Понятие экологического контроля и его задачи
Содержание
1. Понятие экологического контроля и его задачи . . . . 2
2. Задача . . . . . . . . . . .
Список используемой литературы . . . . . . . 20
1. Понятие экологического контроля и его задачи.
В Экологической Доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р, установлены «Стратегическая цель, задачи и принципы государственной политики в области экологии». Стратегической целью государственной политики в области экологии является сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.
В соответствии с программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 января 2006 г. № 38-р, целями государственной экологической политики в долгосрочной перспективе являются:
- обеспечение стабильности и поддержание устойчивого равновесного состояния экологических систем;
- формирование экологически ориентированной экономики, характеризующейся минимальным негативным воздействием на окружающую среду, малой ресурсоемкостью и высокой энергоэффективностью;
- создание благоприятной экологической обстановки как фактора улучшения среды обитания человека.
Важнейшими задачами государственной экологической политики являются:
- эффективное противодействие угрозам ухудшения экологической ситуации, связанным с ростом отходов производства;
- реализация мер, направленных на реабилитацию территорий, находящихся в кризисном экологическом состоянии, включая оказание государственной поддержки проведению работ по сокращению накопленного экологического ущерба;
- создание экономических инструментов и механизмов устранения причиненного окружающей среде вреда и компенсации ущерба.
На достижение указанных целей и задач и должно быть направлено государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Принципами государственного управления в исследуемой сфере являются:
1) сочетание федеративного,
административно-
2) комплексный, системный подход в управлении;
3) разделение хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов управления;
4) участие граждан и общественных организаций (объединений) в управлении.
Нецелесообразно формулировать принципы государственного управления в области охраны отдельных природных ресурсов и их использования, а также принципы деятельности государственных органов в отдельных сферах. Логичнее было бы сосредоточить принципы в одной из первых статей соответствующих федеральных законов об отдельных видах природопользования, как это имеет место в Земельном кодексе, и именовать их либо принципами законодательства (водного, лесного, о недрах и т. д.), либо принципами правового регулирования отношений (по охране атмосферного воздуха, по охране и использованию животного мира и др.).
Сочетание федеративного, территориального, муниципального, отраслевого, производственного и природно-географического факторов в государственном управлении выражается в организации органов управления в рассматриваемой сфере.
С точки зрения федеративного устройства России они подразделяются на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ. Территориальное устройство страны служит основанием для создания территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В последнее время возникло новое явление в государственном управлении, которое касается и управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования.
Это реорганизация территориальных органов федеральных органов государственной власти в органы исполнительной власти субъекта РФ, что имеет место, в частности, в области управления лесами.
Муниципальный фактор в управлении проявляется в полномочиях органов местного самоуправления на создание своих органов по управлению в области охраны окружающей среды и природопользования.
Отраслевой фактор влияет на дифференциацию в управлении охраной окружающей среды и природопользованием. Так, в ведении Министерства природных ресурсов России находятся Федеральное агентство по недропользованию, Федеральное агентство лесного хозяйства и Федеральное агентство водных ресурсов, а в ведении Министерства сельского хозяйства России – Федеральное агентство по рыболовству.
Производственный фактор играет роль при создании в организациях -природопользователях экологических служб. К сожалению, законодательство об охране окружающей среды и природопользовании крайне недостаточно регулирует эти вопросы.
Природно-географический фактор оказывает воздействие на создание таких органов управления, образование которых обусловлено особенностями отдельных видов природных ресурсов. Например, основной единицей управления в области использования и охраны водных объектов являются бассейновые округа, которые состоят из речных бассейнов и связанных с ними подземных водных объектов и морей.
Комплексный, системный подход в управлении охраной окружающей среды и природопользованием состоит в том, что в процессе управления должны учитываться существующие взаимосвязи между различными природными ресурсами. Благодаря этому были созданы такие органы межотраслевого управления, как Федеральная служба по экологическому и атомному надзору и Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая находится в ведении Министерства природных ресурсов России.
Принцип разделения хозяйственных и контрольно-надзорных функций в деятельности органов государственного управления нашел выражение в предметах ведения органов управления, а также в их полномочиях. Так, на Министерство природных ресурсов России возложена выработка государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Оно не вправе осуществлять функции по контролю и надзору.
Принцип участия граждан в управлении в области охраны окружающей среды и природопользования выражается в праве граждан создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении и т. д.
В соответствии со ст. 42 Конституции РФ, каждый гражданин РФ имеет право на благоприятную окружающую среду. Продекларированное Конституцией право реализуется, в том числе и при помощи такого рычага, как государственный контроль в сфере охраны окружающей среды (экологический контроль).
Проведение экологического контроля является необходимым элементом осуществления государственного управления охраной окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Данная функция управления сложилась давно, имеет определенные традиции в практике применения. В юридической литературе вопросы организации, условия и порядок проведения экологического контроля освещались достаточно полно, но применительно к ранее существовавшей экономической системе. Вместе с тем, новые рыночные отношения внесли значительные изменения в понятие сущности экологического контроля.
В.В. Петров определяет экологический контроль как проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями, т.е. всеми хозяйствующими субъектами и гражданами требований по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности общества1. Б.В. Ерофеев считает, что экологический контроль – это способ организационно-правового обеспечения рационального экологопользования и сохранности экологической системы, представляющий собой активное вмешательство по фактам выявленных отклонений на предмет их устранения2.
По мнению С.А. Боголюбова, экологический контроль является важным звеном организационно-правового механизма охраны окружающей среды3. В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды, выполнения мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и оздоровлению окружающей среды.
Нельзя согласиться с определением контроля как способа организационно-правового механизма, которое лишено самостоятельности (как и у Б.В. Ерофеева). В работах указанного автора также просматривается отождествление экологического контроля с экологическим мониторингом. Ошибочность такой позиции заключается в том, что экологический мониторинг является самостоятельным, обособленным механизмом, и одной из функций государственного управления в области охраны окружающей среды.
Различие подходов к понятию «экологический контроль» обусловлено многими факторами: во-первых, недостаточное нормативно-правовое регулирование контроля в области охраны окружающей среды, следствием чего является отождествление в нормативных правовых актах понятий «контроль и надзор в области охраны окружающей среды»; во-вторых, отсутствие четкой сформулированной концепции контрольной деятельности, вообще, и экологической, в частности; в-третьих, не определена система экологического контроля.
Механизм экологического контроля включает: наблюдение за функционированием подконтрольных субъектов, выполнение ими экологических норм и правил, получение объективной информации о состоянии природных объектов; анализ собранной информации, выявление тенденции, причин нарушений; принятие мер по выявленным нарушениям; учет конкретных нарушений, исследование их причин и условий; пресечение противоправных действий; выявление виновных, привлечение к ответственности. Для реализации указанных элементов механизма необходимо наличие законодательства, регламентирующего порядок проведения, порядок ограничения, приостановления и прекращения деятельности объектов хозяйственной и иной деятельности, в случаях нарушения природоохранного законодательства, структуры и полномочий контролирующих органов, установления предмета и пределов контроля и т.д.
Основополагающим нормативно-правовым актом отрасли экологическое право является Федеральный закон «Об охране окружающей среды», именно в нем в качестве одного из основных начал провозглашен принцип независимости контроля в области окружающей среды (ст. 3 ФЗ).
Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» впервые закрепляет понятие контроля в области охраны окружающей среды (экологический контроль) как систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Экологический контроль имеет свои виды и формы. Согласно действующему законодательству экологический контроль подразделяется:
- государственный контроль;
- производственный контроль;
- общественный контроль.
Государственный контроль является деятельностью специально уполномоченных органов, он независим от каких- либо ведомственных интересов и наделен определенными правомочиями. Осуществление его возлагается на Министерство экологии и природных ресурсов.
В зависимости от объектов различают формы экологического контроля: интегрированный, охватывающий всю окружающую среду; комплексный, связанный с охраной группы объектов и комплексов; дифференцированный, направленный на охрану отдельных объектов природы.
Различаются также информационный, предупредительный, текущий, карательный формы экологического контроля, закрепленные в законодательстве.
Информационный контроль выражается в сборе и обобщении необходимой экологической информации для передачи ее соответствующим органам государства с целью принятия предупредительных либо карательных мер.
При осуществлении предупредительного и текущего контроля принимаются необходимые меры по предотвращению возможных вредных последствий, которые могут возникнуть вследствие нарушений экологического законодательства, невыполнения природоохранных мероприятий.
Применение мер государственного принуждения к лицам, виновным в причинении вреда окружающей среды, нарушениях экологического законодательства составляют содержание карательной формы контроля или самостоятельной организационно-правовой формы экологического контроля.
Все названные формы контроля тесно связанны между собой, взаимодополняют друг друга. В отличие от информационного и текущего контроля, карательная форма контроля осуществляется только специально уполномоченными государственными органами.
Экологический контроль осуществляется на основе общих и специальных принципов. Принципы контроля в области охраны окружающей среды – это законодательные начала, идеи, и требования, на основе которых строятся отношения, возникающие в процессе деятельности органов исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль в области охраны окружающей среды; органов местного самоуправления и общественных объединений, реализующие соответственно муниципальный и общественный экологический контроль с одной стороны, и природопользователями с другой.
Общие принципы экологического
контроля: законность управления; комплексный
подход к решению вопросов природопользования
и охраны окружающей среды; сочетание
бассейнового и административно-
Особенности осуществления экологического контроля отражены в следующих специальных принципах:
1) преодоления множественности контрольных органов;
2) иммунитета хозяйственной деятельности органов контроля;
3) независимости органов
контроля от подконтрольных
4) самоконтроля предприятий;
5) приоритета предупредительного экологического контроля;
6) информационного, научного
и кадрового обеспечения
7) разграничения функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов;
8) контроля результатов экологической деятельности;
9) открытости и доступности
обязательных экологических
10) законности;
11) получения достоверной информации о состоянии окружающей среды и др.
Функции контроля в области охраны окружающей среды – это основные направления экологической контрольной деятельности уполномоченного федерального органа исполнительной власти, определяемые исходя из основных задач, и реализуемые в пределах установленной компетенции. Функции делятся на: регулятивные и охранительные. В свою очередь, регулятивные функции в зависимости от сфер и задач реализации могут быть подразделены на: нормотворческую функцию, предупредительную функцию, функцию планирования, функцию координации, информационную функцию, разрешительную функцию.
Существенным элементом в характеристике экологического контроля являются его методы.
Понятие методов экологического контроля соответствует принятому в юридической литературе определению способов воздействия на участников общественных отношений. С помощью методов осуществляется реализация на практике деятельность соответствующих контролирующих инспекций. К методам экологического контроля следует отнести:
- наблюдение за качественным состоянием окружающей среды и отдельных объектов природы;
- проверка исполнения предписаний экологических и санитарных органов; - проверка соблюдения норм и требований экологического законодательства;
- ограничение, приостановление, прекращение экологически вредных производств;
- привлечение виновных лиц к ответственности.
Рассмотрим подробнее виды экологического контроля – производственный и общественный.
Производственный экологический контроль ставит своей задачей обеспечение выполнения планов и мероприятий по охране окружающей среды в пределах отдельного производства или предприятия. Данный вид контроля производится в случаях, если деятельность предприятия оказывает вредное воздействие на окружающую среду и ее отдельные компоненты. Производственный экологический контроль проводится предприятиями, организациями, учреждениями конкретных ведомств, другими юридическими лицами независимо от форм собственности, и физическими лицами (далее – природопользователи), осуществляющими любые виды деятельности, в результате которой происходит загрязнение атмосферного воздуха, образование отходов, сточных вод. Природопользователи осуществляют хозяйственную деятельность в соответствии с конкретными требованиями природоохранного законодательства. Обязательные основные требования, предъявляемые к продукции, процессам ее производства, эксплуатации, хранению, перевозке, реализации и утилизации, содержатся в ведомственных нормативных правовых актах и нормативно-технических документах: государственных и отраслевых стандартах (ГОСТах, ОСТах), строительных нормативах и правилах (СНиПах, СП и др.), санитарных нормативах и правилах (СаНПиНах, СанП), руководящих документах (РД), методических указаниях (МУ) и прочих.
Производственный экологический контроль – система мероприятий, проводимых на объектах хозяйственной и иной деятельности. Он осуществляется за счет собственных средств природопользователя, а также может субсидироваться и из иных источников. На уровне конкретного природопользователя производственный экологический контроль осуществляется на основе Положения о производственном экологическом контроле, которое разрабатывается природопользователем с учетом требований экологического законодательства.
Производственный контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно. Это единственный из всех видов контроля, когда субъект сочетает в себе функции по природопользованию и контролю. Кроме того, за неисполнение обязанности по организации производственного контроля собственной деятельности, субъект может быть привлечен к ответственности.
Из содержания п. 1 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» можно выделить две основные цели производственного экологического контроля:
- обеспечение
выполнения в процессе
- соблюдение
требований, установленных законодательство
Производственный экологический контроль охватывает следующие основные направления и аспекты деятельности:
- мониторинг, регулирование
и управление факторами
- готовую продукцию;
- технологию производства;
- предупреждение
экологических аварий и
- экологическое информирование и образование персонала;
- взаимодействие
с экологической
- снижение риска ответственности.
Целями производственного экологического контроля являются:
- выполнение
требований федерального и
- соблюдение
установленных нормативов
- повышение качества продукции.
К основным задачам производственного экологического контроля относятся:
- постоянный
контроль за технологией
- минимизация
воздействия на окружающую
- повышение эффективности
использования сырьевых и
- организация и обеспечение деятельности по предупреждению экологических аварий и аварийных ситуаций и деятельности в условиях экологических аварий;
- ведение экологической документации предприятия, в том числе экологических паспортов;
- своевременное предоставление информации, предусмотренной государственной статистической отчетностью, системой государственного экологического мониторинга;
- экологическое информирование и образование персонала.
Среди специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды производственный контроль встречается в Земельном кодексе РФ и в Федеральном законе N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха». В соответствии со ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Данные сведения могут быть использованы в дальнейшем для выработки и принятия конкретных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду4.
Согласно ст. 25 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ФЗ N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).
В Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Законе РФ N 2395-1 «О недрах», Федеральном законе N 52-ФЗ "О животном мире" производственный контроль не упоминается.
В соответствии с п. 2 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды», субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством.
Общественный контроль завершает систему видов экологического контроля. В отличии от государственного, он не имеет обязательной силы, его заключения носят рекомендательный характер, но государственные органы обязаны реагировать на деятельность общественных экологических организаций.
Общественный контроль представляет собой одну из форм участия общественности в деле охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Его цель - оказать содействие государственным органом в проведении мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, в выявлении, предупреждении и установлении вредных воздействий на окружающую среду и ее отдельные объекты.
Исторический анализ становления понятийного аппарата общественного экологического контроля и развития законодательных основ его осуществления свидетельствует об отсутствии в России нормативного акта, регламентирующего организацию и осуществление общественного экологического контроля. В связи с этим граждане и общественные объединения не в состоянии эффективно реализовать лишь провозглашенное в ст. 68 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» право общественного экологического контроля.
Деятельность общественного экологического инспектора в действующем законодательстве не урегулированы.
Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц является одним из принципов охраны окружающей среды Отсутствие утвержденного порядка проведения общественного контроля создает для указанных субъектов значительные трудности в осуществлении независимых проверок соблюдения экологического законодательства5.
В настоящее время уполномоченные органы исполнительной власти федерального и регионального уровня испытывают острую необходимость в помощи общественных экологических организаций. Аргументом в пользу данного вывода является предложение министра МПР РФ о целесообразности активного привлечения различных общественных экологических организаций, высказанное 8 декабря 2006 г. на совместной коллегии Генеральной прокуратуры РФ и МПР РФ.
Наряду с этим в России создается всероссийская общественная экологическая организация (в структуре Общественной палаты), которая будет работать по следующим направлениям: экономическое развитие и экология; законодательное закрепление форм наказания за несоблюдение норм экологического законодательства; здоровье человека и защита окружающей среды; экологическая культура.
