Подготовка закопроектов
Содержание
Введение
1. Законодательный процесс в Российской Федерации
1.1 Понятие законодательного процесса
1.2 Понятие стадии законодательного процесса
2. Основные стадии законодательного процесса
2. 1 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную думу 9
2.2 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации и его последующее принятие или отклонение 11
2.3 Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой
законопроекта либо его отклонение
2. 4 Подписание закона либо его отклонение Президентом
Российской Федерации
2.5 Опубликование закона
3. Дополнительные стадии законодательного процесса
3.1 Рассмотрение Государственной Думой отклоненного Советом Федерации законопроекта
3.2 Повторное рассмотрение Советом Федерации и Государственной
Думой отклоненного Президентом законопроекта
Заключение
Список источников и литературы
Введение
Законодательный процесс (законотворчество) - одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых, знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам законотворческой работы - законам и иным нормативным актам - судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Тема законотворчества, как никогда, актуальна именно сегодня, когда перед государством стоит задача укрепления его правовой основы.
Рассматривая вопросы законотворческой деятельности в современных условиях, необходимо учесть историческую фабулу развития идеи формирования правового государства в России и попытки ее практического осуществления. Именно на базе исторического опыта, возможно, высветить основные закономерности законотворческого процесса. Менялись эпохи, на смену одним государствам приходили другие, но неизменной оставалась цель: обеспечение порядка, развитие различных процессов в обществе в рамках правовых норм. Стабильность общества - гарантия его процветания, соответственно, обеспечение этой стабильности - основная цель государства.
В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важен сам процесс создания закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона "вписаться" в уже существующую правовую систему, способность адаптироваться новому закону, экономические основы его существования и реального применения.
Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законопроектной работы могут негативно сказаться на всей правовой системе.
Одним из важных условий совершенствования законодательства является овладение системой определенных требований, предъявляемых к процессу создания законов и подзаконных актов. Эти требования, выработанные в течение веков различными государствами, концентрированно формулируются в отрасли знания, именуемой законодательной техникой. Данная отрасль знания обстоятельно разработана во многих цивилизованных странах.
Глава I. Законодательный процесс в Российской Федерации
1.1 Понятие законодательного процесса
Подготовка законопроекта является одной из важнейших стадий законодательного процесса. Объективное раскрытие содержания этой стадии невозможно вне рассмотрения всех основных стадий законотворчества и роли каждой из них в создании нормативных актов.
Прежде чем переходить непосредственно к обсуждению стадий законодательного процесса необходимо рассмотреть понятие законодательного процесса, его отличительные особенности и правовое регулирование в Российской Федерации, а также назвать его необходимые стадии. В современной российской юридической литературе сложилось устойчивое определение законодательного процесса. Приведу одну такую достаточно исчерпывающую формулировку. "Законодательный процесс - регламентированный Конституцией, законами и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения на рассмотрение законодательного органа, и законов принятия, опубликования и вступления в действие".
Законодательный процесс в России регулируют Конституция Российской Федерации, регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, федеральный закон от 14 июня 1994г." О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации", федеральный закон от 24 июня 1999г " О принципах и порядке разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и иные федеральные законы. Конституция Российской Федерации характеризует Федеральное Собрание как законодательный орган (ст.94), в соответствии, с чем законотворчество является основной функцией российского парламента. Только Федеральное Собрание имеет право принимать федеральные законы и федеральные конституционные законы, имеющие высшую юридическую силу по отношению к другим актам и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Конституционное положение о том, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом, обуславливает его активную роль в политическом и законодательном процессе. Однако роль палат в законотворчестве неодинакова. В Конституции (ч.1 ст.105) говориться о том, что федеральные законы принимаются Государственной Думой Российской Федерации. Такой подход соответствует мировой практике: в двухпалатном парламенте основная законодательная деятельность возлагается на палату образуемую, на основе всеобщих прямых выборов. В мировой практике существуют два способа принятия законов - законодательным органом или путем референдума. Наибольшую научную разработку получило такое понятие законодательного процесса, в котором закон принимается законодательным органом.
Таким образом, в широком смысле законодательный процесс рассматривается как порядок или совокупность действий парламента по созданию законов - федеральных и федеральных конституционных, начиная от принятия законопроекта к рассмотрению и заканчивая принятием закона. В более узком смысле, с точки зрения конституционного права, как совокупность последовательно сменяющих друг друга этапов, установленных Конституцией.
В первом случае усиливается роль парламента и, одновременно, от законодательного процесса отсекаются действия тех, кто подготовил и законопроект до его внесения в парламент. Такое понимание законодательного процесса делает его уязвимым, поскольку в нем исключаются из законодательной процедуры те шаги, без которых появление закона и его вступление в силу просто немыслимы. Как и любой юридический процесс и процедура, законодательный тоже имеет ряд своих стадий, когда законопроекты рассматриваются на заседаниях палат, называемых чтениями. Другие стадии связаны с работой комитетов и комиссий и поэтому называются комитетскими.
1.2 Понятие стадии законодательного процесса
Стадия [новолатинское stadium, множественное число stadia, от греч. stádion - стадий (мера длины)], определённая ступень (период, этап) в развитии чего-либо, имеющая свои качественные особенности.
Стадия законодательного процесса - урегулированная Конституцией Российской Федерации, и федеральными законами совокупность действий полномочных органов государственной власти по внесению, рассмотрению, одобрению, подписанию и опубликованию нормативно правового акта. Иными словами это процесс рождения закона.
Можно выделить следующие стадии данного процесса:
1. Осуществление права законодательной инициативы.
2. Подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе.
3. Рассмотрение проекта закона в Государственной Думе.
4. Одобрение закона или его рассмотрение в Совете Федерации.
Вместо этой стадии возможна другая, хотя и вовсе не обязательная: неодобрения закона Советом Федерации, Тогда следует другая - создание согласительной комиссии обеих палат, повторное рассмотрение закона в Государственной Думе, и его принятие простым большинством (если она согласна с Советом Федерации), либо 2/3 голосов (Дума не согласна). В последнем случае закон отправляется непосредственно Президенту. Кроме того, этой стадии может и не быть: если принятый Государственной Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации, либо если он не был рассмотрен Советом Федерации в течении 14 дней.
5. Подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.
При отклонении закона Президентом (право вето) появляется дополнительная стадия - рассмотрение закона в обеих палатах и принятие предложений Президентом или преодоление вето 2/3 голосов, после чего следует подписание закона Президентом и его опубликование.
В справочной литературе можно встретить еще одну стадию предшествующую первой - предзаконодательный процесс, включающий в себя появление идеи, обоснование предложений о необходимости нового акта, и подготовка самого законопроекта.
Таким образом, законодательный процесс на федеральном уровне может состоять из различного количества стадий. Некоторые авторы также в отдельные стадии выделяют чтения закона внутри Государственной Думы. Важно подчеркнуть, что, строго говоря, его нельзя ограничивать лишь рамками Федерального Собрания; хотя, разумеется, главная часть стадий приходиться именно на этот орган, активными участниками являются также Президент РФ; в определенной мере на прохождение и появление законопроектов влияют иные субъекты законодательного процесса.
Глава II. Основные стадии законодательного процесса
2.1 Подготовка законопроекта и внесение его в Государственную Думу Российской Федерации
Законодательный процесс начинается с законодательной инициативы и предварительного рассмотрения. Право законодательной инициативы - это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, т.е. предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению. Этим, т.е. обязательностью рассмотрения, законодательная инициатива отличается от простого желания конкретного лица, организации и т.д. внести свое предложение в парламент, что заблокировало бы его работу.
Поэтому Конституции и законы ясно очерчивают круг субъектов, обладающих подобным правом. Согласно ч.1 ст.104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также высшие судебные органы: Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ - по вопросам их ведения.
Возможна совместная законодательная инициатива субъектов. Особое значение она приобретает для субъектов РФ в связи с наметившимися принципиально новыми подходами их участия в федеральном законотворчестве. Не исключается совместное осуществление законодательной инициативы и другими ее субъектами.
Внесению законопроекта в законодательный орган предшествует весьма продолжительная работа по его подготовке. К процессу подготовки законопроектов субъекты права законодательной инициативы обычно привлекают различных специалистов и соответствующие учреждения.
Например, разработка законопроектов, вносимых Правительством России, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами,
Законопроекты вносятся в Государственную Думу (ч.2 ст.104 Конституции), поскольку Конституция именно к компетенции этой палаты отнесла принятие федеральных законов, функции другой палаты - Совета Федерации - состоят в последующем рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или неодобрении.
Вносимый законопроект в соответствии с Регламентом Государственной Думы должен сопровождаться: необходимыми обоснованиями, включая финансово-экономическое, когда его реализация требует дополнительных материальных затрат; перечнем нормативных правовых актов, отмена, изменения или дополнения которых потребует принятие данного закона, и другими документами.
Отвечающий всем этим требованиям законопроект регистрируется - контроль за регистрацией осуществляется Комитетом, но организации работы Государственной Думы, - после чего Советом Думы передается для предварительного рассмотрения в один или несколько комитетов, согласно их предметной компетенции. Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов направляются этим субъектам для дачи предложений и замечаний. Они также могут быть направлены на заключение Правительства РФ, министерств, ведомств, государственных и общественных органов, на научную экспертизу, Причем ряд законопроектов, определенный ч.3 ст.104 Конституции, может быть внесен только при наличии заключения Правительства. Завершением стадии законодательной инициативы является решение вопроса о включении проекта закона в повестку дня очередного заседания Государственной Думы.
Таким образом, на стадии законодательной инициативы происходит внесение законопроекта уполномоченным на то органом в Государственную Думу, где законопроект регистрируется и предварительно рассматривается, итогом чего становится либо его возвращение субъекту подачи, либо включение проекта в повестку заседания Государственной Думы.
2.2 Обсуждение законопроекта в Государственной Думе Российской Федерации и его последующее принятие или отклонение
После предварительного рассмотрения законопроекта комитеты выносят его на рассмотрение нижней палаты. Процедура принятия федерального закона Думой в соответствии с ее Регламентом осуществляется в трех чтениях.
В первом чтении обсуждаются основные положения законопроекта, вопрос о необходимости его принятия, дается оценка концепции законопроекта.
Во время первого чтения обсуждаются основные положения законопроекта. Обсуждение начинается с доклада инициатора проекта, затем заслушиваются содоклады и проводятся прения. По завершении прений Государственная Дума приступает к принятию решения по законопроекту с учетом всех высказанных замечаний и предложений. В случае принятия законопроекта Дума может установить сроки подачи поправок к нему и внесения его на второе чтение. Дума может также принять решение о всенародном обсуждении законопроекта, принятого в первом чтении. В случае решения о принципиальном одобрении законопроекта и продолжении работы над ним (случай первый) он передается на обсуждение комитета, ответственного за его подготовку.
Решение по законопроекту считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы (ч.2 ст.105 Конституции); эта часть статьи относится ко всем трем чтениям законопроекта в нижней палате. (В связи с этим возник вопрос: что понимать под "общим числом депутатов"? Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 12 апреля 1995 г. дал разъяснение этому понятию, В соответствии с этим разъяснением общим числом депутатов, от которых следует считать; большинство голосов, необходимых для принятия Думой решения, является число депутатов, установленное для палаты ч.3 ст.95 Конституции, - 450 депутатов). Это решение оформляется постановлением нижней палаты парламента.
Законопроект, принятый в первом чтении, в течение пяти дней направляется для сведения в Совет Федерации. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, поступают в соответствующий комитет Государственной Думы. Такие поправки вправе вносить все субъекты, наделенные нравом законодательной инициативы, причем высшие судебные органы могут вносить поправки к законопроекту по вопросам их ведения.
Ответственный комитет изучает и обобщает поправки. После рассмотрения на заседании комитета доработанный законопроект представляется в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения палатой вопросов во втором чтении. В ходе второго чтения депутатам сообщается об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, поступивших поправках и результатах их рассмотрения, и они обсуждают поправки, принимая их или отклоняя. В результате происходит принятие законопроекта за основу или его отклонение. Если он принят за основу, то депутаты голосуют за принятие его или же отклонение. Принятый во втором чтении, он направляется в ответственный комитет, который вместе с Правовым управлением Аппарата Думы устраняет возможные внутренние противоречия, устанавливает правильные взаимосвязи статей и редакционную правку с учетом изменения текста в ходе второго чтения. По завершении этой работы законопроект в течение семи дней представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в календарь рассмотрения вопросов.
При третьем чтении не допускаются внесение в законопроект поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Федеральный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 2/3 от общего числа депутатов нижней палаты. Принятый закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совету Федерации (ч.3 ст.105 Конституции РФ). Решение об этом оформляется постановлением Государственной Думы.
В случаях, если принятый Думой федеральный закон не подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации в соответствии со ст.106 или ст.108 Конституции РФ и если в течение 14 дней он не был рассмотрен верхней палатой, то в течение пяти дней данный документ направляется нижней палатой Президенту РФ для подписания и обнародования (ч.1 ст.107 Конституции).
Принятый Государственной Думой федеральный закон в соответствии с ч.3 ст.105 Конституции РФ передается в течение пяти дней в Совет Федерации для его дальнейшего рассмотрения. (Установив последовательное принятие законопроекта обеими палатами, Конституция тем самым закрепляет их равный правовой статус в осуществлении законодательных функций и обеспечивает единство парламента, а также сочетание общих интересов всего российского народы и специфических интересов субъектов Федерации при принятии федеральных законов).
Итак, в качестве вывода можно отметить, что рассмотрение законопроекта в Государственной Думе может проходить как в течении одного чтения, так и в течении трех чтений, в зависимости проголосовали ли за него большее количество депутатов или нет. Принятый законопроект направляется в течение 5 дней на одобрение Совета Федерации.
2.3 Одобрение Советом Федерации принятого Государственной Думой закона, либо его отклонение
Поступивший из нижней палаты федеральный закон регистрируется в верхней палате российского парламента и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации.
Председатель Совета Федерации или, по его поручению, заместитель Председателя Совета Федерации определяет комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона. Члены Совета Федерации организуют обсуждение федерального закона в субъектах и при наличии замечаний по данному закону направляют их в вышеназванный комитет. Рассматривая закон, комитет большинством голосов от числа присутствующих на заседании членов комитета решает одобрить и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать палате рассмотреть закон на своем заседании.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что Совет Федерации может в течение 14 дней рассматривать принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Это зависит от возможности регулируемых законом отношений, от степени учета в нем интересов субъектов Федерации. Далее Совет Федерации сам решает, рассматривать или нет поступивший закон по существу на своем заседании. Таково общее правило, вытекающее из ч.4 ст.105 Конституции РФ.
Установленный Конституцией четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Думы закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совет Федерации (исключая нерабочие дни).
В соответствии со ст.106 Конституции, фиксирующей исключение из этого правила (вытекает из ч.4 ст.105), обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы, по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации:
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира.
Однако на практике в связи с трудностями созыва Совета Федерации, вследствие чего он часто "не укладывался" в 14-дневный срок, возник вопрос, распространяется ли этот срок, установленный ч.1 ст.105 Конституции для рассмотрения и одобрения федеральных законов в верхней палате, на федеральные законы по вопросам, перечень которых дан в ст.106 Конституции. Был направлен соответствующий запрос в Конституционный Суд. И согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., объясняющему этот пункт Основного Закона, конституционный срок в 14 дней предусматривает не завершение рассмотрения закона Советом Федерации, а только его начало. Начав рассмотрение закона в этот срок, Совет Федерации обязан путем голосования принять решение об одобрении или отклонении закона. При этом истечение срока не освобождает верхнюю палату от данной обязанности: недорассмотренный закон не подлежит подписанию главой государства. И в том случае, если этот закон подпадает под ст.106 Конституции РФ и его рассмотрение не было завершено в указанный срок, оно должно быть продолжено на следующем заседании Совета Федерации и завершено принятием решения.
Рассмотрение закона в Совете Федерации начинается с оглашения заключения комитета и проекта постановления, внесенного комитетом, и депутаты обсуждают данный закон. По результатам обсуждения Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты. Началом рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, считается принятие палатой решения о включении вопроса о рассмотрении данного закона в повестку дня заседания Совета Федерации.
По результатам обсуждения закона Совет Федерации может одобрить или отклонить его. Постановление верхней палаты об одобрении федерального закона принимается большинством голосов от общего числа членов палаты.
По результатам рассмотрения закона, подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, депутаты голосуют за одобрение или отклонение федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание. Указанное решение принимается большинством голосов от присутствующих на заседании членов палаты. Если это решение не прошло, то председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона.
В случае если рассмотрение закона, подлежащего обязательному рассмотрению верхней палатой, было перенесено на следующее заседание, то на этом заседании должно быть принято решение об одобрении или отклонении данного федерального закона. Если закон не является обязательным для рассмотрения, то решение по нему должно быть принято до истечения 14-дневного срока, исчисляемого в соответствии с Регламентом.
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об этом оформляется постановлением палаты. В постановлении об отклонении закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей данного документа, по которым необходимо преодолеть разногласия между обеими палатами, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.
Постановление Совета Федерации об отклонении закона в 5-дневный срок направляется в Государственную Думу. Одобренный верхней палатой закон вместе с текстом постановления в 5-дневный же срок направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. Закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совет Федерации и не рассмотренный палатой в 14-днсвный срок, на пятнадцатый день со дня поступления его из Думы направляется главе государства для тех же предусмотренных Конституцией действий, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.
Если при повторном рассмотрении нижней палатой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, она принимает его с учетом всех предложений Совет Федерации, соответствующий комитет верхней палаты подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении закона без обсуждений.
Таким образом, Совет Федерации может рассматривать принятый Государственной Думой федеральный закон и одобрить его либо отклонить или же воздержаться от его рассмотрения. Кроме того, Конституция Российской Федерации определяет перечень вопросов, принятие закона по которым подлежит обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
2.4 Подписание закона, либо его отклонение Президентом Российской Федерации
Это заключительная стадия законодательного процесса. Участие главы государства - неотъемлемая составная часть законодательного процесса. Правило подписания и обнародования принятого федерального закона Президентом РФ, основанное на мировом опыте взаимоотношения парламента и главы государства в процессе создания законов, является одной из форм участия Президента в законодательной деятельности и завершающей стадией законодательного процесса. Последняя стадия принятия федерального закона - это его обнародование и вступление в силу. Порядок этой части законодательного процесса регулируется Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Федерального собрания" от 14 июня 1994 г. В соответствии с ним на территории России применяются только те вышеназванные в законе документы, которые официально опубликованы.
