Понятие бюджетных правоотношений, признаки, классификация, субъекты, объекты, содержание

1. Бюджетные  правоотношения

Понятие бюджетных правоотношений, признаки, классификация, субъекты, объекты, содержание.

1.1 Понятие  и сущность бюджетных правоотношений

Бюджетные правоотношения - это урегулированные нормами  бюджетного права общественные правоотношения, субъекты которых, будучи участниками бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, наделены субъективными правами и обязанностями.

Бюджетный кодекс РФ не дает определения бюджетных правоотношений; в ст. 1 законодатель лишь указывает, что к бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе:

формирования доходов  и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, проведения государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы  Российской Федерации, утверждения  и исполнения бюджетов бюджетной  системы Российской Федерации, контроля над их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

В  юридической  литературе  можно  встретить  различные  взгляды   на   включение  в  состав бюджетных правоотношений отношения по формированию бюджетов. Некоторые авторы считают, что к бюджетным правоотношениям нельзя относить отношения по формированию бюджетов, поскольку последние являются налоговыми (в части поступления налоговых доходов) и гражданскими, административными (в части поступления неналоговых доходов) отношениями. Следует указать, что непосредственное поступление указанных доходов в бюджеты бюджетной системы РФ предполагает их формирование, т.е. придание определенной формы денежным ресурсам, а именно формы бюджетов. Следовательно, к бюджетным правоотношениям относятся отношения по формированию бюджетов.

Глава 24.1 БК РФ регулирует отношения, возникающие в процессе исполнения судебных актов об обращении  взыскания на средства государственной  казны. Данные отношения также относятся  к бюджетным правоотношениям, функционирующим в процессе расходования бюджетных средств бюджетов.

Поскольку Бюджетный  кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организации  и функционирования бюджетной системы  Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов об обращении взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства, следовательно, к бюджетным правоотношениям следует относить и отношения, предусматривающие ответственность за нарушения бюджетного законодательства.

Бюджетное правоотношение представляет собой разновидность правовых отношений и обладает как общими признаками, присущими правоотношениям вообще, так и особенными признаками. Общими признаками бюджетных правоотношений следует считать те, что, во-первых, возникают на основе норм бюджетного права; во-вторых, имеют волевой характер; в-третьих, охраняются государством; в-четвертых, характеризуются индивидуализированностью субъектов, определенностью их поведения; наконец, субъекты правоотношения связаны между собой взаимными субъективными правами и обязанностями.

Характерные особенности  бюджетных правоотношений заключаются  в следующем.

1.         Бюджетные   правоотношения   -   вид   финансовых   правоотношений.   Финансовые правоотношения     возникают    в    сфере    образования     (формирования),    распределения (перераспределения) и использования денежных фондов, финансовых средств государства и муниципальных     образований.     Бюджетные     правоотношения     возникают     по     поводу определения     компетенции     органов     государственной     власти     и     органов     местного самоуправления  в связи с установлением  порядка составления  и  рассмотрения  проектов федерального    бюджета,    бюджетов    субъектов    РФ    и     муниципальных    образований, утверждения    и    исполнения    указанных   бюджетов,    осуществления    контроля    над    их исполнением   и   т.д.   Иными   словами,   бюджетные   правоотношения   возникают   в   сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

2.         Обязательным субъектом бюджетных правоотношений всегда является государство в лице уполномоченного органа, органа местного самоуправления.

3.         Бюджетные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе функционирования   бюджетов   различных   уровней   бюджетной   системы   РФ.    При   этом трехуровневая  бюджетная  система  определяет особенности  бюджетных  правоотношений, возникающих    в    процессе    функционирования    федерального    бюджета,    региональных бюджетов и бюджетов муниципальных образований.

4.         Бюджетные правоотношения в установленных законодательством случаях подлежат межотраслевому  регулированию.  Так,  бюджетный  кредит как форма  расходов бюджетов может    быть     предоставлен     Российской     Федерации,    ее    субъекту,     муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским     законодательством     Российской     Федерации,     с     учетом     особенностей, установленных   Бюджетным   кодексом   РФ   и   иными   нормативными   правовыми   актами бюджетного законодательства Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены законами (решениями) о бюджете.

1.2 Виды бюджетных  правоотношений

Основным критерием  классификации бюджетных правоотношений является трехуровневая бюджетная система Российской Федерации. Следовательно,   можно   выделить  бюджетные   правоотношения   с  такими   объектами,   как  федеральный, региональный бюджеты и бюджет муниципального образования.

Федерация определяется как форма государственного устройства, подразумевающая соединение нескольких государственно-территориальных образований  в интересах достижения ими общих  целей при условии сохранения за каждым членом федерации определенной самостоятельности в рамках единого государства. Задачи рационального и эффективного распределения финансовых средств на всех уровнях федеративного устройства России обусловливают выделение таких видов бюджетных правоотношений, как вертикальные и горизонтальные.

Вертикальные бюджетные  правоотношения функционируют между  Российской Федерацией - ее субъектами - муниципальными образованиями и  характеризуются соответствующей  иерархией. К вертикальным бюджетным  правоотношениям следует относить межбюджетные правоотношения. Например, "Правила расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" устанавливают порядок расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление органами государственной власти субъектов Федерации отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений.

В бюджетной системе  России "подчиненность" проявляется  в устойчивых управленческих связях и заключается в том, что системные  связи между уровнями бюджетной  системы образуются только между  первым и вторым и вторым и третьим  уровнями, т.е. между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами.

Горизонтальные бюджетные  правоотношения функционируют между  равноправными по правовому статусу  территориями, т.е. между субъектами Российской Федерации или между муниципальными образованиями. Так, правовые связи возникают между бюджетами субъектов Российской Федерации при нахождении одного субъекта на территории другого субъекта, например, автономные округа и края (области), на территории которых они находятся. Из конституционно провозглашенного равенства субъектов Федерации следует, что отношения между ними относятся к горизонтальным управленческим отношениям. Вместе с тем очевидно, что разграничение расходных полномочий, а также источников доходов бюджетов требует наличия общего управленческого центра, которым и выступает бюджет края. Горизонтальные отношения также возникают в процессе взаимодействия субъектов Российской Федерации между собой при решении вопросов, требующих объединения финансовых ресурсов, оказания финансовой помощи.

По объекту правового  регулирования принято выделять имущественные и неимущественные, отделимые и неотделимые от материального  содержания бюджетные правоотношения. Так, отделимые от материального  содержания правоотношения объекты -те, которые так или иначе зафиксированы в бюджетно-правовых нормах либо вытекают из анализа указанных норм и существуют как предметы окружающего мира: бюджетные кредиты, бюджеты, субсидии, проекты бюджетов, нормативные акты и др. Неотделимые от материального содержания правоотношения объекты - те, которые представляют собой результат деятельности участников бюджетных правоотношений, неотделимый от его материального содержания (например, бюджетный контроль). Имущественные правоотношения выделяются таким объектом, как, например, бюджетный кредит, трансферт, а объектом неимущественных правоотношений являются проект бюджета, финансовый контроль и т.д.

По основным функциям права бюджетные правоотношения подразделяются на регулятивные правоотношения, обеспечивающие реализацию регулятивной функции права, и охранительные правоотношения, обеспечивающие реализацию охранительной функции права.

В структуру бюджетного правоотношения входят четыре элемента: объекты, субъекты, субъективное право  и юридическая обязанность.

В зависимости от характера  и видов бюджетных правоотношений объектами бюджетных правоотношений могут являться:

а) поступающие в бюджет денежные средства, за исключением  средств, являющихся в соответствии с Бюджетным кодексом РФ источниками  финансирования дефицита бюджета  (доходы бюджета);

б)         часть бюджетных средств, которая используется и расходуется из соответствующих бюджетов (бюджетные расходы);

в)         часть      государственной      казны      (бюджетные     средства).      В     бюджетном законодательстве  отсутствует определение  государственной   казны,   несмотря   на  то,  что Бюджетный   кодекс   РФ   рассматривает   государственную   казну   как   объект   бюджетных правоотношений.   В данном  аспекте следует исходить  из  финансово-правовой  категории государственной казны;

г)         проекты федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации;

д)         законы о федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ;

е)         деятельность по осуществлению бюджетного контроля, бюджетного учета и др. 

В процессе  финансового   (бюджетного)   контроля   в  соответствии   с  нормами  действующего законодательства     между     субъектами     бюджетного     контроля     возникают     бюджетно-контрольные правоотношения - особый вид финансовых (бюджетных) правоотношений.

1.3 Субъекты  бюджетных правоотношения

Субъекты бюджетных  правоотношений - непосредственные участники  бюджетной деятельности государства  и муниципальных образований, они  принимают участие в распределении  доходов и расходов между различными видами бюджетов, являются участниками бюджетного процесса.

В круг субъектов бюджетного права по действующему законодательству входят:

а)         государство  и  его территориальные  подразделения  -  Российская  Федерация   в целом, ее субъекты, муниципальные образования;

б)         территории   со   специальным   правовым   режимом   (закрытые   административно-территориальные образования, особые экономические зоны);

в)         органы  государственной  власти  и  местного самоуправления - представительные (законодательные)    и    исполнительные    органы    государственной    власти    и    местного самоуправления;

г)         органы денежно-кредитного регулирования, кредитные организации;

д)         главные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств в лице учреждений и иных организаций;

е)         главные администраторы и администраторы доходов федерального бюджета.

Субъект бюджетного  правоотношения,  как непосредственный  участник бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, должен обладать бюджетной правосубъектностью. Бюджетная правосубъектность - это совокупность бюджетной правоспособности, бюджетной дееспособности и бюджетной деликтоспособности.

Бюджетная правоспособность предполагает возможность, способность иметь предусмотренные бюджетным законодательством права и обязанности.

Правоспособность выступает  в двух качествах: активная, т.е. правосубъектность, которой наделены субъекты власти, и пассивная правосубъектность, носителем которой являются субъекты подчинения. В данном аспекте болгарский ученый М. Костов указывает, что разграничение активных и пассивных субъектов финансовых правоотношений нельзя строить по цивилистической модели "кредитор - должник". В отношениях, строящихся по принципу "власть - подчинение" и не допускающих иных видов связи, - а именно к таким М. Костов относит финансовые правоотношения, - активным субъектом всегда выступает орган, который наделен властной компетенцией независимо от того, уполномочен ли он собирать (получать) средства или осуществлять действия по финансированию и субсидированию. Пассивные субъекты - адресаты властной компетенции независимо от того, являются ли они финансовыми должниками или носителями субъективных публичных прав (требований) в сфере финансового права.

У субъектов бюджетных  правоотношений правоспособность и  дееспособность возникают с момента  их образования одновременно и в  полном объеме.

Бюджетный кодекс РФ наделяет соответствующими полномочиями субъектов  бюджетных правоотношений отдельно в области бюджетного регулирования и бюджетного процесса. При этом указанные субъекты одновременно могут рассматриваться участниками и бюджетного процесса, и бюджетного регулирования. В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - это установленные Бюджетным кодексом РФ и принятые в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной  власти  (органов местного самоуправления)  и  иных  участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса.

В статье 152 БК РФ выделены участники бюджетного процесса, чьи  полномочия рассматриваются в следующих  главах. В круг участников бюджетного процесса законодатель не включил бюджетные  полномочия Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. При этом следует отметить, что круг субъектов бюджетных правоотношений шире круга участников бюджетного процесса.

Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования  как субъекты бюджетных правоотношений наделены полномочиями в области бюджетного регулирования. Характеризуя обязанности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, законодатель использует понятие "расходные обязательства". В соответствии со ст. 6 БК РФ расходные обязательства - это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, ее субъекта, муниципального образования) или действующего от его имени бюджетного учреждения обязанности предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Согласно п. 1 ст. 84 БК РФ, расходные обязательства Российской Федерации возникают, в частности, в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и   (или)   полномочий   по   предметам   совместного   ведения,   не   отнесенным   Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.

Таким образом, субъекты бюджетных правоотношений обладают правами и являются носителями обязанностей, за нарушение которых к ним  применяются меры ответственности.

2. Бюджетная  политика в субъектах Российской Федерации

Бюджетная политика: понятие, признаки. Правовые основы бюджетной  политики в субъектах Российской Федерации (на примере Оренбургской области). Бюджетная политика Оренбургской области на 2013г.

2.1 Сущность  и понятие бюджетной политики

Политика (от др. греч.) означает искусство управления государством. В широком смысле политика - это концепция специальной деятельности по защите и реализации интересов одних субъектов в противовес интересам других, в узком смысле - совокупность мероприятий, деятельность субъекта по достижению определенных целей. Второе определение по существу не отличается от смыслового содержания термина «менеджмент», а поэтому представляется нам неправомерным в научном обороте. В дальнейшем под государственной деятельностью в данном смысле будем понимать государственный менеджмент, или государственное управление, задачей которого является реализация государственной политики.

Любая политика - это отношения минимум двух субъектов  по поводу защиты и реализации собственного интереса относительно какого-либо объекта (материальных, социальных, сенсорных и других жизненных ценностей). Соответственно политика может быть классифицирована:

по типу объекта (социальная, экономическая);

по виду субъекта (частная, коллективная, государственная).

Бюджетный кодекс РФ предлагает следующее определение бюджета: бюджет – это форма образования  и расходования денежных средств, предназначенных  для финансового обеспечения  задач и функций государства  и местного самоуправления.

Бюджетную систему страны (региона) принято подразделять на уровни. Это связано с существенными различиями между органами власти, которым соответствуют эти уровни. Административно-территориальное устройство страны предполагает подчиненность одних органов власти другим и разную степень их самостоятельности в бюджетно-финансовой сфере.

Бюджетная система Российской Федерации  состоит из бюджетов трех уровней:

1)   первый уровень – федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

2)   второй уровень – бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

3)   третий уровень – местные бюджеты. Бюджеты первого уровня разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты второго уровня разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, бюджеты третьего уровня разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Бюджеты первого уровня разрабатываются  и утверждаются в форме федеральных  законов, бюджеты второго уровня разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, бюджеты третьего уровня разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления. Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря . Федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты составляют консолидированный бюджет РФ.

Бюджетная классификация  РФ является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Она включает в себя: классификацию доходов бюджетов РФ, функциональную классификацию расходов бюджетов РФ, экономическую классификацию расходов бюджетов РФ, классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ, классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета, классификацию видов государственных внутренних долгов бюджетов РФ, классификацию видов внешнего долга РФ и государственных внешних активов РФ, ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

Кроме того, существуют некоторые  принципы, на которых основана бюджетная система РФ:

- принцип единства  бюджетной системы РФ,

- принцип разграничения  доходов и расходов между уровнями  бюджетной системы РФ,

- принцип самостоятельности  бюджетов, принцип полноты отражения  доходов и расходов бюджетов,- принцип сбалансированности бюджета,

- принцип эффективности  и экономности использования  бюджетных средств,

- принцип общего (совокупного)  покрытия расходов бюджетов, принцип  гласности, принцип достоверности  бюджета,

- принцип адресности  и целевого характера бюджетных средств.

Бюджетная политика государства  это совокупность мероприятий в  сфере организации бюджетных  отношений с целью обеспечения  его денежными средствами для  выполнения своих функций.

Бюджетная политика предполагает определение целей и задач  в области государственных финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление государственными финансами, налоговой и бюджетной системой, организацию с помощью фискальных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. В этом состоит социально-экономическая сущность бюджетной политики государства.

 В соответствии  с намеченными целями, формируются  задачи, которые определяют стратегические  направления и ориентиры бюджетной политики. Как правило, это:

- концентрация финансовых  ресурсов на решении приоритетных  вопросов;

- снижение налоговой  нагрузки на экономику;

- упорядочивание государственных  обязательств;

- создание эффективной  системы межбюджетных отношений  и управления государственными финансами.

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства  и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными  институтами и гражданами.

От качества федерального бюджета, заложенных в него параметров зависят и уровень социальной защиты граждан, и инвестиционные возможности государства, и степень влияния России на международной арене, и даже предпринимательская активность граждан.

Основными инструментами  проведения государственной бюджетной  политики выступают, прежде всего, такие фискальные рычаги воздействия, как налоги, государственные расходы, трансферты, госзакупки и госзаймы.

Эффективность функционирования бюджетной политики в существенной степени зависит от бюджетного потенциала, характеризующего потенциальную возможность аккумулирования финансовых ресурсов в бюджет (возможный бюджетный потенциал). Наряду с этим следует выделять реальный бюджетный потенциал, который фактически способно организовать государство (фактический объем денежных ресурсов, аккумулируемых в руках государства).

На основе категории  бюджетного потенциала следует оценивать  возможности реализации функций  государства, включая функции государственного регулирования экономики. Рост и  падение бюджетного потенциала сказывается  на инвестиционной, социальной, оборонной, регулирующей функциях бюджета и всего государства. Как правило, в условиях экономического и финансового кризиса, происходит существенное уменьшение бюджетного потенциала и наличие большого разрыва между возможным потенциалом и фактическим бюджетом в основном в силу низкой собираемости налогов.

Бюджетная политика государства  как часть фискальной политики ориентируется  в основном на достижение уравновешенного  бюджета, сбалансированного по государственным  доходам и расходам на протяжении всего бюджетного периода.

На протяжении всего  периода реформ цели, которые ставились  перед бюджетной политикой значительно  были достигнуты: сформирована и функционирует  трехуровневая бюджетная система, приняты Бюджетный и Налоговый  кодексы, развивается казначейская система, улучшилась собираемость налогов, снизились темпы инфляции. Сокращение национальных затрат государства привело к позитивным сдвигам в структуре бюджетных расходов. Россия вплотную приблизилась к бездефицитному федеральному бюджету, отказалась от его эмиссионного финансирования. Одновременно удалось смягчить остроту проблемы государственного долга.

Но для дальнейшего  совершенствования бюджетной политики необходимо осуществить реконструкцию  основных ее принципов:

- реалистичности, т.е. исключения ошибок в прогнозировании социально-экономического развития;

- ответственности государства  за безусловное выполнение взятых  на себя обязательств;

- жесткости бюджетов, превращения их в действенный  инструмент финансового оздоровления  экономики;

- увеличения доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет легализации частнопредпринимательской инициативы;

- усиления результативности  бюджетной политики в достижении  определенных параметров в экономике.

Согласно Бюджетному кодексу РФ Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике на очередной год является неотъемлемым элементом процедуры подготовки федерального бюджета. Бюджетное послание задает стратегические и краткосрочные ориентиры бюджетной политики, согласованные с общими целями и задачами экономической политики государства, которые являются определяющими в среднесрочном бюджетном планировании и при составлении проекта федерального бюджета на очередной год. Политика государства - это концепция отношений по поводу и реализации государственных интересов, устройства, систем общественного правопорядка. Политика государства рыночной экономики - это совокупность экономических, политических, военных и правовых мероприятий, осуществляемых органами государственной власти в целях, прежде всего, сохранения и развития существующего государственного устройства, государственного аппарата, частной собственности и имущих категорий населения.

2.2 Правовые  основы бюджетной политики в Оренбургской области

Одним из основных направлений государственного строительства в Российской Федерации на современном этапе является задача формирования истинных федеративных отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.

При решении данной проблемы решаются вопросы упрочения единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством. Необходимо повышать экономическую самостоятельность и ответственность субъектов РФ и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий и источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и региональными уровнями власти. В настоящее время вырабатываются стимулы для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов.