Понятие и функции муниципального управления

Содержание

Введение

1. Понятие и функции муниципального управления
2. Функции управленческого цикла муниципального управления.
3. Планирование в управленческом цикле.
4. Механизм управления муниципальным образованием
5. Научность планирования.
6. Стратегическое управление.

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Каждое государство, как  особая форма политического образования, характеризуется наличием индивидуального, в некотором роде уникального  механизма осуществления функций, которые присущи ему вследствие наличия особенностей данной политической системы. В этом механизме можно  выделить три основополагающие черты, делающие его отличным от подобных механизмов иных государств. Этими  чертами являются институциональные, функциональные и методологические особенности осуществления государственного управления. Бесспорно, каждая из обозначенных черт является чрезвычайно важной в  процессе реализации конкретного политического (управленческого) цикла.

Методы государственного управления являются достаточно динамичной структурой, от изменения которой  зависит и преобразование всего  механизма государственного (политического) управления. Анализируя процессы трансформации  методов политического управления, можно констатировать, что как  таковое данное преобразование является продуктом не спонтанных процессов, не связанных с иными институтами  общественной жизни, а тесно увязанным  причинно-следственными связями  с различными элементами (институтами) жизни общества. Необходимо отметить, что при таком воздействии  может проявляться чрезвычайно  много разнородных причин, которые  тем или иным образом влияют на процесс смены методов государственного управления, факторов формирования и  трансформации политических режимов.

Под факторами в данном случае необходимо понимать совокупность главенствующих причин (оснований), движущих сил различного характера (социального, политического, экономического, государственно-теоретического и др.), воздействующих как на сам  политический режим в целом, так  и на отдельные его элементы (способы, методы, средства управления), являющихся основными направляющими в процессе преобразования, смены и формирования политических режимов (как совокупности методов государственного управления) и выступающих в качестве источников, определяющих характерные признаки трансформируемых режимов. Однако, уровень воздействия тех или иных причин-факторов безусловно неоднороден, поскольку в определенных сложившихся условиях преобразование методов управления зависит от нескольких основных условий, которые оказывают ключевое влияние как на функционирование государства в целом, так и на механизм государственного управления. Иные причины либо воздействуют в наименьшей степени, не оказывая существенного влияния на процесс трансформации режимов, либо лишь уточняют отдельные характеристики методов, что так же не столь значимо для системы методов государственного управления в целом.

Следовательно, характеризуя тот или иной транзитологический процесс, необходимо рассмотреть два аспекта, способных оказать большое влияние на преобразование методов государственного управления, а именно: воздействие на процесс изменения методов управления основных факторов, являющихся базовыми для большинства транзитологических переходов и влияние факторов, не входящих в число значимых для всех процессов, но определяющих некоторые существенные черты методов государственного управления.

Управление же - функция  организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности, взаимодействия внутрисистемного и межсистемного. Управление, на мой взгляд, понятие  более широкое, чем менеджмент. Не случайно в научной литературе выделяются следующие виды менеджмента: стратегический, финансовый, инновационный, персональный, международный, экологический, производственный, снабжения, маркетинга, качества. При этом сложность и разнообразие управленческой деятельности позволяет выделить до 80 видов управления: государственное, муниципальное, социальное, оперативное, ситуационное, научное, эмпирическое и многие другие виды. Исследователи М.Альберт, М. Мексоп и другие отмечают, что американцы, например, говоря о менеджменте, как правило, подразумевают менеджера - профессионального управляющего, представителя особой профессии. (В средних городах США, с населением 25-250 тысяч человек, используется исторически сложившаяся модель муниципального управления "совет-менеджер", действующая по аналогии с формами руководства частными корпорациями, управляемыми профессиональными менеджерами под контролем совета директоров). Термин "менеджмент", по мнению американских авторов, применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о государственных органах любого уровня (характерной чертой англосаксонской модели организации местного самоуправления является то, что местные органы представляют собой составную часть государственного управления) используется термин "public administration" - государственное управление (т.е. применительно к муниципальному управлению по аналогии мы можем сказать - "municipal administration" . В России в данной ситуации тоже применяются термины: "государственное управление", "политическое управление", "местное управление" и другие. Думается, что под управлением в этих случаях подразумевается нечто более глубокое, чем просто менеджмент. Многие авторы основанием видов управления признают природу и субстанционную специфику субъектов управления, исходя из чего, разграничивают государственное управление (субъект управляющих воздействий - государство), менеджмент (субъект управляющих воздействий - предприниматель, собственник, хозяин дела), общественное управление (субъект управляющих воздействий - общество и его структуры). В качестве своеобразной подсистемы управления рассматривают также местное самоуправление (муниципальное управление). Существует членение и общественного управления, в котором наряду с управлением со стороны общественных объединений указывают общественное самоуправление, посредством которого люди сами формируют и практически реализовывают управляющие воздействия.

1. Понятие и  функции муниципального управления

 Муниципальное  управление - это практическое, организующее  и регулирующее воздействие местных  органов власти на общественную  жизнедеятельность населения муниципального  образования в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на их властную  силу. "Муниципальное управление" как комплексная дисциплина, изучающая  муниципальное управление и закономерности  его функционирования, с одной  стороны, выступает как самостоятельная,  а с другой стороны, она тесно  связана с другими науками  и опирается на полученные  ими результаты. Использование экономических  наук дает возможность проводить  экономические оценки деятельности  органов муниципального управления, анализировать состояние экономической  базы муниципального управления. Исторические науки дают возможность  охарактеризовать эволюцию муниципального  управления, его условий и прогнозировать  социальные процессы, происходящие  в муниципальном образовании.  Социология вносит вклад в  теорию и практику муниципального  управления через изучение функционирования  общественных институтов, без которых  невозможно эффективное управление  на муниципальном уровне. Политология  обеспечивает знаниями о политическом  поведении населения, а также  о взаимодействии местных органов  власти с политическими партиями  и движениями. Муниципальное управление  требует использования системного  подхода. Муниципальное управление  как особая дисциплина имеет  свои понятия, категории, свою  терминологию. Так, термины "муниципальный", "местный" применяются в  отношении органов местного самоуправления  на всех уровнях. Понятие "муниципальная  собственность" характеризует  собственность муниципального образования.  Муниципальная служба - это профессиональная  деятельность работников управления  на постоянной основе в органах  местного самоуправления. Содержанием  муниципального управления являются  все процессы управления социально-экономическими  системами и объектами муниципального  образования. Субъект муниципального  управления - это население муниципального  образования и образованные им  органы местного самоуправления. Объект муниципального управления - это муниципальное образование  со всеми его структурами, связями,  отношениями, ресурсами. Специфика  муниципального управления определяется, прежде всего, особенностями муниципального  образования как объекта управления, включающего все стороны жизни  людей. К примеру, говоря об  эффективности муниципального управления, невозможно ограничиться лишь  экономической эффективностью, оставляя  вне рассмотрения социальную, "нравственную" эффективность тех или иных  управленческих решений. При этом  жители муниципального образования  одновременно являются как объектом, так и субъектом управления  по отношению к системе органов  муниципального управления, так  как население управляет своими  делами или непосредственно (через  выборы, референдум), или опосредованно  (осуществляя контроль над деятельностью  органов муниципального управления). В настоящее время местное  самоуправление в России находится,  по существу, в состоянии перехода  от системы "местных Советов"  к системе местного самоуправления. В ходе формирования системы  муниципального управления необходимо  решение следующих основных проблем:

рационального разграничения  полномочий между федеральным, региональным и муниципальным управлением, и  прежде всего в сфере бюджетных  отношений и отношений собственности;

совершенствование методов и структур управления в  целях повышения эффективности  всей системы муниципального управления;

создания эффективной  системы подготовки кадров для работы в органах муниципального управления.

Функции управления (понимаемые как основные направления, задачи управленческого цикла), осуществляемые на муниципальном уровне, разнообразны и конкретизируются в ст.6 Федерального закона "Об общих принципах" и Уставом муниципального образования. К числу факторов, влияющих на состав и развитие функций муниципального управления, следует отнести:

тип модели государственного устройства;

уровень развития нормативно-правовой базы местного самоуправления;

уровень социально-экономического развития государства в целом  и муниципального образования в  частности;

характер политических процессов, протекающих в стране и регионе;

степень развития экономики в стране, регионе и  в муниципальном образовании.

2. Функции управленческого цикла муниципального управления.

С учетом вышеперечисленных  факторов изменяется состав и значение отдельных функций муниципального управления. Так, в последние годы возросло значение таких функций  муниципального управления, как участие  в охране окружающей среды на территории муниципального образования; установление местных налогов и сборов; регулирования, поддержки и развития предпринимательской  деятельности и т.д. Вместе с тем  в последние годы уменьшается  значимость некоторых функций управления, вплоть до практически их полного  исчезновения (например, функция оперативного управления хозяйствующими субъектами). Перечисленные функции управления можно обозначить как функции, выделяемые в связи со спецификой объекта  управления. И набор этих функций  существенно отличается от таковых  в сфере корпоративного менеджмента. В то же время в науке об управлении выделяют так называемые организационные  функции, отражающие стадии управления, то есть любого управленческого процесса (схема 1).

3. Планирование в управленческом цикле.

Одно из главных мест в  управленческом цикле, осуществляемом в муниципальном управлении, занимает планирование, и именно планирование определяет цели и способы действия, обеспечивающие достижение этих целей. Вместе с тем именно планирование определяет нормативы контроля, ибо  нельзя контролировать незапланированные  действия. План - это официальный  документ, в котором отражаются прогнозы развития организации (муниципального образования) в будущем, промежуточные  и конечные цели и задачи действия органов муниципального управления. Рассмотрим некоторые факторы, которые  необходимо учитывать при планировании.

Необходимость перехода к  долгосрочному планированию, что  связано с дополнительным промежутком  времени между принятием решения  и результатом. Многие главы муниципальных  образований стремятся главным  образом решать проблемы текущие  и не занимаются разработкой долгосрочных планов, прогнозированием. Но специфика  муниципального управления такова, что  на уровне органов муниципального управления часто приходится принимать решения, последствия которых могут сказаться  лишь через 5 - 10 лет. Поэтому эффективное  планирование предполагает не только наличие финансовых средств, но и  требует обеспечения минимизации  неопределенности и ее последствий.

Взаимодействие различных  структурных единиц при решении  управленческих задач. Именно планирование обеспечивает определение четкого  круга задач для каждого структурного подразделения, а с другой стороны, определяет механизм их взаимодействия.

Учет роли внешней среды. Руководители органов муниципального управления должны постоянно искать адекватные реакции на те изменения, которые происходят во внешней среде.

На схеме 2 приведена система  планирования в муниципальном образовании:

В основу планирования в  муниципальном управлении должны быть положены следующие принципы:

участие максимального числа депутатов, работников администрации, специалистов, экспертов в работе над планом. Для этого в администрации создается комиссия, собираются предложения от различных отделов, управлений. Соблюдение этого принципа очень важно, так как позволяет учесть мнение различных специалистов, определить приоритеты, правильно расставить акценты.

Непрерывность. Надо помнить, что планирование - это повторяющийся  процесс. При планировании необходимо учитывать результаты выполнения предыдущего  плана и при необходимости  корректировать сами планы.

Гибкость. Необходимо составлять планы так, чтобы в них учитывались  возможные изменения "внешней  среды". Планы должны легко подвергаться внесению в них изменений.

Принцип координации и  интеграции. Координация при планировании осуществляется по "горизонтали", то есть между подразделениями. Например, в план включено строительство школы. Для этого необходимо скоординировать  в этом направлении работу отделов  образования, строительства, финансов и т.д. Интеграция осуществляется по "вертикали", когда органы местного самоуправления принимают участие  в выполнении различных федеральных, региональных программ.

Создание необходимых  условий для выполнения плана.

3. Механизм управления муниципальным образованием

Отечественный опыт показывает, что местное самоуправление —  это всегда комбинация местных, региональных и государственных интересов. На протяжении почти всей истории России интересы, потребности и запросы  жителя местного сообщества оказывались  на несколько порядков ниже интересов  державы. Человек становился "винтиком" гигантской государственной машины, рабочей силой, статистической единицей, плательщиком многочисленных налогов  и сборов.

Сегодня для местного самоуправления при осуществлении организационно-управленческих функций характерным становится доминирование интересов населения  местного сообщества, которые выявляются, изучаются и учитываются при  подготовке целевых программ развития территорий, формировании местного бюджета, построении структур местного самоуправления, оценке деятельности депутатов и  должностных лиц. Местные интересы имеют приоритет перед общегосударственными и корпоративными. России еще предстоит разработать формы и методы эффективного воздействия органов местного самоуправления на социальное, экономическое, экологическое, демографическое и пространственное развитие подведомственной территории.

Для развития системы местного самоуправления и реализации условий  постоянного обновления механизма  управления муниципальным образованием требуется использование новых, нетрадиционных подходов. Это связано, во-первых, с тем, что проблемы, стоящие  перед муниципальными органами управления, отличаются от проблем, решаемых органами государственного управления, поэтому  способы их решения по существу мало разработаны; во-вторых, структура органов  местного самоуправления не в полной мере соответствует стоящим перед  ним задачам, что обусловлено  неразвитостью и новизной самого института местного самоуправления. Таким образом, формирование новой  парадигмы управления экономическим  развитием муниципальных образований  становится объективной необходимостью.

Работа муниципальных  учреждений все в большей мере становится связанной с частными организациями. Расширяется практика формирования муниципальных агентств, которые, действуя наподобие частных  организаций, выполняют функции  управления. Многие муниципальные учреждения приватизируются, происходит их разгосударствление. Функции, связанные с уборкой  мусора на городских улицах, эксплуатацией  жилого фонда и, наконец, содержанием  тюрем, во многих странах постепенно передаются из государственного сектора  в частный. Это заставляет менять базовую модель муниципального управления, так как она перестает отвечать новым условиям развития общества. Происходит постепенный переход от традиционной административной модели управления, в которой центральным элементом было следование инструкциям, к новой модели менеджмента, в которой центральным системообразующим элементом становится ориентация на достижение результата.

По мере приватизации и  разгосударствления разрушается монополия  государственных учреждений на предоставление услуг населению и бизнесу. Особенно ярко это проявляется на примере  муниципальных служб: организации, осуществляющие муниципальные услуги, переходят с государственной на частную основу. Это относится к эксплуатации жилья, уборке мусора, строительству дорог, оказанию услуг связи и ко многим другим видам муниципальных услуг.

Традиционная бюрократическая  система управления начинает постепенно замещаться новой, в которой присутствуют элементы рыночных механизмов. Человек все в большей мере начинает рассматриваться как клиент и потребитель услуг, предоставляемых государственными учреждениями и ведомствами, и в связи с этим вся деятельность государственных учреждений рассматривается через призму удовлетворения потребностей и конкретных запросов потребителя. Источником успеха работы государственного учреждения становится выполнение дополнительных функций и развитие нетрадиционных видов обслуживания, увеличивающих результат.

В практику управления муниципальным  образованием проникают методы количественной оценки результатов, в частности  оценки эффективности (отношения результата к затратам), результативности (отношения  фактического результата к планируемому) и экономии (отношения планируемых  затрат к фактическим).

Измерение эффективности  деятельности организаций общественного  сектора трудноосуществимо, поскольку  есть заметное различие между организациями  частного и общественного секторов: частная организация ориентируется  на получение прибыли, а организация  общественного сектора — на удовлетворение общественных потребностей.

В процессе формирования новой  модели управления видоизменяются процедуры  контроля. На место тотального бюрократического контроля приходит контроль со стороны  населения, потребителей услуг регионального  управления, который осуществляется как непосредственно, так и при  помощи общественных организаций и  средств массовой информации. В условиях децентрализации управления контроль должен быть более тщательным и всеобъемлющим (чем больше децентрализация, тем  более тщательным должен быть контроль). Он должен приближаться к непосредственным исполнителям и в значительной мере осуществляться ими самими.

Смещаются и другие акценты, в частности центр тяжести  переносится с измерения затрат на измерение результатов. Традиционно  в государственном управлении концентрировалось  внимание на вопросе о том, сколько  потрачено государственных средств, при этом измерение реального  результата оставалось в тени.

При новых подходах к управлению основное внимание переносится на постановку целей и задач, выработку инструментов их достижения, измерение и мониторинг результатов, оценку эффективности.

Повышение эффективности  деятельности любой организации  лежит в основе любого реформирования и реструктуризации. Концепция повышения  эффективности деятельности, столь  понятная в рамках коммерческой организации, не всегда в полном объеме может  применяться к деятельности организации  общественного сектора.

В то же время зарубежный опыт показывает необходимость широкого использования в общественном секторе  подходов, повышающих эффективность  использования бюджетных средств. В связи с этим определенный интерес  вызывает концепция Value for money ("ценность за деньги"), широко используемая в практике деятельности организаций общественного сектора в Великобритании и некоторых других стран. Данный термин во всех государственных организациях Великобритании стал ключевым в контексте повышения продуктивности их работы. Его смысл состоит в том, что в каждом конкретном случае использование бюджетных средств сравнивается с полученным полезным эффектом (результатом). Таким образом, Value for money — это своего рода концепция повышения эффективности расходования бюджетных средств. Она нашла применение не только в бюджетных, но и в коммерческих организациях.

5. Научность планирования.

Контроль. Процесс планирования в муниципальном образовании  осуществляет оргкомитет (плановая комиссия, плановый комитет), это орган, созданный  из представителей разных отделов под  председательством или главы, или  заместителя главы администрации.

Планы рассматриваются на заседаниях постоянных депутатских  комиссий или совещаниях исполнительных органов власти, утверждаются и направляются исполнителям. Для того чтобы план отвечал всем требованиям и выполнялся, необходимо использование специальной  методики разработки плана и его  реализации. Ее можно охарактеризовать с помощью схемы 3.

В настоящее время в  рамках муниципального управления происходит переход к новому качеству планового  регулирования. Это связано, прежде всего, с отказом от директивных  методов и переходом к планированию, основанному на партнерских отношениях властных структур с различными субъектами хозяйствования на территории муниципального образования, осуществляемому при  учете интересов различных групп  населения. Выполнение функции организации  в муниципальном управлении обеспечивается формированием и функционированием  системы органов управления муниципальным  образованием, их внутренней структуры, связей как внутри этих органов, так  и между ними. Кроме этого, реализация данной функции управления обеспечивается согласованием действий между муниципальными образованиями, а также с региональными  и федеральными органами власти. Функция  руководства направлена на объединение  усилий муниципальных служащих для  достижения целей органов муниципального управления. Все рассмотренные функции  муниципального управления взаимосвязаны  и взаимообусловлены.

6. Стратегическое управление.

Ярким примером успешного  использования в государственной  службе приемов менеджмента коммерческих организаций в последнее время  стало стратегическое управление. Методы стратегического управления начинают успешно использоваться при осуществлении  антикризисных мер в регионах и муниципальных образованиях, при  управлении инвестиционной деятельностью  или масштабными инфраструктурными  проектами. Однако в полной мере все  конструктивные элементы стратегического  управления еще предстоит внедрить в практику работы муниципальных  органов управления.

Стратегическое управление в значительной степени представляет собой управление развитием. Развиваются  все социально-экономические объекты: коммерческие фирмы, органы государственного управления, регионы, города и государства. В процессе развития любой объект может приобрести новые черты  в техническом, экономическом, социальном, физиологическом, функциональном, эстетическом, экологическом или любом другом смысле. Новые черты могут проявляться  в усилении имеющихся или в  построении новых структурных связей. Поэтому структурная перестройка, обнаруживающая новое свойство, часто  становится ведущим критерием развития объекта управления.                                        Природа развития фирм, организаций, стран и регионов всегда предполагает определенную цель или несколько целей, которые и определяют направленность развития. Если такая направленность положительна, то говорят о прогрессе, а если отрицательна, — то о регрессе или о деградации.

Управление развитием  становится все более актуальным по мере того, как растет темп социально-экономических  изменений. Особенно ярко ускорение  социально-экономического развития организаций, стран и сообществ проявлялось в XX в. Увеличивалась скорость распространения информации, формировались новые социально-экономические связи, время "сжималось", соответственно темпы социально-экономического развития увеличивались.

В начале XXI в. страны и народы, компании и организации, лидеры и менеджеры сталкиваются с необходимостью самообновления, так как темпы научно-технического и социального прогресса продолжают ускоряться. Неуклонное обновление мира требует от людей собственного постоянного развития, чтобы успевать за вечно ускоряющимся потоком нового.

В практике муниципального управления приходится решать множество  текущих проблем и, как правило, это проблемы функционирования. Вопросы  перспективы, т.е. вопросы развития, при этом отходят на второй план. В то же время, стратегически не решая  перспективные проблемы, мы обрекаем себя на ухудшение ситуации в будущем.

Традиционно стратегия понималась лишь как результат планирования, как нечто зафиксированное и  устоявшееся. В последнее время  среди специалистов стало преобладать  новое понимание стратегии как  соединения рационально выработанной стратегии и случайной, так называемой чрезвычайной, стратегии. Последняя  определяется в первую очередь шаблонами, моделями в потоке решений и действий, она является результатом взаимодействия плановых и незапланированных действий. Новое понимание стратегии обусловлено  высокой степенью изменчивости современного мира: будущее непредсказуемо; определенности нет ни в чем; нет достоверных  прогнозов; цели подвижны так же, как  и внешние условия. Поэтому детальные  стратегии не могут быть заранее  выстроены. Часто их приходится корректировать по ходу дела. Секрет успеха не в предвидении будущего, а в создании организации, которая могла бы процветать в непредсказуемом будущем.

Стратегия - это общее  направление развития. Если его нельзя указать точно, то все равно полезнее иметь не вполне четкое направление  развития, чем никакого. Даже недостаточно четкое, но понятное общее направление  можно воплотить в тактических  шагах и программах, способствующих развитию регионов, городов и населенных пунктов в нужном направлении.

Заключение

Функции управленческого  цикла - это конкретный вид управленческой деятельности, который осуществляется специальными приемами и способами, а также соответствующая организация  работ.

Каждая функция менеджмента  представляет собой сферу действия определенного процесса управления, а система управления конкретным объектом или видом деятельности - это совокупность функций, связанных  единым управленческим циклом.

Для менеджеров знание взаимосвязи  и взаимодействия групп функций  менеджмента создает условия  принятия правильных решений в области  формирования и функционирования систем менеджмента.

Переходный этап развития рыночной экономики России характеризуется  особым характером взаимодействия рыночных рычагов управления и системы  государственного регулирования. Поэтому функции менеджмента, помимо их интеграционной роли, обеспечивают адаптацию производственно-хозяйственных систем к новым и часто изменяющимся государственным регулятором, а также адаптацию к новым рыночным условиям во всех сферах хозяйственной и социальной деятельности

У различных исследователей перечень функций менеджмента разли-чен. Но основными управления считаются четыре - планирование, организация, мотивация и контроль.

Планирование, которое дает конкретную формулировку целей организации, средств их достижения, сроков и  этапов выполнения. Оно способствует ясному видению стратегии предприятия, возникающих проблем, что дает возможность  своевременной корректировке целей  и задач.