Полномочия парламента в зарубежных странах

Рег. № ______                                                                           

_____________

          (дата) 

МИНИСТЕРСТВО  ОБРАЗОВАНИЯ 

РЕСПУБЛИКИ  БЕЛАРУСЬ 

УО  «ВИТЕБСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ

ИМ. П.М.МАШЕРОВА»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ 

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по  курсу: «Конституционное право зарубежных стран» 

Тема: «Полномочия парламента в зарубежных странах» 
 

ВАРИАНТ 38

Полномочия  парламента в зарубежных странах

План:

Введение 

     Термин "парламент" происходит от английского "Parlament", который обязан своим рождением французскому глаголу parler - говорить.

     Институт  парламента имеет многовековую историю. Первые представительные учреждения возникли еще во времена античности:

     Народное  собрание (экклезия) - в Древней Греции;

     Сенат - в Древнем Риме.

     Однако  родиной парламента считается Англия, где в XIII веке власть короля в соответствии с Великой хартией Вольностей (1215 г.) была ограничена собранием крупнейших феодалов, высшего духовенства и  представителей территориальных единиц (графств).

     Затем подобные представительные учреждения возникли во Франции, Польше, Испании  и др. странах.

     Современный парламент - это общегосударственный  представительный орган, главная функция  которого в системе разделения властей  заключается в осуществлении законодательной власти. Изучение опыта формирования и деятельности современного парламента дает представление об общих закономерностях конституционно-правового регулирования, статуса законодательных органов в зарубежных странах.

     Предмет исследования: полномочия парламента в зарубежных странах.

     Целью данной работы является проанализировать  основные полномочия парламента.

     Для достижения этой цели в работе решаются следующие задачи: рассмотреть классификацию парламентов, цели и задачи парламента в структуре органов власти, дать характеристику основных полномочий парламента и их палат, проанализировать функции парламента, выявить особенности парламентов зарубежных стран.

     При работе над данной темой использовались общие и частно – научные принципы и методы исследования: системный, сравнительно-правовой, инструментальный.

     При написании работы использованы различные источники по конституционному праву зарубежных стран, конституции зарубежных стран, интернет-источники. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Классификация парламентов

     В настоящее время существует более 150 зарубежных парламентов, каждый из которых  обладает своими особенностями. В основе их классификации лежат структура  парламента и объем компетенции. По структуре парламенты подразделяют на:

     - двухпалатные (сенат США, Совет штатов Индии, сенат Франции и др.);

     - однопалатные, составляющие в настоящее  время большинство (Дания, Люксембург, Финляндия, Гватемала, Парагвай, Новая Зеландия и др.).

     По  объему компетенции:

      - парламенты с абсолютно определенной  компетенцией, для которых конституции устанавливают точный перечень вопросов, являющихся объектом их законодательной деятельности (конгресс США, парламент Франции);

      - парламенты с абсолютно неопределенной  компетенцией, которые юридически  располагают неограниченными полномочиями и имеют право издавать законы по любому вопросу (парламент Великобритании и Новой Зеландии);

      - парламенты с относительно определенной  компетенцией, для которых характерна  относительная подвижность границ, в пределах которых они осуществляют  свои властные функции (парламент Индии, парламент Малайзии, бундестаг ФРГ). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Полномочия парламентов в зарубежных странах и их палат 

     Вне зависимости от того, закреплена компетенция  парламента в конституциях или законах  или нет, круг вопросов, которыми занимается парламент,т.е. полномочия парламента, всегда охватывает определенную сферу общественных отношений.

     Главным полномочием парламента является принятие законов. Среди них важнейшее  значение имеют основные законы - конституции (в некоторых странах они принимаются парламентами), поправки к ним, органические законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов.

     Финансовые  права являются наиболее заметной и старой привилигией парламента. Финансовые права – это право устанавливать налоги, право выпускать деньги, право контролировать эмиссию, а также выпускать займы, право осуществлять контроль за расходованием государственных денег и.т.т. Но олициетворением финансовых прав парламента является его право утаерждать бюджет страны.

     Во  всех западных странах бюджет разрабатывается  правительством. Например, в США  этим занимается административно-бюджетное  управление, которое находится в  системе исполнительной власти и подчинено президенту. В Великобритании Палата общин утверждает бюджет, подготовленный Кабинетом министров. В любом случае по проекту бюджета всегда проходят парламентские дебаты. Парламентарии рассматривают как доходную, так и расходную часть бюджета. Утверждение бюджета - это сложный и ответственный процесс, который максимально отражает полноту власти парламента.¹

     Важной  частью финансовых полномочий является утверждение не только бюджета, но и  отчета правительства об исполнении бюджета предыдущего. Это не формальный акт, а очень важное политическое оружие, при помощи которого парламент может влиять на исполнительную власть, поскольку деньги – очень эффективный рычаг воздействия. Если правительство обещало добиться каких-то экономических показателей, а при отчете выясняется, что эти пункты не реализованы, то оппозиция и парламентарии могут привлечь к этому факту внимание общественности и повлиять на политику правительства, на выбор приоритетов.

     Важное  место среди финансовых полномочий парламента принадлежит утверждению налогов. Установление налогов в большинстве стран – исключительная компетенция парламента, и в некоторых случаях это подчеркивается специальными статьями конституции.

     Полномочия  в области внешней политики. В этой сфере парламент имеет меньше возможностей, чем исполнительная власть. Полномочия парламента в области внешней политики - это внепарламентские связи и отношения, когда члены парламента общаются с парламентариями других стран, вырабатывают общие точки зрения, выясняют спорные вопросы, заседают в различных межпарламентских союзах, ассоциациях и т.д. Однако наиболее важной стороной этой деятельности является ратификация международных договоров и соглашений. Международные договоры подписывает исполнительная власть в лице главы государства либо главы правительства, но право парламента ратифицировать и денонсировать эти договоры и соглашения служит важным рычагом воздействия на правительство.

     Ратификация означает обсуждение уже принятого договора и голосование за его утверждение. В последние десятилетия в ряде стран выработан довольно специфический подход, суть которого в том, что парламенты утверждают только наиболее важные международные договоры и соглашения. Вопрос о том, какие договоры являются особенно важными, а какие - менее существенные, в ряде случаев решает исполнительная власть. Правда, в некоторых странах парламент при необходимости может проголосовать за то, чтобы поставить на ратификацию тот или иной договор, даже если правительство отнесло его к категории не самых важных.

     В одних странах парламент может лишь одобрить или отклонить договор, в других - внести какие-то дополнения, поправки либо оговорки, в третьих - одобрить договор частично (т.е. в какой-то части он одобряется, а в какой-то признается не соответствующим интересам страны). Конечно, там, где есть такой дифференцированный подход, права и возможности парламента шире.

     Практически всегда процессу ратификации подлежит договор, который каким-то образом влияет на конституцию или на какие-то иные важные нормы права либо связан с денежными выплатами, компенсациями, другими расходами в пользу иностранных государств. Всегда ратифицируются договоры, которые предусматривают изменение территориальной принадлежности части территории страны: присоединение, уступку территорий.²

     Самая активная роль в данной сфере принадлежит, пожалуй, верхней палате США - Сенату. При ратификации международных договоров или соглашений Сенат может вносить в их текст любые поправки и дополнения, в результате чего та или иная норма может приобрести даже некое обратное значение. Иными правами наделено Национальное собрание Франции - оно может только одобрить или отклонить договор.

     Парламент может обсуждать основные направления  внешнеполитической деятельности правительства, соглашаться или не соглашаться с какими-то его действиями в этой сфере.

     Полномочия  парламента в области международных  дел и внешней политики распространяются также на вопросы объявления войны и заключения мира. Такие судьбоносные решения принимаются, как правило, всеми органами: и исполнительной властью, и законодательной, но окончательную точку ставит парламент, принимая закон либо иной акт о заключении мира или об объявлении войны.

     Важными и достаточно широкими являются и полномочия парламента в сфере формирования государственных органов, назначения либо избрания должностных лиц. Например, в парламентарных республиках (монархиях) парламенты утверждают назначение на должность главы правительства - премьер-министра. В некоторых случаях это считается назначением, в некоторых - избранием. Так или иначе, проводится голосование, и лицо, получившее поддержку парламента, становится во главе исполнительной власти. Таким образом избираются канцлер ФРГ, премьер-министры Италии, Голландии и главы правительств многих других стран.

     В ряде стран парламенты выбирают главу государства либо участвуют в его выборах. Так, например, ст. 54 Конституции ФРГ предусматривает выборы президента Федеральным собранием. А Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же количества членов, избираемых народными представительствами земель.³

     Конституция Италии также предусматривает избрание президента парламентом. Статья 83 итальянской  Конституции предусматривает, что  президент Итальянской Республики избирается парламентом на совместном заседании его членов. В выборах участвуют по три делегата от каждой области. Парламент Чехии избирает президента на совместном заседании обеих палат.

     Порядок избрания президента парламентом, естественно, предусмотрен конституциями парламентарных республик. Однако есть случаи, когда даже в президентской республике возможно избрание президента парламентом. Так, например, поправки 12-я и 20-я Конституции США предусматривают такой вариант, что если ни один из кандидатов в президенты не получит абсолютного большинства голосов выборщиков, то Палата представителей будет избирать президента из трех кандидатов с наибольшим числом полученных голосов. Если же не будет избран вице-президент, то Сенат будет избирать его из двух кандидатов. Правда, возможность применения такого порядка представляется достаточно абстрактной и умозрительной, однако американцы на всякий случай подстраховались и предусмотрели это в поправках к конституции.

     Парламенты, как правило, принимают участие в формировании судебной власти - избирают или назначают высших судей. В Германии и верхняя, и нижняя палаты - Бундестаг и Бундесрат - избирают равное число судей Конституционного суда ФРГ. Согласно венгерской Конституции, однопалатный парламент избирает судей Конституционного суда и председателя Верховного суда. Такой порядок, когда парламент избирает часть, половину или весь состав судей верховных судов, конституционных судов, достаточно широко распространен. В Болгарии и Италии, например, парламент избирает треть судей конституционных судов. В США Сенат принимает участие в избрании (или назначении) Верховного суда. По американским правилам, членов Верховного суда назначает президент, однако они не могут вступить в должности «без совета и согласия Сената». Согласие достигается путем голосования. Это специальная процедура, без которой ни один кандидат не может стать членом Верховного суда, поскольку Сенат окончательно утверждает (избирает) кандидатуру, предложенную президентом.

     Наконец, нужно отметить, что самая естественная компетенция парламента - избрание должностных лиц парламента. Парламенты избирают руководителей своих палат, спикера, или председателя, заместителей председателя палаты, руководящие органы, председателей комитетов или комиссий. Это также входит в круг полномочий палат или парламентов в целом.

     Парламент обладает как общими, так и специальными судебными функциями.⁴ Общие судебные функции - это осуществление нормальных судебных полномочий. Так, например, Палата лордов Великобритании считается высшей судебной инстанцией, т.е. инстанцией, которая принимает окончательные решения по конкретным уголовным и гражданским делам. В некоторых случаях она выступает даже как суд первой инстанции. Это касается дел о преступлениях, которые совершили пэры - члены Палаты лордов. Председатель Палаты лордов - лорд-канцлер - считается главой всей судебной системы и одновременно министром юстиции. Естественно, такие решения принимает не вся палата, а специальный комитет палаты по апелляциям, который был образован в 1844 г. С 1876 г. там заседают специальные лорды права, или лорды по апелляциям. Сначала их было несколько человек, затем число увеличилось. Лорды по апелляциям - это опытные юристы, которые назначены лордами для того, чтобы выполнять в парламенте судебные функции. Они заседают в комитете по апелляциям вместе с лордом-канцлером, его предшественниками на этой должности и несколькими другими пэрами, которые в прошлом выполняли судебные функции в высших инстанциях британской судебной системы. Все эти лица и образуют комитет по апелляциям, который является высшей судебной инстанцией. Решения, принятые этим комитетом, утверждаются затем всей палатой. Обычно это формальное утверждение. Лорды права после ухода на пенсию остаются пожизненно членами Палаты лордов. В 1989 г. в Великобритании было 22 лорда права вместе с пенсионерами.

     Во  многих странах парламент имеет право объявлять амнистию. Это также судебно-правовая функция.

     Совершенно  специфическим является право парламента привлекать высших должностных лиц государства к ответственности. Речь идет о привлечении к ответственности президента, членов правительства, членов верховных судов и т.д. Специальная процедура рассмотрения проступка и отстранения от власти высших должностных лиц называется импичментом. В разных странах импичмент оформляется и проводится по-разному. В ряде государств, например в США, Великобритании, Бразилии, решение о возбуждении дела принимается нижней палатой, она же в лице коллегии присяжных принимает решение о виновности или невиновности. Конкретно это дело рассматривается по существу обвинения второй палатой. Так, в США Палата представителей решает вопрос о виновности, а Сенат рассматривает вопрос по существу дела и назначает конкретное наказание. Главным наказанием, которое может назначить Сенат, является отстранение от должности.

     В других странах решения о возбуждении процедуры импичмента принимается либо всем составом парламента (Франция, Италия, Япония), либо только нижней палатой. Рассмотрение дела после отстранения лица от должности осуществляется в таком случае не верхней палатой, а специальным судом. Такой порядок существует во Франции, Норвегии, Японии и Дании.

     В ряде стран функции специального суда выполняет Конституционный суд (ФРГ и Италия) либо высший судебный орган государства (Испания, Швеция). Основанием для привлечения президента или иного должностного лица в порядке импичмента конституция предусматривает государственную измену (Франция и США), нарушение конституции и других законов (ФРГ). В США, согласно Конституции, президент, вице-президент и все гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности после осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество, другие важные преступления и мисдиминоры, Мисдиминор - менее тяжкое преступление.

     Полномочия  по передаче полномочий, или делегирование  полномочий. Делегирование парламентом полномочий означает передачу части своих прав другому органу.⁵ В абсолютном большинстве случаев парламент уступает часть своих полномочий исполнительной власти - правительству. Объясняется это явление по-разному, но главная мотивация такова, что поскольку парламентская процедура всегда достаточно растянута во времени, а часто требуется принятие быстрых решений, то иногда возникает необходимость передачи парламентом своих полномочий другим органам, которые могут решать эти вопросы более оперативно. За парламентом остается только право контролировать, как эти решения выполняются.

     Делегированное  законодательство - тема достаточно сложная. В разных источниках его формы  и виды излагаются по разному. Виды делегированного законодательства можно классифицировать следующим образом.

     1. Фиксированная компетенция. Это означает, что полномочия парламента строго закреплены в законе или конституции. Иными словами, есть конкретный перечень вопросов, по которым парламент принимает законы. Этот перечень и называется фиксированной компетенцией. В этом случае подразумевается, что те вопросы, которые не попали в перечень полномочий парламента, могут решаться исполнительной властью - правительством. Этот «остаток» может быть весьма существенным. Акты правительства, формально не будучи законами - могут фиксировать очень важные вопросы, в том числе и такие, которые в других странах регулируются законами. Это сфера тех важных проблем, которые обычно относятся к регулированию при помощи законов. Такой порядок, как об этом пишут исследователи, существует во Франции.

2. Уступка полномочий, или прямая делегация. Суть этого варианта в том, что парламент принимает специальный закон, посредством которого делегирует часть своих полномочий правительству. В этом же законе говорится, что нормы должны приниматься правительством под контролем парламента. На основе этого специального акта правительство принимает законы. Он может действовать на протяжении определенного срока, который оговаривается в самом акте. Это может быть год, два, а иногда и весь срок действия данного парламента. Такой способ передачи полномочия можно охарактеризовать как прямую передачу.
3. Принятие парламентом неопределенного закона, где полномочия правительства на издание нормативных актов подразумеваются. Этот вариант может быть реализован тогда, когда парламентом принят неконкретный закон, который требует развития в правительственных актах. Такая практика достаточно распространена. Во Франции в этой связи существует термин «рамочные» законы, в англосаксонских странах это называется «скелетным» законодательством. Правительство получает право на издание нормативных актов, поскольку подразумевается, что данный закон, принятый парламентом, определил лишь основные параметры общественных отношений, а правительство будет их конкретизировать. В данном случае передача полномочий происходит косвенно, она как бы подразумевается.

     В научных источниках называют и четвертую разновидность делегированного законодательства, когда правительство принимает акты, регулирующие весьма важные нормативные отношения, без какой-либо передачи полномочий со стороны законодательной власти. Парламент либо молчаливо соглашается с тем, что правительство присвоило себе эти полномочия, либо эти акты оспаривает или отменяет. Оспаривание и отмена встречаются редко. Как правило, такой вариант означает узурпацию, присвоение полномочий исполнительной властью без согласия парламента.

     Еще один вариант законодательства не носит  названия делегированного, но по сути таковым является. Это так называемый американский вариант. Конституция США предусматривает круг полномочий, по которым Конгресс принимает законы. Также предусмотрено, что исполнительная власть в лице президента принимает исполнительные приказы и подписывает исполнительные договоры. Существуют и законодательство, и судебная практика, разграничивающие эти сферы на законодательство, которым занимается Конгресс, и полномочия -исполнительной власти, которые реализует правительство в лице президента и администрации. Но в некоторых случаях президент принимает исполнительные приказы или подписывает исполнительные договоры, фактически превышающие полномочия исполнительной власти. Это, например, вопросы, связанные с организацией механизма управления государством, со структурой государственных органов, их полномочиями и т.д. Если Конгресс как бы не обращает внимания на такие акты, принимаемые президентом, то делегирование происходит автоматически. Это также присвоение полномочий законодательной власти властью исполнительной.

     Наиболее  характерен такой процесс не в  сфере принятия актов, а в сфере заключения международных договоров. Если президент подписывает какой-либо международный договор или соглашение и парламент не вмешивается в этот процесс, то исполнительная власть присваивает часть власти законодательной. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства 

     Формы такого контроля различны в президентских  республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает контрольными функциями.⁶

     Используются  следующие формы контроля за деятельностью  исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов:

     1. Вопросы, к. правительству (иногда  отводится особое время специально  для вопросов к премьер-министру), министрам, другим высшим органам  государства и должностным лицам  на пленарном заседании парламента (палаты). В соответствии с регламентами парламентов обычно раз в неделю установлен «час вопросов» к правительству и министрам, который может длиться 40 минут, а в палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Различаются устные и письменные вопросы (ответы на последние обязательно подлежат публикации). Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более 5 минут) Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для подачи вопросов могут существовать ограничения. Так, в Германии один депутат может задать не более двух вопросов в неделю. Вопросы, требования, просьбы могут быть обращены к министру и не на пленарном заседании, а при посещении депутатом министра или в порядке переписки с ним депутата. В президентской республике, дуалистической монархии эта форма контроля обычно не используется, хотя бывают исключения (например, Египет).

     2. Дебаты по заранее определенным  вопросам и общей политике  правительства. Их тему, как правило,  предлагает оппозиция, но такие  предложения могут исходить и  от правительства, стремящегося  обеспечить себе поддержку в  общественном мнении. Возможно начало  дебатов и по предложению определенного числа депутатов (например, 20 в Египте). Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.

     3. Интерпелляция, которая используется  только в парламентарных республиках  и монархиях, а также в некоторых полупрезидентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена. Обычно требуется большое число подписей, установлены жесткие сроки их подачи и обсуждения и т.д.

     4. Постановка вопроса о вотуме  недоверия или внесение резолюции  порицания правительству (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно этот вопрос ставит оппозиция, пытающаяся «свалить» правительство. Однако и правительство часто прибегает к такой мере, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Отставка не всегда желательна в данный момент для части членов оппозиции, поскольку связана с новыми выборами в парламент, а депутаты не всегда уверены, что смогут вновь попасть в него. Бывают и другие причины, в связи с которыми выражение недоверия правительству в данный период нежелательно для оппозиции (например, неуверенность в своей победе на выборах при роспуске парламента) или практически невозможно (раскол среди депутатов оппозиции). Поэтому такая мера является действенным средством давления правительства на депутатов и нередко успешно им применяется. Вотум недоверия практически невозможен в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В одних полупрезидентских республиках такая мера невозможна, в других возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной; в отставку уходит все правительство (например, в Дании).