Понятие бюрократизма на государственной службе

ГБОУ  ВПО  «БАШКИРСКАЯ  АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И  УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН»

Кафедра «_____________________________________________»

Специальность 080504 – «Государственное и муниципальное управление»

Специализация «Государственное регулирование экономики»

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

по дисциплине «Коррупция и бюрократия 

в системе государственного управления»

Понятие бюрократизма на государственной  службе

Преподаватель _____________________________________/С.Ю. Кабашов/

Студент 3 курса, 1 группы, в/б______________________/А.Р. Галиахметова/

Уфа 2013

ВВЕДЕНИЕ

Наше дальнейшее развитие во многом зависят от совершенствования  технологии в сфере государственной  службы, прогрессивных форм организации  труда государственных служащих, новых методов их стимулирования. В современной обстановке особенно нетерпимо добродушное отношение  к силе инерции в государственном  управлении, привычке к старому, волоките, формализму, к тому, что составляет различные оттенки таких явлений, как бюрократизм.  
Рассмотрим сущность бюрократизма в государственной службе.  
В каждом государстве эта проблема существует со своими особенностями, со своими положительными и отрицательными чертами. Особенно остро этот вопрос стоит в России. В культуре российских управленцев сложились устойчивые аномалии, унаследованные от прошлого, которые создают помехи для эффективного функционирования госаппарата. Обычно об этом говорят как о бюрократизме, вкладывая в это понятие негативное определение. Бюрократизм и его проявления становятся объектом различных исследований, в результате которых бюрократизм выявляется учеными во всех сферах общественной жизни. От этого негативного явления не застрахованы ни образование, ни медицина, но самый большой вред устойчивому развитию страны и функционированию общественных институтов бюрократизм наносит в системе государственного управления. Управленец в силу своего положения и так называемого «административного ресурса» может оказывать влияние на различные процессы в современном обществе, и от того будет ли это влияние положительным или отрицательным, подчас может зависеть жизнь людей.

Как известно, система государственного управления - молодая, быстро развивающаяся  наука. В последние годы в нашей  стране стремительно растет интерес  к достижениям в данной сфере, поскольку подготовка квалифицированных  профессиональных управленцев становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда управленческих кадров, что обуславливает интерес специалистов к опыту этих стран.

Как пример можно привести высказывание Оноре де Бальзака. В  прошлом веке он с горькой иронией  писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пигмеями, и  это бюрократия». Приступая к  рассмотрению темы можно отметить то, что российская школа управления, возможно, и не так хорошо описана, как западная, тем не менее, она  имеет свою практику и опыт. Между  тем, тема бюрократизма в жизни современного российского общества, безусловно, заслуживает гораздо большего внимания и совершенно другого подхода  ней.

Объектом исследования контрольной работы является проблема бюрократизма в системе государственного управления современной России. Предметом исследования выступают формы проявления и пути преодоления бюрократизма в органах государственного управления.

Целью исследования служит анализ проблемы бюрократизма и рассмотрение наиболее эффективных механизмов преодоления  данного явления. Цели исследования соответствуют следующие задачи:

1)·раскрыть сущность понятия бюрократизм;

2) выявить принципиальные отличия бюрократии от бюрократизма;

3)·рассмотреть специфические черты российского бюрократизма;

4)·изучить причины появления бюрократизма;

5)·определить основные механизмы ограничения бюрократизма.

1 Бюрократизм: определение, отличительные признаки

Согласно, Б.П. Курашвили  бюрократизм - это неприемлемый, извращенный  стиль (или форма) управления, а «бюрократия - это совокупность бюрократов, образующих некоторый слой, клан или группу в аппарате управления и в обществе». Однако, все-таки, бюрократия - это не совокупность бюрократов, а определенный способ организации власти в официальных общественных образованиях, а бюрократизм - это совокупность свойств, качеств, признаков, характеризующих бюрократически организованную властно-управленческую систему. По существу, бюрократия и бюрократизм - это одно и то же явление, но рассматриваемое в разных плоскостях, в разных отношениях.

С учетом всего сказанного можно выделить черты бюрократизма как явления, характеризующего определенный способ организации власти.

1. Это явление общественное, присущее только социуму (обществу).

2. Бюрократизм неразрывно  связан с таким социальным  явлением, как власть.

3. Он может касаться  любой власти (как государственной,  так и негосударственной), организованной  по принципу разделения субъекта  и объекта власти (именно так  организована государственная власть).

4. Проблема бюрократизма  характерна для официально оформленных  общественных образований (коллективов,  организаций), хотя по существу  она является частным проявлением  общей закономерности взаимоотношений  центра управления и его объекта  в условиях их разделенности.

5. Объективной основой  бюрократизма является разделение  субъекта власти и ее объекта,  их отчуждение друг от друга.  Оно таит в себе опасность  обращения властвующим субъектом  данной ему власти в свою  пользу, использования ее для  удовлетворения интересов властной  системы. В этом состоит суть  бюрократизма, его сущность.

6. Бюрократизмом может  быть поражен любой уровень  государственной власти: должностное  лицо, государственный орган, государство  в целом. 

7. Бюрократизм представляет  собой явление динамическое: во  властно-управленческой системе  его может быть больше или  меньше. Это обстоятельство определяет  возможность и необходимость  борьбы с бюрократизмом. 

8. Различные системы государственных  органов подвержены бюрократизму  в разной степени. В наибольшей  степени к бюрократизации склонен  профессиональный аппарат управляющих,  государственных служащих, составляющих  костяк исполнительной власти, а  в меньшей - государственные органы, образуемые демократическим путем. 

9. Бюрократия - это способ  организации власти, а бюрократизм  - совокупность качеств, свойств,  признаков, характеризующих бюрократически  организованную властно-управляющую  систему. 

2 Бюрократизм как негативная форма проявления бюрократии

С понятием «бюрократия» непосредственно  связано понятие «бюрократизм». Они не тождественны, хотя часто  и совпадают. С точки зрения сущностного  определения явления бюрократизм  означает ненормальность и болезнь  системы управления.

Следовательно, государственное  управление может перерастать свои нормальные рамки и превращаться в бюрократизм. Государственное  управление вырождается в бюрократизм  тогда, когда начинает замыкаться на аппарате, перестает ориентироваться  на интересы управляемых социальных общностей, сосредотачивается на удовлетворении аппаратных корпоративных интересов. Бюрократизм в государственном  управлении стремится выдать себя за выражение подлинной государственности, но, во - первых, это извращенная в  угоду отдельным лицам или  социальным группам государственность, в во - вторых, он может распространяться не только в сфере государственной власти, но и в любой области социального управления, включая руководство экономикой и общественными организациями.

Но, однако, государственное  управление и бюрократизм - это не одно и то же. Управление будет всегда. Бюрократизм в своей основе должен быть преодолен нашим обществом.

Итак, бюрократизм многолик, изменчив, противоречив, приспособляем  к любым изменениям конъюктуры. Но в многообразии отрицательных бюрократических проявлений можно все же выделить более или менее крупные блоки.

1. Это различные формы превращения деятельности отдельных административно - управленческих органов (либо некоторых сторон их деятельности) в самоцель. Отсюда формализм, бумаготворчество, местничество, ведомственность, безразличие к судьбе человека, к конечным результатам общих усилий. При таких обстоятельствах чиновник - бюрократ стремится выдавать формальное за содержание, а содержание - за нечто формальное. Внешняя активность, бесконечные приказы и распоряжения, проведение «мероприятий» вместо живой работы, постоянное подчеркивание своего «я» - такие «штрихи» характеризуют портрет бюрократа, благополучно дожившего до наших дней. Немалая часть принимаемых в государственном управлении решений посвящена второстепенным вопросам, зачастую дублирует аналогичные документы вышестоящих органов. Многим из них не хватает аналитичности, конструктивности.

2. Бюрократизм ведет к возникновению различных форм административного волюнтаризма и субъективизма. Диапазон таких проявлений - от принятия необоснованных теоретических и практических решений до пренебрежения установленными принципами, правилами, нормами, законностью. Сюда относят неумение и нежелание учитывать последствия принимаемых решений, пресловутое «телефонное право», безропотная исполнительность, использование служебной информации в личных целях. Последняя передает в руки бюрократа огромную власть, а, следовательно, попав к нечестному непорядочному человеку, представляет большую опасность для общества.

3. Формируются консерватизм и догматизм, а самое главное, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе. Одно из классических проявлений бюрократизма - административная пассивность. Характерные черты носителя этого качества: чинопочитание и сознательный отказ от сколько - нибудь серьезных самостоятельных решений и действий; сведение управленческой деятельности к ожиданию указаний «сверху» и применению инструкций; приложение административного шаблона к изменяющейся действительности.

При этом бюрократизм - не только пассивность самого государственного служащего в плане общественно  полезной инициативы. Это также и  практика ограничения административными  органами участия общественности в  управлении, попытка подменить общественную инициативу администрированием. Соответственно, возникает целая система мер  ограничения возможностей каждого  института гражданского общества и, в частности, инициативы рядовых  граждан, в управлении общими делами. Среди таких мер можно выделить: внедрение в административную практику духа слепого подчинения вышестоящим  инстанциям; мелочную регламентацию  действий подчиненных; окружения процесса принятия решений покровом секретности; волокиту, перестраховку и т.д.

4. Бюрократизм влечет за собой различные формы использования экономических, политических и идеологических средств, находящихся в должностном распоряжении, в корыстных целях (карьеризм, протекционизм, приписки, взяточничество и др.). Можно сказать, что бюрократизм - это коллективный эгоизм работников аппарата управления, проявляющийся в доминировании их специфических интересов над интересами представляемых ими социальных групп, общества в целом.

Аппарат управления - не только совокупность учреждений и органов, но и совокупность многих работающих в них людей. С этой точки зрения, последняя представляет собой крупную  социальную группу, занимающую специфическое  положение в обществе и имеющую  высокий уровень организованности. При определенных условиях возможна деформация всей системы социальных интересов. Аппарат, созданный для  обслуживания власти, утрачивает сугубо служебную роль, концентрирует в  своих руках властные полномочия. При отсутствии действенного контроля со стороны общества эта власть начинает использоваться в интересах самого аппарата.

Кроме того, следует отметить следующую тенденцию. Чем дольше существует какой-либо государственный  орган, тем менее прозрачной становится его деятельность, тем больше нарастают  в нем элементы бюрократизма. Поскольку  этот государственный орган сосредотачивается  не самом себе, то делает себя ненужным, а нередко и вредным для  государства и общества в целом.

Бюрократизм - не просто монополизация  аппаратом осуществления власти, а как бы вторая власть, разлагающая  единую систему власти. Это форма  управления, выросшая на почве исторически  закономерного процесса выделения  управления в особый вид общественного  труда, профессионализации аппарата управления и наделения его необходимыми для управления властными полномочиями. Это чрезмерная формализация управления, способствующая фактическому (максимально  возможному) оттеснению народа и его  представителей от власти, обеспечению  собственных интересов в ущерб  интересам общества.

Таким образом, изучение бюрократизма и бюрократии как социально - политических явлений всегда было сопряжено с  многочисленными сложностями, так  как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений. Бюрократизм рассматривался и рассматривается с различных подходов и точек зрения, в рамках которых он определяется как с положительной, так и с отрицательной сторон.

Также можно говорить о  том, что исторически бюрократия и бюрократизм появляются вместе с возникновением государства. Бюрократия как целесообразная деятельность аппарата государственных органов естественно  отличается от бюрократизма как искаженной деятельности этого же аппарата по удовлетворению своих корыстных  интересов. Первое нацелено на добросовестное обслуживание общества, второе ориентировано  на себя. Но между этими состояниями  есть отличия. Бюрократия при определенных условиях может перерасти в бюрократизм. И напротив, бюрократизм под воздействием социального и государственного контроля может стать рациональной бюрократией или административным (аппаратным) управлением.

3 Формы проявления бюрократизма в системе государственного управления современной России

Российская бюрократия унаследовала все признаки советской бюрократии, присовокупив к ней черты, сформированные сильным влиянием глобализации. В  российскую действительность был искусственно, иногда насильственно введен целый  ряд элементов, которые не соответствовали  ни российской, ни иностранной действительности. Глобализация привнесла те черты  в процесс формирования бюрократии, которые обусловлены изменившемся подходом сильных государств в их стремлении к мировому господству. Если раньше они делали ставку на завоевание государства, то в настоящее время  используют в основном невоенные  средства для достижения господства, эксплуатации ресурсов других народов  во имя собственного социального  благополучия. А средством достижения целей становится формирование в  странах-жертвах компрадорской мафиозно-бюрократической элиты, которая способствует получению «договорного» доступа к природным богатствам слаборазвитых стран. Мафиозно - бюрократическая элита является тем инструментом, благодаря которому достигается сокращение населения непривилегированных стран в 2-2,5 раза за счет скрытого геноцида: дорогое медицинское обслуживание и лекарства, навязывание зависимости от потребления алкоголя, табака, наркотиков, разрушение семьи, провоцирование военных вооруженных конфликтов, духовно-нравственное порабощение через СМИ и массовую псевдокультуру и т.п.

На процессы формировании компрадорской бюрократии накладывают  свой опечаток и новые информационные технологии, и тесно связанные  с ними вопросы подготовки управленческих кадров нового мирового порядка. Так, в 2003 г. Россия подписала Болонский  протокол и уже начался осуществляться переход к подготовке кадров на основе Болонского протокола.

После подписания Болонского протокола закладываются основы для еще большей зависимости  и контролируемости российской бюрократии со стороны международных наднациональных  институтов. Но уже и сегодня влияние  глобализационных процессов достаточно сильно сказывается на бюрократии, поэтому необходимо обратить особое внимание на качества современной бюрократии.

Совершенно очевидно, что  начатые в России радикальными либералами верхушечные реформы были отторгнуты значительной частью населения страны. Эти реформы раскололи общество на две неравные части, преследующие несовместимые цели. Составной частью «верхнего» слоя общества является государственный  аппарат, который возрос в невиданных масштабах. Так, «в нынешней демократической  России с населением почти вдвое  меньше, чем в СССР, и с 25% оставшейся госсобственности в экономике чиновничий аппарат всех уровней вырос вдвое  по сравнению с числом чиновников во всем тоталитарном СССР. При Сталине  госаппарат насчитывал 532 тысячи человек, при Горбачеве - 632 тысячи: при Ельцине  и Путине - миллион с четвертью». Никогда прежде бюрократический аппарат не поглощал ресурсы общества столь масштабно, как сейчас. Количественный рост аппарата всегда есть ответ управленческой организации на все возрастающую неэффективность функционирования, его неспособность справиться с ключевыми задачами целеполагания, управления и контроля.

Неэффективность государственного аппарата сопровождается повсеместным воровством и коррупцией, которая  как раковая опухоль разъедает  страну, формируя экономику квазифеодального типа с иерархией сюзеренов в лице чиновников различных рангов и обслуживающих, полностью от них зависимых хозяйственных структур от крупнейших холдингов до палаточного бизнеса.

Тотальная бюрократизация, коммерциализация и коррумпированность государства еще более обостряет  все негативные процессы в обществе. Результатом становится все расширяющаяся  подмена общества клиентеллой, т.е. бесправными и зависимыми от государства слоями населения, самого различного имущественного и социального положения. Но из истории следует помнить, что участники клиентеллы никогда не были настоящими гражданами. Находясь в зависимости от государственного бюрократического аппарата, они всегда были отчуждены от государства, и в критические моменты выступали как враждебная сила. Тот факт, что между властью (реальной, анонимной) и народом образовалась глубокая пропасть, ни у кого не вызывает сомнений, как не вызывает сомнений и то обстоятельство, подтвержденное историческим опытом, что власть, неспособная достичь общественного консенсуса, не сможет удержаться в будущем на законных основаниях.

Абсолютное большинство  наших политических руководителей  и гражданских служащих от низшего  до самого высокого уровня даже теоретически не понимают и тем более психологически не воспринимают скоротечность или, по крайней мере, конечность своего пребывания во власти. Они не умеют, да и не хотят строить свою работу и жить так, чтобы через 4, 8, максимум 12 лет покинуть свой пост, оставив после себя завершенные реформы, добрую память и неразворованную казну.

Из многих фундаментальных  составляющих демократии самым актуальным и до сих пор не востребованным в России является не выборность и  не разделение властей, а именно ограничение  сроков пребывания у власти, которое  создает психологический и политический фундамент нравственной ответственности. Безусловно, есть реформы, которые требуют  десятилетий для своего совершенствования. Но все это не отменяет необходимости  смены чиновников.

Подводя черту, можно сказать, что на современном этапе развития российская бюрократия показала свою полную несостоятельность. Это выражается в ряде проблем, связанных с эффективным  функционированием системы государственного управления. К ним относятся: низкая эффективность государственного управления, непрофессионализм чиновников, коррупция  и отсутствие борьбы с ней, разрастание  аппарата управления и многое другое. И если не предпринимать никаких  мер для их нейтрализации, то неизбежен  крах всей нашей системы государственного управления.

4 Пути преодоления бюрократизма в системе государственного управления

В настоящее время особую актуальность в российском обществе приобретает дебюрократизация, т.е реализация системы мер по преодолению бюрократизма. Особое значение это имеет сейчас, когда в России наметились значительные перемены. Ведь от качества работы чиновников зависит, будут ли люди терпимо настроены по отношению к власти или она будет вызывать у них отторжение.

Война с бюрократизмом - дело в ряде отношений более тонкое и сложное, чем обычная война. Следует начать с того, что бюрократ обычно не виден или плохо различим, он не только не противопоставляет  себя народу, а вроде бы и сам  рьяно борется за социальный прогресс.

Будучи определенной формой или стилем управления, бюрократия воспринимается как неотъемлемая сторона  любого управления. Удары по бюрократизму не могут не отзываться на управлении, в какой-то мере нарушая нормальное течение дел и саму общественную жизнь. Бюрократизм пользуется этим. Нарастание бюрократизма стало реальностью  не в последнюю очередь из-за того, что опротивевшее обществу бюрократизированное  управление, не в полной мере выполняющее  полезные функции, казалось все же меньшим  злом, чем возможная дезорганизация в случае бескомпромиссных мер по искоренению бюрократизма. Даже сейчас такие выгодные бюрократизму настроения отнюдь не исчезли.

Проводимые социологические  исследования свидетельствуют о  достаточно низком уровне гражданского сознания в современном обществе. В связи с этим можно сказать, что безусловный приоритет в  преодолении бюрократизма отдан  Закону. Сам по себе Закон не может  бороться с бюрократизмом и коррупцией, все зависит от того в чьи руки он попадет и здесь главенствующую роль играет культура чиновников, которая  должна формироваться как в процессе обучения и повышения квалификации, так и общественным мнением, где  немаловажную роль играет позиция, занимаемая СМИ. Ведь человек с раннего детства  большую часть информации получает из книг, газет, телевидения и от того какого качества будет эта информация часто зависит и дальнейшее поведение.

В сфере государственного управления работают люди, занятые  сложным, специфическим видом умственного  труда - управленческим трудом. Страна же нуждается в новом поколении  профессионалов-управленцев современной  формации. Большую роль в этом может  сыграть принятие этического кодекса, в основу которого могут быть положены принципы служебного поведения чиновников, утвержденные Указом Президента РФ.

Долгое время работа в  государственных органах не считалась  профессией. Знание производства считалось  главным в деятельности любых  административных органов, и многочисленные должности в госаппарате чаще всего замещались лицами с дипломами  различных вузов. Повышение эффективности  работы аппарата может быть достигнуто за счет повседневного внедрения  научной организации, механизации, автоматизации и информатизации управленческого труда, создания в  коллективах атмосферы, где все  ратуют за повышение качества жизни  в обществе.

Бюрократизм приобретает  тем большие масштабы и влияние, чем авторитарнее политический режим. Демократизм и бюрократизм - противоположности. Демократизация системы управления для повышения ее эффективности  неизбежно лишает бюрократизм благоприятной  среды, в которой сейчас он размножается и благоденствует. При этом борьбу с бюрократизмом следует рассматривать  в широком контексте демократического обновления, недопустимость ее сведения к обличению бюрократического стиля  управления, к антибюрократическим кампаниям и механическим реорганизациям аппарата управления.

Основным путем преодоления  бюрократизма в нашем обществе должно послужить резкое сокращение функций  государства, ограничение круга  его задач, сужение осуществляемых полномочий. Взамен все еще сложной  иерархической системы государственного управления всем и вся необходимо повсеместно вводить различные  формы социального самоуправления. Именно самоуправляющиеся социальные организмы (предприятия, села, поселки, города, регионы и т.д) могут послужить действенным рычагом в борьбе с бюрократизмом.

Не менее важную роль в  борьбе с бюрократизмом должна играть и хорошо отлаженная система контроля управляемых за деятельностью управляющих. Действенный контроль «низов» необходимо будет ставить как заслон на пути различных извращений и злоупотреблений со стороны «верхов».

К ним можно отнести  открытость процессов принятия общих  решений, сокращение государственного аппарата, свободу доступа к информации, имеющей социальную значимость, повышение  роли общественных организаций в  управленческом процессе, реализацию принципа многопартийности и др.

Также контроль за бюрократией  должен включать в себя такие меры как снятие ряда ограничений на трудовую и общественную самодеятельность, развитие государственно-общественного самоуправления (к примеру, деятельность творческих организаций), реализацию принципа состязательности программ руководителей, делегатов, депутатов, рассекречивание статистики и другие меры, которые, кстати говоря, в той  или иной степени воплощаются  в жизнь в последние годы в  нашей стране в ходе коренных социально-экономических  и политических преобразований.

Успешной борьбе с бюрократизмом  могут и должны способствовать система  социального оппонирования чиновничеству  и социальный контроль за деятельностью  аппарата в целом. Однако социальное оппонирование ни в коем случае не следует толковать как нечто  антиаппаратное. Но управление нельзя доверять одному лишь аппарату. Необходимо сочетание демократического государственного управления с действенными механизмами социальной саморегуляции. Опыт (и положительный, и отрицательный) показывает, что повышение эффективности государственного управления практически невозможно, если оно не дополняется, не уравновешивается «разумными» механизмами социальной саморегуляции, стимулирующими гражданскую активность и общественный контроль. Такой системой социального оппонирования государственной власти призвано стать формирующееся в нашей стране гражданское общество с развитой системой саморегуляции.

Гражданское общество предполагает сбалансированное, взаимоограниченное сотрудничество государственных и негосударственных организаций (движений). Оно исключает какое-либо их противостояние и осуществляется с помощью представительной демократии, посредством реализации принципа разделения властей и их сбалансированности, утверждения рациональных механизмов плюрализма идей, исключения сверхконцентрации власти у какой-либо личности или социальной группы.

Именно гражданское общество разрушает монополию на власть, уравновешивает государственную власть с властью  частных лиц и независимых  организаций.

Кроме того, нам нужны  специальное антибюрократическое законодательство, правовая защита человека от всех возможных форм бюрократизма, разработка и принятие нормативных актов о непременной компенсации за нанесенный материальный и моральный ущерб.

Анализ законодательного материала свидетельствует о  необходимости детальной регламентации  вопросов ответственности за бюрократизм. Целесообразно в данном случае было бы принятие парламентом страны закона о борьбе с бюрократизмом, предусматривающим  меры уголовной ответственности  за проявление злостного бюрократизма, выразившегося в бездушном отношении  к нуждам и запросам граждан, нарушении  их законных интересов, равно как  и экономических интересов страны. В качестве дополнительного наказания  должно быть предусмотрено отстранение  от занимаемой должности с запрещением  восстанавливаться в течение  определенного срока времени. Существующая практика Верховного Суда РФ исходит  из того, что проявление бюрократизма при отягчающих обстоятельствах  следует квалифицировать как  халатность или злоупотребление  служебным положением. В законе о  борьбе с бюрократизмом необходимо более четко урегулировать и  вопросы дисциплинарной ответственности  как разновидности ответственности. К сожалению, случаи привлечения к ответственности за бюрократическое отношение к своим обязанностям единичны.