является усиление роли крупного частного бизнеса в реализации плановых установок.  

2. Индикативное планирование в переходных экономиках

Рыночные преобразования в постсоциалистических странах затронули различные сферы, включая систему планирования и управления народным хозяйством. Изменения в этой сфере в разных странах проходили по-разному. В качестве примера внедрения новой системы индикативного планирования взамен устаревшей плановой системы приведем опыт Китая.  

Развитие индикативного планирования в КНР связано с изменениями базовых принципов функционирования экономики, заключающимися в постепенном отходе от командно-распределительных механизмов в сторону рыночных. Эти изменения затронули практически все сферы социально-экономической жизни, включая реформирование существующих институтов (института собственности, государственного управления, законодательно-правовой базы) и создание новых. Процесс замещения командно-распределительных механизмов рыночными основывался, по мнению ведущих китаистов, на территориально-отраслевом принципе. «Территориальном» в данном случае означает сначала охват рыночными механизмами специальных экономических зон и прибрежных районов Китая и лишь затем постепенное их распространение вглубь страны. «Отраслевом» означает, что рыночные отношения начали постепенно развиваться сначала в аграрной сфере, мелком и среднем бизнесе, сфере услуг и экспортном производстве, а затем стали распространяться на другие отрасли экономики.

Анализируя эволюцию системы планирования в КНР, сразу отметим ее существенное отличие от процесса развития индикативного планирования в развитых странах. Оно состоит в том, что в развитых экономиках в рамках госрегулирования приходилось вновь создавать и внедрять элементы планирования, чуждые по своей сути рыночной системе, но ставшие ей необходимыми. В Китае, наоборот, в существующую социалистическую систему планирования постепенно встраивались рыночные механизмы, видоизменившие цели, методы и способы реализации разрабатываемых планов.

Первые попытки рыночного реформирования китайской экономики относятся к 80-м годам и связаны в основном с аграрными преобразованиями и развитием частного сектора в промышленности. Эти изменения повлияли на систему стратегического управления народным хозяйством. Начался процесс постепенного ухода от постоянного контроля за выполнением народнохозяйственных показателей на уровне предприятий, регионов, министерств и ведомств и переключения на контроль за деятельностью всех структур с помощью различных экономических рычагов (налоги, льготные кредиты, государственная закупка продукции по преференцированным ценам и др.).

К концу XX в. произошел постепенный переход от системы директивного планирования к системе индикативного планирования для большей части народнохозяйственных показателей. Тем не менее, в условиях нарастающего дефицита энергоносителей и обострения ситуации на транспорте было сохранено небольшое число показателей в качестве директивных для ряда отраслей, включая транспорт. В соответствии с новыми государственными установками на расширение прав предприятий были определены четыре основные формы планирования, связанные с местом предприятий в выполнении задач государственного плана, формой собственности предприятия, видом и стандартами продукции предприятия. К первому виду планирования – директивному планированию – относился костяк государственных предприятий или предприятия, выпускающие важнейшие виды продукции по государственному плану развития народного хозяйства; их удельный вес в объеме валовой продукции промышленности и сельского хозяйства был высок, однако ассортимент продукции небольшой. Ко второму виду планирования относились предприятия, производство на которых подверглось изменениям в соответствии с переходом к рынку, но осуществлялось на основе согласований в рамках государственного плана. Это был широкий ассортимент продукции, производство которой было разбросано по большому количеству мелких предприятий и индивидуальных производителей; их доля в валовой продукции промышленности и сельского хозяйства была невелика. Кроме того, были еще два вида предприятий. На одной категории предприятий выпуск большей части продукции регулировался государственным планом, производство меньшей части продукции осуществлялось на основе рыночного спроса и предложения. На другой категории предприятий, наоборот, производство большей части продукции регулировалось с помощью рынка, а меньшей части – посредством плана.

Основные изменения в системе планирования начались при составлении 10-го пятилетнего плана (2001-2005 гг.), который знаменовал собой переход от установления количественных показателей к качественным. Это было связано со вступлением КНР в ВТО в декабре 2001 г. В результате переговоров между ВТО и КНР обе стороны пришли к выводу, что Китай получает пятилетний переходный период для урегулирования всех законов и подзаконных актов, которые должны соответствовать требованиям рыночной экономики. Если в 80-90-е годы изменения в системе планирования народного хозяйства шли медленными темпами, по-прежнему устанавливалось много количественных показателей и сохранялась ведущая роль плановых органов, министерств, ведомств и местных властей, то с 2000 г. в результате вступления в ВТО административно-хозяйственные функции стали переходить к непосредственным производителям и все большее значение в экономической деятельности стали играть различные законодательные акты. Как отмечалось в китайской литературе, в соответствии с требованиями 10-й пятилетки необходимо «управлять государством в соответствии с законами», а административная работа правительства должна идти в направлении легитимизации. Это означает, что вся работа по составлению планов развития народного хозяйства тоже должна осуществляться на правовой основе.

Основные мероприятия по переходу от плановой к рыночной экономике происходили на протяжении 20 лет в течение четырех пятилеток – с 6-й по 9-ю (1980-2000 гг.). Все последующие мероприятия в рамках 10-го и 11-го (2006-2010 гг.) пятилетних планов развития народного хозяйства знаменуют собой дальнейший отход от системы директивного планирования в сторону индикативного планирования на базе формулирования среднесрочных (на 5 лет) и долгосрочных планов развития китайской экономики. В целом можно выделить пять основных направлений перехода в системе стратегического планирования китайской экономики за период реформ.

1. От экономического планирования к планированию народного хозяйства и социального развития. До начала 80-х годов осуществлялось количественное планирование показателей промышленного и сельскохозяйственного производства. Все социальные показатели не входили в необходимые показатели исполнения пятилетнего плана. Начиная с 80-х годов (6-я пятилетка), план развития народного хозяйства превратился в план экономического и социального развития. В показатели среднесрочных и долгосрочных планов уже включались не только экономические показатели, но и планы социального развития, развития «третьей сферы» экономики, охраны окружающей среды, защиты природных ресурсов и др., которые занимали все больше места в пятилетних планах.

2. От пятилетнего планирования как среднесрочного к сочетанию пятилетнего и долгосрочного планирования. Начиная с 90-х годов (8-я пятилетка), в КНР стали составлять планы десятилетнего развития народного хозяйства, а с 9-й пятилетки (1995 г.) – долгосрочные планы развития народного хозяйства на 15 лет. Таким образом, произошло сочетание среднесрочного и долгосрочного планирования при составлении народнохозяйственных планов в условиях перехода к рыночной экономике.

3. От директивного планирования к макроэкономическому, стратегическому и политическому планированию. По мере перехода к рыночной экономике директивный характер планирования стал постепенно ослабевать при нарастающем развитии направляющего планирования. Плановые показатели стали носить прогнозный и индикативный характер, а направляющее планирование было сконцентрировано на вопросах макроэкономического контроля, социального прогресса, окружающей среды и экономической структуры. Общее число традиционных количественных показателей все больше уменьшалось, также сокращалось общее количество плановых объектов капитального строительства.

4. От единого планирования к планированию по уровням управления. В ходе реформы и перехода от директивного к направляющему планированию заметно повысилась роль отраслевого и регионального планирования. Государственное планирование носит характер направляющего планирования в отношении планов экономического развития регионов и отраслей. А цели, задачи, политические мероприятия и другие показатели определяются на местах в рамках поставленной задачи на государственном уровне.