по Праву (3)

Вариант 6

Октябрь 1994 г. Ознаменовался во Франции серией политических отставок членов правительства: министра промышленности Ж.Лонге, министра ком­муникаций А.Криньона, министра сотрудничества М.Руссена, оказавшихся под следствием по делам о коррупции. Депутаты парламента Франции все чаще стали говорить о необходимости более жесткого контроля за прави­тельством Э. Балладюра и даже о невозможности дальнейшего доверия этому правительству.

Дайте ответы на вопросы:

1. Какие формы контроля за правительством может использовать Нацио­нальное собрание Франции?

2. Укажите формы парламентского контроля за правительством, считаю­щиеся наиболее эффективными в зарубежных странах.

3. Сравните формы контроля парламента за исполнительной властью в пар­ламентской и президентской республиках.

Парламент Франции (законодательная власть) делится на две палаты: Национальное собрание и Сенат. Национальному собранию (нижней палате парламента), избираемому всеобщим голосованием сроком на пять лет, при­надлежит исключительное право принимать законы. Помимо этого, Нацио­нальное собрание осуществляет контроль за деятельностью правительства. Парламент применяет следующие формы контроля за деятельностью прави­тельства:¹

а) направления вопросов правительству или министрам, ответы на ко­торые обязательны. Вопросы могут быть устными (с дебатами, т. е. предпо­лагающие обмен мнениями, и без дебатов) и письменными. Ответы на уст­ные вопросы также даются устно, а на письменные - публикуются офици­ально;

б) создание контрольных и следственных комиссий, проводящих про­верку государственных служб и предприятий, а также постоянных комиссий, имеющих, в том числе контрольные полномочия;

в) подача петиции парламенту, в том числе и в виде жалоб на органы управления. Петиции подаются через депутатов или непосредственно пред­седателю палаты. В контроле участвует посредник парламента, назначаемый правительством на 5 лет (к нему граждане могут обращаться только через своего депутата). Право петиций состоит в том, что разного рода обращения направляются председателям палат. Петиции также могут передаваться пар­ламентариям, которые делают на полях надпись и подписывают ее. Собст­венных полномочий для восстановления нарушенных прав посредник не имеет, он только может сообщать об этом парламенту.

г) вопрос о доверии правительству - осуществляется только нижней па­латой. Она может заставить правительство уйти в отставку в результате резо­люции порицания или отказа в доверии. Правительство может обратиться и к сенату с просьбой о доверии, но если он откажет, правительство не обязано уходить в отставку. Вопрос о доверии правительство может поставить само в связи с его требованием к парламенту принять правительственную про­грамму, декларацию об общей политике или законопроект, оказывая тем са­мым давление на депутатов. В случае отказа в доверии правительство не мо­жет распустить нижнюю палату (верхняя вообще не подлежит роспуску), но у президента имеется “личное” право распустить нижнюю палату, если он сочтет это необходимым. Вопрос о доверии - обоюдоострое оружие, по­скольку и правительство, и Национальное собрание в результате негативного голосования могут оказаться не у дел.

д) резолюция порицания - наиболее грозное оружие Собрания сильно ограничено рядом процессуальных оговорок в пользу правительства: право внесения такой резолюции предоставлено лишь группе депутатов; резолюция может голосоваться только через 48 часов после внесения; для принятия ре­золюции требуется абсолютное большинство голосов членов, составляющих Национальное собрание (воздержавшиеся и отсутствующие причисляются к голосующим против). Последнее ограничение - запрещение авторам резо­люции вносить аналогичную в течение той же сессии, обычной или чрезвы­чайной. Запрет не распространяется на случаи, когда депутаты вносят резо­люцию порицания в ответ на постановку вопроса о доверии. Вследствие этого, если оппозиция располагает в Национальном собрании двумястами местами, то она в период сессии может вносить 3-4 резолюции порицания.

Резолюции порицания принимаются крайне редко.

2. Парламентский контроль - одна из функций парламента, заключающаяся в проверке и корректировке деятельности исполнительной власти и, воз­можно, главы государства, иных государственных органов и должностных лиц в пределах предоставленных парламенту полномочий.² Наиболее распро­странены следующие формы Парламентского контроля: участие в на­значении на должность, отстранении от должности и привлечении к ответст­венности высших должностных лиц государства; выражение доверия (недо­верия) правительству; направление различного вида депутатских запросов (интерпелляций) и вопросов правительству или отдельным его членам, за­слушивание отчетов должностных лиц государства; проведение парламент­ских расследований и слушаний: обращение парламентариев или палаты в целом в конституционно-судебные органы; ратификация и денонсация меж­дународных договоров, утверждение отдельных актов исполнительной вла­сти и главы государства. ³

В ряде случаев эти формы предусмотрены законом, иной раз закреп­лены конституцией. В некоторых случаях они традиционно сложились и мо­гут быть даже не закреплены нормативным актом. Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государст­венных органов, с формой правления. Таких форм достаточно много, и кон­ституционная практика знает следующие:

1. Депутатский запрос – адресуется правительству в целом или выс­шим должностным лицам (министрам). Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос. Вопросы пода­ются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях па­лат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. Для подачи вопросов могут существовать ограничения –один депу­тат может задать не более двух вопросов в неделю (Германия). Об­суждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принима­ется. Министр может не отвечать, если вопрос носит личный харак­тер, либо составляет государственную тайну, но, опасаясь негатив­ной реакции общественного мнения к таким отказам почти не при­бегают.⁴

2. Интерпелляция - особая разновидность депутатского запроса. Пре­дусматривает постановку наиболее важного (общественно зна­чимого) вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяс­нение министра либо главы правительства, обсуждение и принятие решения путем голосования. Интерпелляции сопровождается пар­ламентскими дебатами, и обсуждение может привести к выраже­нию недоверия правительству. В регламентах детально регламен­тируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее вне­сения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или ми­нистру, установление времени ответа на нее, ознакомление депута­тов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок поста­новки вопроса о доверии правительству или министру. Предусмат­ривается и возможность ее отклонения палатой или председателем, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. К этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто и нередки случаи, когда результатом интерпелляции были отставка отдельных министров либо всего правительства.⁵

3. Парламентское расследование – для этой цели создаются специаль­ные комиссии или комитеты по расследованию, которые имеют дос­туп ко всем документам, включая секретные. Любое должностное лицо либо гражданин должны являться по вызову этих комиссий и давать показания. Отказ рассматривается как неуважение к парла­менту и влечет наказание. Иногда парламентские расследования за­канчиваются отставкой премьер-министра (Италия, Япония, Ук­раина)⁶.

4. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности и проделанной работе. Действенность этой меры зависит от формы правления: в парламентских республиках при неудовлетворитель­ной оценке работы органов исполнительной власти может встать вопрос об отставке правительства или министров.

5. Постановка вопроса о доверии правительству, точнее выражение не­доверия правительству и вынесение резолюции порицания - еще одно эффективное средство контроля. Внесение резолюции о недо­верии подчиняется строгим правилам: в регламентах со­держится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Фран­ция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т. д.

Применение этой формы контроля является неэффективным там, где прави­тельство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалистической монархии и пре­зидентской республике, где правительство формируется главой государства по своему усмотрению. В президентско - парламентарных республиках эта мера невозможна, в других крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство.⁷

Резолюция порицания отличается от вотума недоверия тем, что вно­сится по предложению палаты. Во Франции (ст.49 Конституции) - это наи­более грозное оружие парламента. Резолюция порицания - одна из форм контроля парламента за деятельностью правительства в парламентарных странах - предложение, исходящее от установленного конституцией или рег­ламентом парламента числа депутатов с требованием к правительству уйти в отставку по мотивам, указанным в резолюции. По Р. п. проводится обсужде­ние с последующим голосованием. Является наиболее сильным контрольным полномочием парламента. Обычно Р. п. оговаривается рядом условий - за­прещение для тех же депутатов вносить аналогичную резолюцию в течение определенного времени, требование значительного числа подписей под резо­люцией.

3. Парламентский контроль, существуя в условиях действия принципа разделения властей и являясь одним из механизмов системы сдержек и противовесов между ветвями власти, не предполагает прямого вмешатель­ства со стороны парламента в непосредственную деятельность главы госу­дарства, исполнительной власти и иных государственных органов.

Формы парламентского контроля различны в президентских и парла­ментских республиках.

В президентских республиках созданы благоприятные юридические предпосылки для сосредоточения в руках президента множества властных полномочий.

• Президент одновременно является главой государства, главой исполнительной власти и главнокомандующим вооруженными силами;

• президент избирается непосредственно населением на всеобщих выборах и получает свои полномочия непосредственно от народа;

• президент самостоятельно формирует правительство, которое несет ответственность перед президентом, а не перед парламентом

• президент не вправе досрочно распустить парламент, но и парламент не вправе смещать министров путем вотума недоверия.

В президентских республиках используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной властью:

1. годовые отчеты министров о деятельности министерств – представляются в соответствующие комитеты парламента. Должностное лицо любого ранга может быть вызвано в Комитет для получения информации или дачи показаний;

2. Парламентские слушания - они организуются каким-либо постоянным комитетом парламента, и имеет целью привлечь внимание общественности к вопросам большой значимости, но какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются; Парламентские слушания могут заканчиваться принятием рекомендаций или мотивированного заключения, иных документов. Рекомендации Парламентских слушаний могут быть адресованы палатам или комитетам парламента, главе государства, правительству, государственным и иным организациям и учреждениям. Документы Парламентских слушаний считаются принятыми, если они одобрены большинством парламентариев соответствующей палаты, присутствующих на Парламентских слушаниях; по сложившейся практике рекомендации принимаются всеми участниками слушаний. Парламентские слушания протоколируются и стенографируются. Комплект материалов - стенограммы, рекомендации иные документы, выдаваемые и принимаемые на Парламентских слушаниях, хранятся в Парламентской библиотеке.⁸

3. Парламентские расследования - проводятся в случаях, когда необходимо изучить события и обстоятельства, представляющие большую общественную и государственную значимость, в том числе связанные с предполагаемыми нарушениями законодательства и высшими должностными лицами государства. Действенность парламентских расследований достаточно велика, их следствием может стать наступление политической ответственности государственных органов или должностных лиц, а в случаях, предусмотренных соответствующим законодательством, привлечение последних к административной или уголовной ответственности. Часто одного факта парламентского расследования достаточно для наступления юридически значимых последствий - отставке с поста президента. Проведение Парламентского расследования могут осуществлять постоянные комитеты и комиссии (палаты) парламента либо специально созданные временные следственные комитеты или комиссии

4. Импичмент - процедура привлечения к ответственности и суду высших должностных лиц за правонарушения.⁹ Импичмент, прежде всего, предусматривается для главы государства - президента - на случай злоупотребления своей властью, совершения им государственной измены или покушения на конституцию (в США в порядке импичмента формально могут быть судимы все гражданские служащие). Процедура импичмента различна. Классической является схема, предусмотренная конституцией США 1787 г. - нижняя палата парламента формулирует и выдвигает обвинение, а верхняя палата рассматривает его и принимает решение в качестве суда. По другой схеме право выдвигать обвинение принадлежит парламенту, а окончательное решение принимает один из высших судов (Конституционный суд, Верховный суд, Высокая палата правосудия). Наказание не может идти дальше отрешения от должности, однако, оговаривается, что должностное лицо, отстраненное от должности в порядке импичмента, в дальнейшем может быть судимо обычным судом и подвергнуто уголовному наказанию.¹⁰

5. Ратификация- утверждение верховным органом государственной власти международного договора, подписанного уполномоченным представителем государства. Ратификации подлежат наиболее важные договоры. Конституции большинства государств относят право ратификации к компетенции главы государства или высшего законодательного органа.

Парламентарная республика характеризуется следующими признаками:¹¹

1. верховная власть принадлежит Парламенту;

2. президент избирается не всенародно, а парламентом или образуемой им специальной коллегией; правительство формируется только парламентским путем, при этом главой правительства является не президент, а лидер правящей партии.

3. Глава государства — президент занимает в системе государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные акты,

включая законы; Президент не обладает правом вето на законы - все поступающие к президенту акты должны быть контрассигнованы главой правительства или ответственным министром.

Формы парламентского контроля в парламентских республиках:

1 Интерпелляция (от лат. interpellatio — прерывание речи) — в ряде зарубежных государств (главным образом с парламентской формой правления) обращенное к правительству или отдельному министру требование группы депутатов дать объяснение по поводу проводимой им внутренней или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу. И. отличается как от устных, так и от обычных письменных запросов, прежде всего процедурой внесения и правовыми последствиями. Ответ правительства или министра на Интерпелляцию не только сопровождается дополнительными вопросами, но может повлечь и общие дебаты о доверии правительству.

2. Доклады и отчеты правительства о своей работе на пленарных заседаниях палат. При неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти может встать вопрос об отставке правительства и министров.

3.Вотум недоверия - в парламентской практике выраженное неодобрение политической линии, определенной акции или законопроекта правительства либо отдельного министра. Вотум недоверия правительству со стороны парламента влечет за собой либо отставку правительства с последующим формированием нового правительства, либо роспуск парламента и проведение досрочных парламентских выборов. Инициатива постановки вопроса о Вотуме недоверия может исходить от правительства, от парламентских фракций или групп депутатов.

4.Резолюция порицания правительству — предложение, исходящее от установленного конституцией или регламентом парламента числа депутатов с требованием к правительству уйти в отставку по мотивам, указанным в резолюции. По Резолюции порицания проводится обсуждение с последующим голосованием. Является наиболее сильным контрольным полномочием парламента. Обычно Резолюция порицания оговаривается рядом условий — запрещение для тех же депутатов вносить аналогичную резолюцию в течение определенного времени, требование значительного числа подписей под резолюцией.

Список использованной литературы

1. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М. В. Баглая, д. ю. н., проф. Ю. И. Лейбо и д. ю. н., проф. Л. М. Энтина. —М.: Норма, 2004. — 832 с.

2. Конституционное право зарубежных стран: Учебник.- 5-е изд-е перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2008.- 607 с.

3. Большой юридический словарь / Под ред. Сухарева А.Я., Крутских В.Е. – М.: 2002/

4. Социологический энциклопедический словарь /Ред.- координатор Г.В. Осипов, - М., 1998.

5. Энциклопедия юриста //www.dic.academi.ru/