Введение

       Новая Конституция России определила местное  самоуправление как одну из самостоятельных  форм осуществления власти народом, признавая и защищая экономическую  основу самоуправления - муниципальную  собственность равным образом с  государственной, частной и иными  формами собственности. 

       Конституционное право граждан России на осуществление  местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых  населением для этой цели и конституционным  запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации  местного самоуправления, установленные  в Конституции России, соответствуют  международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская Хартия определяет местное самоуправление как ПРАВО и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России право населения, местных сообществ на самоуправление не только признается, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами: как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. 
 
 
 
 
 
 

       1. Правовая основа  местного самоуправления.

       Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации, признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

       В соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

       К формам прямого волеизъявления и  иным формам участия населения в  осуществлении местного самоуправления законодатель относит местный референдум.

       Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган  муниципального образования), контрольный  орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные  лица местного самоуправления, предусмотренные  уставом муниципального образования  и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем обязательным является наличие  в структуре органов местного самоуправления представительного  органа муниципального образования, главы  муниципального образования и местной  администрации. Исключения составляют небольшие поселения, в которых  функции представительного органа выполняет сход граждан.

       Порядок формирования органов местного самоуправления, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность, а также другие вопросы, касающиеся их организации  и деятельности, определяются уставом  муниципального образования. Согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление в Российской Федерации - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, которые в своей совокупности составляют основы местного самоуправления. Одной из важнейших основ организации местного самоуправления является правовая основа местного самоуправления.

       О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев под правовой основой местного самоуправления понимают систему нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации (Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - М. 2008).

       В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней  правового регулирования можно  разделить на четыре основные группы:

       1) Нормы международного права, международные  договоры Российской Федерации; 

       2) Конституция РФ, федеральные конституционные  законы, федеральные законы, акты  Президента, Правительства РФ, иных  федеральных органов исполнительной  власти;

       3) Конституции, уставы, законы субъектов  Российской Федерации; 

       4) Уставы и другие нормативные  правовые акты муниципальных  образований, регулирующие вопросы  организации и деятельности местного  самоуправления.

       Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу местного самоуправления, на первое место поставил нормы международного права, основной из которых является Европейская хартия местного самоуправления 1985 года, ратифицированная Российской Федерацией в апреле 1998 года.

       Такое законодательное расположение нормативных  правовых актов неслучайно и объясняется  тем, что Российская Федерация, как  демократическое государство, признает и гарантирует права и свободы  человека и гражданина, согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

       Местное самоуправление как одна из форм осуществления  народом своей власти и одна из основ конституционного строя впервые  в истории России было признано и  гарантировано статьей 12 Конституции  РФ. Часть 2 ст. 3 Конституции РФ гласит, что «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через  органы государственной власти и  органы местного самоуправления», относя тем самым органы местного самоуправления к институтам власти. Окончательный  вывод о том, что местное самоуправление является одной из основ государственного устройства Российской Федерации, можно  сделать из содержания ч. 1 ст. 16 Конституции РФ, которая устанавливает, что положения главы 1 Конституции РФ, в которую входят все упоминавшиеся выше статьи, составляют основы конституционного строя Российской Федерации. Более подробно конституционные основы местного самоуправления изложены в главе 8 «Местное самоуправление». В частности, ч. 1 ст. 131 устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

       Из  ст. 76 Конституции РФ следует, что  по вопросу установления общих принципов  организации местного самоуправления издаются федеральные законы и принимаемые  в соответствии с ними законы и  иные нормативные правовые акты субъектов  Российской Федерации, при этом законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Конституцией РФ предусмотрена также гарантия верховенства федеральных законов по предметам совместного ведения на случаи принятия в субъекте Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих федеральным законам.

       Гражданское законодательство определяет правовое положение органов местного самоуправления, основания возникновения и порядок  осуществления права собственности  и других вещных прав, регулирует договорные и иные обязательства, а также  другие имущественные отношения.

       Вместе  с Конституцией РФ, Европейской хартией  местного самоуправления и Гражданским  кодексом РФ юридическую базу для  регулирования местного самоуправления субъектами Российской Федерации составляет также федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации», который занимает основное место в системе федеральных  законов. Согласно ст. 5 указанного закона ему не могут противоречить другие федеральные законы, регулирующие вопросы  местного значения.

       Особая  роль Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что он разграничивает полномочия федеральных органов  государственной власти и органов  государственной власти субъектов  Российской Федерации в области  местного самоуправления, устанавливая, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации  в области местного самоуправления осуществляют правовое регулирование в случаях и порядке, установленных указанным Федеральным законом.

       Правовое  регулирование прав, обязанностей и  ответственности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения может осуществляться также с помощью других федеральных  законов и иных нормативных правовых актов. Так, например, в Налоговом кодексе закреплено право органов местного самоуправления на установление и изменение ставок налога на землю на территории муниципального образования.

       Очень важную роль на этапе формирования правовой основы местного самоуправления сыграли указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства  Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, так как для того, чтобы закон начал работать, необходим  пусковой механизм его реализации. Например, Указом Президента РФ «Об  утверждении Положения о военных  комиссариатах» были определены основные правила взаимодействия военных  комиссариатов с органами местного самоуправления.

       Во  исполнение федеральных законов  и нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления  и распоряжения по вопросам деятельности органов местного самоуправления. Например, Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2006 года № 719 «Об утверждении  Положения о воинском учете» регулирует вопросы организации первичного воинского учета органами местного самоуправления.

       Постановления Конституционного Суда РФ, в которых  затрагиваются вопросы местного самоуправления, оказывают значительное влияние на процесс Формирования правовой основы местного самоуправления.

       Важную  роль в формировании правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации играют законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Российской Федерации. Основываясь на федеральном  законодательстве о местном самоуправлении, они закрепляют основы организации  местного самоуправления на своей территории, принципы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

       Законы  субъектов Российской Федерации  конкретизируют отдельные положения  Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом местных условий, исторических и иных традиций. Лишь в некоторых случаях, прямо указанных  в этом Законе, допускается правовое регулирование организации местного самоуправления законами субъекта Российской Федерации. Например, определение наименований представительного органа муниципального образования, главы местной администрации.        

       Кроме того, субъектами Российской Федерации  осуществляется контроль за соблюдением  законодательства о  местном  самоуправлении  органами и должностными лицами местного самоуправления. По вопросам местного значения населением муниципального образования непосредственно, органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

       Наиболее  полное определение понятия муниципального правового акта дает профессор Е.С. Шугрина. В соответствии с ее точкой зрения, муниципальный правовой акт - это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее, либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер (Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. - М., 2008).

       Основным  нормативным правовым актом в  системе правовых актов муниципального образования является его устав, который на основании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяет организацию и формы осуществления местного самоуправления, компетенцию и порядок деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

       Некоторые субъекты Российской Федерации в  целях оказания методической помощи по приведению уставов муниципальных  образований в соответствие с  федеральным законодательством  разрабатывают модельные уставы для муниципальных образований.

       Кроме устава муниципального образования, на муниципальном уровне принимается  ряд других нормативных правовых актов, регулирующих отдельные вопросы  деятельности органов и должностных  лиц местного самоуправления. К ним  относятся акты, определяющие порядок  работы органов местного самоуправления, например, регламент представительного  органа местного самоуправления, положение  о территориальном общественном самоуправлении и другие.

       Представительный  орган муниципального образования  по вопросам местного значения принимает  решения, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено, что решение  вопросов местного значения может осуществляться населением непосредственно путем  прямого волеизъявления, выраженного  на местном референдуме (сходе граждан). Но, как отмечают некоторые специалисты, в России население не привыкло участвовать  в местном правотворчестве и  не стремится к реализации своих  прав. Поэтому необходимо принятие специальных мер для вовлечения населения в нормотворческий  процесс, например, обязательное включение  в уставы муниципальных образований  перечня тех решений органов  местного самоуправления, которые не могут быть приняты без обсуждения их населением.

       Статус  решений, принятых населением непосредственно  на сходах, собраниях, путем опроса и референдума, различный. В том  случае, если собрание, сход граждан  созывается по мере необходимости для  решения наиболее важных вопросов местного значения и параллельно действует  выборный представительный орган местного самоуправления, решения схода имеют  высшую юридическую силу по отношению  ко всем органам местного самоуправления данного муниципального образования.

       Глава муниципального образования в пределах своих полномочий издает постановления  и распоряжения по вопросам организации  деятельности представительного органа муниципального образования, если он является его председателем, или постановления  и распоряжения местной администрации  по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных  государственных полномочий, если он является главой местной администрации. Как правило, в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты (Подсумкова А.А, Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»: Постатейный - М, 2008).

       Глава местной администрации в пределах своих полномочий издает распоряжения местной администрации по вопросам организации ее работы. Должностные  лица администрации муниципального образования в пределах своих  полномочий, установленных уставом  муниципального образования, нормативными правовыми актами главы муниципального образования или главы местной  администрации, издают распоряжения и  приказы. Принимаемые ими правовые акты в основном регламентируют трудовые отношения работников местной администрации. 
 

       2. Полномочия органов местного  самоуправления в области использования  и охраны земли и других  природных ресурсов.

       Земля и другие природные ресурсы —  основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории. Государство регулирует земельные отношения в целях  обеспечения рационального использования  и охраны земель, создания условий  для равноправного развития различных  форм хозяйствования на земле, воспроизводства  плодородия почв, сохранения и улучшения  природной среды и охраны прав на землю физических и юридических  лиц.

       Важную  роль в достижении этих целей играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов.

       Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Территория субъекта Федерации разграничивается между поселениями, территорию которых составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории муниципального района в соответствии с законом входят земли межселенных территорий.

       К полномочиям местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов относятся:

• правовое регулирование (в пределах своих полномочий) общественных отношений, связанных с использованием земли;
• планирование использования земель;
• формирование в структуре местной администрации органов 
  (структурных подразделений), осуществляющих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
• владение, пользование и распоряжение земельными участками, 
  находящимися в муниципальной собственности;
• землеустройство;
• решение вопросов, связанных с установлением платы за землю;
• осуществление муниципального земельного контроля.

       Конституция РФ, признавая и защищая равным образом муниципальную и иные формы собственности, закрепляет положение о том, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

       В соответствии с Земельным кодексом РФ в муниципальной собственности находятся земельные участки:

• признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации;
• право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;
• приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

       В муниципальной собственности могут  находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю".

       В собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

       Органы  местного самоуправления, решая вопросы своего ведения в области земельных отношений, в пределах своих полномочий могут согласно Земельному кодексу РФ издавать акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2).

       В соответствии с Федеральным законом 2005г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительным кодексом РФ органы местного самоуправления утверждают генеральные планы поселений схемы территориального планирования муниципального района, правила землепользования и застройки и т. д.

       Они также вправе разрабатывать и  реализовывать местные программы использования и охраны земель. При этом органы местного самоуправления обязаны обеспечить возможность участия граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю в порядке и формах, установленных законодательством.

       К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относится планирование использования земель муниципального образования.

       Планирование  использования земель осуществляется органами местного самоуправления прежде всего посредством утверждения генеральных планов поселения, городского округа, схем территориального планирования муниципального района, подготовленной на основе указанных документов документации по планировке территории, а также ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования, резервирования земельных участков для муниципальных нужд и т. д.

       Кроме того, местные целевые программы  и программы социально-экономического развития территории муниципальных образований, принимаемые представительными органами местного самоуправления, содержат градостроительные разделы, в которых находит отражение метод планирования использования муниципальных земель.

       На  территории городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны различных видов: жилые, производственные, рекреационные, сельскохозяйственного использования и др.

       Планирование  и организация рационального  использования земель проводятся в  целях совершенствования распределения  земель в соответствии с перспективами развития экономики, улучшения организации территорий и определения иных направлений рационального использования земель в муниципальных образованиях.

       Планирование  и организация рационального  использования земель и их охраны включают в себя следующие основные виды работ:

• разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
• природно-сельскохозяйственное районирование земель;
• определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
• определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
• определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.

       Планирование  и организация рационального  использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

       Управляя  и распоряжаясь муниципальной землей, органы местного самоуправления предоставляют  муниципальные земельные участки  в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут предоставляться также в аренду.

       Земельный кодекс закрепляет соответствующие  полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, устанавливая:

• порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности;
• особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной собственности;
• порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, для жилищного строительства и т. д.

       Земельный кодекс обязывает органы местного самоуправления городских или сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. Органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.

       В соответствии с Земельным кодексом предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых  гражданам в собственность из находящихся в муниципальной собственности земель, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для указанных целей, устанавливаются: нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (из земель, находящихся в собственности муниципальных образований).

       Предоставление  гражданам и юридическим лицам  земельных участков осуществляется на основании решения органа местного самоуправления, обладающего правом предоставления соответствующих земельных участков (в соответствии с уставом муниципального образования), в пределах своей компетенции и в соответствии с Земельным кодексом.

       Земельный кодекс упростил порядок приватизации земельных участков, в том числе находящихся в муниципальной собственности. Если гражданин или юридическое лицо пожелают приватизировать ранее предоставленные им земельные участки, то орган местного самоуправления обязан в двухнедельный срок принять решение о предоставлении земельного участка в собственность гражданина или юридического лица.