Понятие и основные черты административной ответственности. 3

21

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ_______________________________________________________3

1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ_______________________________________________5

2. ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ___________8

3. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ__________16

ЗАКЛЮЧЕНИЕ___________________________________________________21

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ____________________22

21

ВВЕДЕНИЕ

Среди юридических методов борьбы с правонарушениями важное место занимают административные способы борьбы, в том числе привлечение к административной ответственности лиц, совершающих административные правонарушения.

Многие годы роль административной ответственности в борьбе с правонарушениями постепенно повышалась, а со второй половины 80-х гг. эта тенденция стала проявляться еще более активно. Возросло фактическое использование многих составов административных правонарушений. Она стала более суровой, увеличились санкции за многие нарушения. Резко расширен перечень действий, за совершение которых виновные могут быть подвергнуты административным санкциям. Прежде всего, это происходит путем установления административной ответственности за действия, которые ранее вообще не считались административными правонарушениями (нарушение избирательных прав, правил заключения договоров, неуважение к суду и т.д.).

Расширение административной деликтности идет также путем введения административной ответственности за правонарушения, которые раньше признавались преступлениями (декриминализации), дисциплинарными правонарушениями, гражданско-правовыми деликтами. Появилось много норм, которые устанавливают административную ответственность юридических лиц за административные нарушения.

Сказанное выше подчеркивает важный вывод: административные правонарушения связаны с функционированием многих сотен тысяч людей, граждан, физических и юридических лиц, непосредственно затрагивают их коренные жизненные интересы и потребности, поскольку проникают во все без исключения сферы жизни и управления.

Названные преобразования, коренным образом изменившие облик страны, с учетом, конечно, и других факторов и условий, являются главным побудительным мотивом, обусловившим необходимые разработки и принятие нового Кодекса РФ об административных правонарушениях. КоАП РФ - это новый и крупны этап на пути демократизации и гуманизации российского законодательства об административных правонарушениях. Принятие КоАП РФ оказало огромное влияние на понятие административной ответственности, ее принципов и т.д. Вышеизложенное вызывает интерес к рассматриваемой проблеме. В работе материал представлен, а точнее сделана попытка изложить указанную тему в соответствии с КоАП.

1. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ЧЕРТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности – результат неправомерного поведения лица, выраженный в применении к виновному уполномоченными на то органами (должностными лицами) в установленном законом порядке юридических санкций.

Некоторые ученые-административисты представляют административную ответственность как систему общественных отношений, обеспечивающих исполнение административно-правовой обязанности правонарушителя отвечать за свое противоправное и виновное деяние, которая реализуется посредством применения мер государственного принуждения. На наш взгляд, суть (содержание) административной ответственности заключается в непосредственном наложении наказаний, предусмотренных данным видом юридической ответственности. Попытка определить административную ответственность путем ее переадресовки к правонарушителю представляется ошибочной.

Административная ответственность – составная часть административного принуждения. Как самостоятельному виду юридической ответственности ей присущи свои особенности. Основными из них являются:

а) административные наказания налагаются широким кругом уполномоченных органов и должностных лиц;

б) административные наказания налагаются не в порядке подчиненности по службе;

в) факт наложения административного наказания не влечет судимости или увольнения с работы (но имеет иные юридические последствия);

г) законодательством предусмотрен упрощенный порядок наложения административных наказаний;

д) порядок привлечения к административной ответственности регламентируется нормами административного права (значит, осуществляется во внесудебном порядке).

Основные положения, регламентирующие административную ответственность, закреплены в Кодексе РФ об административном правонарушении. Впервые успешная попытка кодификации норм права, регламентирующих отношения по поводу ответственности за административные правонарушения, законодателем была предпринята в 1984 г. путем принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Кодекс вступил в действие с 1 января 1985 г. До указанного момента действовали разрозненные нормы права, устанавливающие ответственность и регламентирующие порядок привлечения к ней за различные административные правонарушения. При этом единообразия не было.

С 1 июля 2002 г. вступил в действие вновь принятый Кодекс РФ об административных правонарушениях, что бесспорно является шагом вперед по пути построения в России правового демократического государства.

Принципиальные положения Кодекса прогрессивны. Так, применение шести из восьми наиболее тяжких административных наказаний отнесено к исключительной компетенции суда. Соответственно, значительно увеличилась и роль суда как органа административной юрисдикции. Действительно, если на момент принятия Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в 1984 г. к компетенции суда относилось принятие решений лишь по шести составам административных правонарушений, то уже через несколько лет судьи были компетентны принимать решения по 28 составам. Действующий Кодекс к компетенции судов относит уже составы административных правонарушений, содержащиеся в 105 из 401 статьи Кодекса. Естественно, с увеличением возможностей участия судей в производстве по делам об административных правонарушениях увеличилась и гарантированность права лица, привлекаемого к административной ответственности, на защиту, снизилась вероятность необоснованного применения мер административного принуждения.

Вместе с тем ряд проблем вновь принятым Кодексом РФ об административных правонарушениях так и не был разрешен. По нашему мнению, следует признать единую природу уголовной и существующей сегодня в РФ административной ответственности. Безусловно, нужно признать и тот факт, что порядок привлечения к юридической ответственности за преступления и за административные правонарушения (проступки) может и должен быть разным. Но не вызывает сомнения, что это должен быть один вид юридической ответственности и привлекать к ответственности должен орган государственной власти, к компетенции которого этот вид деятельности относится. В соответствии с принципом разделения властей он относится к компетенции системы органов судебной власти.

Сделанный вывод находит свое подтверждение и в ч. 3 ст. 35 действующей Конституции РФ: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Административное наказание в виде штрафа заключается в лишении гражданина своего имущества. При этом в нарушение требований Конституции и тех демократических принципов построения государства, которые она закрепляет, это происходит в административном, т. е. во внесудебном порядке. Данное положение является принципиальным и в силу того, что штраф по новому Кодексу – основное и самое распространенное административное наказание. Практически все составы административных правонарушений содержат его как в качестве санкции. И в этом смысле, на наш взгляд, основной недоработкой Кодекса РФ об административных правонарушениях является недостаточное расширение полномочий судов по наложению административных наказаний. Такие полномочия должны быть исключительными. Нам представляется, что перспективы совершенствования института административной ответственности именно в указанном направлении.

Полное определение административной ответственности очень громоздко, поэтому по аналогии с дисциплинарной ответственностью попробуем ответить на основные вопросы:

1) основания (ответственность за что?);

2) каких мер (путем применения чего?);

3) субъекты ответственности (в отношении кого?);

4) процесс правоприменения (в каком порядке?).

2. ОСНОВАНИЯ АДМИНИСТРАТВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Основаниями административной ответственности являются:

а) административное правонарушение – противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (ст. 2.1 КоАП РФ);

б) преступление до 1 января 1997 г. было основанием административной ответственности. Лицо, совершившее деяние, содержащее признаки преступления, не представляющего большой общественной опасности, могло быть освобождено от уголовной ответственности, если было признано, что его исправление и перевоспитание возможно без применения уголовного наказания. Освобождение от уголовной ответственности с привлечением к административной ответственности допускалось лишь по делам о преступлениях, за которые законом предусматривалось наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года либо другое более мягкое наказание (ст. 501 УК РСФСР).

Новый УК РФ не содержит ссылки на возможность освобождения от уголовной ответственности с привлечением к ответственности административной за совершение преступления. Таким образом, основание административной ответственности сегодня лишь одно – административное правонарушение.

Необходимо четко определить отличия административного правонарушения от преступления и дисциплинарного проступка. Сначала рассмотрим отличия преступления от административного правонарушения.

Проблема разграничения административных правонарушений и преступлений в юридической литературе исследуется довольно длительное время. По поводу идентичности элементов их составов возражений нет. По поводу отличий можно выделить две основные точки зрения.

В соответствии с одной из них (Г. И. Петров[1], О. М. Якуба[2] и др.[3]), преступление является деянием общественно опасным. Административное правонарушение – лишь вредоносным.

Другая группа авторов (Д. Н. Бахрах[4], В. Р. Кисин[5], А. Е. Лунев[6], И. С. Самощенко[7], В. Е. Севрюгин[8], О. Ф. Шишов[9] и др.) признает общественную опасность административных правонарушений, отличая их от преступлений по степени общественной опасности. По их мнению, административные правонарушения представляют меньшую общественную опасность, нежели преступления.

Вторая точка зрения представляется более обоснованной. Действительно, по ст. 2 УК РФ одна из задач Кодекса состоит в определении, «какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями…». Соответственно можно предположить, что опасные для общества (т. е. общественно опасные) деяния, не вошедшие в Уголовный кодекс, преступлениями не являются.

Термин «вредоносность» подразумевает причинение вреда каким-либо охраняемым общественным отношениям. На наш взгляд, в этом и заключается общественная опасность любого правонарушения.

Безусловно, степень общественной опасности убийства несоизмеримо бóльшая, чем безбилетный проезд пассажиров. Но это не означает отсутствие общественной опасности последнего вида деяний.

Правоприменитель не испытывает существенных трудностей по отличию преступления от административного правонарушения. Для правильной квалификации достаточно сравнить два схожих состава правонарушения, за которые предусмотрена уголовная либо административная ответственность. Вместе с тем соответствующие трудности объективно не могут не возникнуть у законодателя ввиду отсутствия четкого критерия разграничения данных правонарушений. Степень общественной опасности нельзя рассматривать в этом качестве, так как он зависит прежде всего от уровня развития общества на данном этапе и правосознания законодателя.

Таким образом, можно утверждать, что четкого и конкретного критерия, отличающего преступление от административного правонарушения, сегодня в России нет. Из этого следует, что они представляют собой один вид правонарушений.

Для подтверждения сделанных выводов обратимся к истории права и практике некоторых развитых демократических государств.

В дореволюционной России существовало два порядка привлечения к юридической ответственности за преступления и проступки. Конечно, возникала потребность в критерии отличия преступлений от проступков для определения этого порядка. Четкий критерий содержался в ст. 1 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Смысл данной статьи сводился к тому, что проступками, за которые наступает ответственность по данному Уставу, являются деяния, предусматривающие возможность наложения следующих взысканий:    «1) выговоры, замечания и внушения; 2) денежные взыскания не свыше трехсот рублей; 3) арест не свыше трех месяцев и 4) заключение в тюрьме не свыше одного года и шести месяцев».

Соответственно, деяния, за которые предусмотрены санкции в виде денежного взыскания свыше трехсот рублей, арест на срок свыше трех месяцев либо заключение в тюрьму на срок свыше полутора лет, являлись преступлениями. К ответственности за них граждане привлекались не мировыми судьями и в ином (но исключительно судебном) порядке.

Под административными правонарушениями в дореволюционной России, как основанием административной ответственности, понимались деяния, которые «не будучи ни преступлениями, ни гражданской неправдой, ни погрешностями по службе, тем не менее, существенно нарушают законные права и интересы граждан»[10]; либо «добросовестную деятельность администрации, нарушающую права частных лиц, т. е. когда эта деятельность со стороны самих органов администрации считалась, хотя может быть и ошибочно, законной»[11]; либо «добросовестные, но ошибочные действия должностных лиц по применению права»[12]. Суть этих определений едина.

Действующее законодательство США также предусматривает классификацию преступлений и проступков по следующему принципу:

«Capital felonies – преступления, наказуемые смертью или пожизненным заключением;

Ordinary felonies – преступления, наказуемые более чем к одному году лишения свободы;

Misdemeanors – проступки, наказуемые штрафом или лишением свободы на срок до одного года;

Gross misdemeanors – проступки, наказуемые тюремным заключением на срок от 30-ти дней до одного года;

Petty misdemeanors – проступки, наказуемые штрафами или тюремным заключением на срок до 30 дней;

Violation – деяния, наказуемые незначительным штрафом и не влекущие судимости»[13] (перевод мой. – В. М.).

Как видно из приведенной классификации, в США предусмотрено разрешение дел о данных правонарушениях различными звеньями судебной (и только судебной!) системы и в различном порядке. Так, к ответственности за violation привлекают «полицейские суды» (суды при полицейских департаментах, относящиеся к мировой юстиции)[14]. В этом случае привлечение к уголовной ответственности не влечет судимости. Рассмотрение правонарушений типа felonies осуществляется иными судами – с участием присяжных (большое жюри). Выбор суда и порядка рассмотрения дела определяется типом правонарушения по размеру предусмотренного за него наказания.

Выбор органа и порядка привлечения к ответственности за преступление или административное правонарушение по действующему российскому законодательству определяется исключительно законодателем. Отсутствие же четкого критерия отличия этих правонарушений не позволяет законодателю избежать несоответствий.

Так, непонятно, почему за самовольное изменение программы морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации Кодекс РФ об административных правонарушениях (ст. 8.18) устанавливает административную ответственность должностных лиц в виде штрафа в размере до 200 минимальных размеров оплаты труда, установленных федеральным законом (а значит, и соответствующий порядок привлечения к ответственности), а за нарушение тайны переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных сообщений (ст. 138 УК РФ) – штраф от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда, или в размере заработной платы за месяц, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года. Ведь любое из предусмотренных взысканий за совершение данного преступления менее суровое, чем штраф за совершение названного административного правонарушения. При этом порядок (уголовно-процессуальный) наложения менее тяжкого взыскания – более сложный, чем порядок (административный) наложения наказания более тяжкого.

Показателен и другой пример. В соответствии с требованиями ст. 23.8 Кодекса органы таможни наделены полномочиями по наложению административных наказаний в виде штрафа в размере от пятидесяти до двухсот процентов стоимости товаров, явившихся предметами административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 16.2 Кодекса (недекларирование либо недостоверное декларирование товаров и (или) транспортных средств) с их конфискацией или без. Известен случай, когда на гр-на Г. органами таможни был наложен штраф за указанное правонарушение. Сумма штрафа превысила 3,5 тысячи долларов США, которые гр-н Г. пытался перевезти в Армению для покупки квартиры. Обоснованность принятия столь значимого для судьбы гр-на Г. решения в административном порядке сомнительна.

Предложенный выше критерий разделения проступков по тяжести предусмотренных за них взысканий позволит избежать многих несоответствий, упростить работу законодателя, а гражданам – получить дополнительную гарантию реализации своего права на защиту. К сожалению, принятый Кодекс РФ об административных правонарушениях этой проблемы не решает.

Исключительной компетенцией законодателя является установление тяжести ответственности за то или иное деяние на данном этапе развития общества. При этом, лишь установив такую ответственность, у законодателя отпадает необходимость в определении вида правонарушения. Так, установив ответственность за организацию или участие в пари на поединках собак в виде штрафа от одной до пяти тысяч долларов или лишение свободы на срок от одного до трех лет с штрафом или без такового, законодатель штата Миссисипи (США)[15] автоматически отнес данное правонарушение к категории оrdinary felonies, исходя из степени общественной опасности данного вида правонарушений в конкретном обществе на конкретном этапе его развития. Не являются противоречащими этому решения Российского законодателя сначала установить ответственность за аналогичные деяния в виде штрафа до 0,5 минимального размера оплаты труда, установленного в РФ, т. е. отнести данное деяние к проступкам (ст. 1641 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), а затем и вовсе отменить административную ответственность за это (см. Кодекс РФ об административных правонарушениях).

Попытку классификации правонарушений в зависимости от тяжести налагаемых за них взысканий предпринимает законодатель и в Уголовном кодексе РФ. Статья 15 Уголовного кодекса устанавливает следующие категории преступлений:

–  особо тяжкие – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок свыше десяти лет;

–  тяжкие – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше десяти лет;

–  средней тяжести – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше пяти лет;

–  небольшой тяжести – преступления, за которые предусмотрено лишение свободы на срок не свыше двух лет.

При этом было бы целесообразно законодательно закрепить такую категорию правонарушений, как проступки – деяния, за которые предусмотрены взыскания в виде штрафа либо лишение свободы на срок не свыше 30 суток.

Было бы логичным также наложение взысканий за преступления небольшой тяжести и проступки отнести к компетенции мировых судей, вновь созданных в России, что законодателем и было сделано в принятом Законе РФ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. Согласно пп. 1 и 9 ст. 3 данного Закона в компетенции мировых судей находится рассмотрение дел об административных правонарушениях, отнесенных к компетенции мирового судьи Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также уголовных дел о преступлениях, за совершение которых может быть назначено максимальное наказание, не превышающее двух лет лишения свободы[16].

Однако основную значимость данное положение будет иметь лишь в случае разработки иного (нежели уголовно-процессуальный), упрощенного порядка наложения взысканий за данные правонарушения. Необходимость этого назрела, а вновь принятый Кодекс указанной проблемы в полном объеме не решает.

Предложенные пути совершенствования законодательства РФ об административных правонарушениях, по нашему мнению, соответствуют задачам законодательства РФ об административных правонарушениях. Цели заключаются в создании таких условий производства по делам об административных правонарушениях, которые позволили бы максимально обеспечить ограждение невиновного от привлечения к административной ответственности, осуществление принципа презумпции невиновности и других демократических принципов права, исключение обвинительного уклона, необоснованного применения к лицу, привлекаемому к административной ответственности, мер административного принуждения.

От дисциплинарных проступков административные правонарушения отличаются принципиально. Прежде всего, административные правонарушения всегда имеют конкретно сформулированный состав, который содержится либо в Кодексе РФ об административных правонарушениях, либо в законах субъектов Российской Федерации. Дисциплинарные проступки таких составов в нормах права не содержат. Поскольку дисциплинарный проступок (как уже отмечалось) всегда выражается в неисполнении или ненадлежащем исполнении своих трудовых или служебных обязанностей, то состав проступка как бы переадресовывается к индивидуальным трудовым или служебным обязанностям правонарушителя и выяснению обстоятельства их неисполнения либо ненадлежащего исполнения.

3. СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

Субъекты административной ответственности можно изобразить графически

Общий субъект административной ответственности – физическое лицо, вменяемое, достигшее 16-летнего возраста (или юридическое лицо), совершившее административное правонарушение, за которое оно несет административную ответственность.

Специальный субъект административной ответственности – физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (при условии, если лицо несет за совершение данного правонарушения административную ответственность). Это может быть также и юридическое лицо, совершившее административное правонарушение, в состав которого включены какие-либо специальные признаки субъекта, дополняющие общие (например, по организационно-правовой форме юридического лица как в ст. 6.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях, устанавливающей ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения не где угодно, а только в специально оборудованных местах – столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах).

Особый субъект административной ответственности – только физическое лицо, вменяемое, достигшее установленного законом возраста и совершившее административное правонарушение, но в силу особенностей своего специального административно-правового статуса подпадающее под действие исключений из общих положений производства по делам об административных правонарушениях.

С. В. Матвеев определил понятие особого субъекта как «субъекта административной ответственности, который обладает признаками, закрепленными общими нормами об ответственности, не включенными в состав проступка, но влияющими на размер и вид взыскания, порядок его применения»[17].

Ответственность особых субъектов

Статья 2.5 Кодекса устанавливает ответственность за административные правонарушения, совершенные военнослужащими и иными лицами, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.

За совершение административных правонарушений названные особые субъекты несут ответственность в соответствии с дисциплинарными уставами. За нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях. Однако к указанным лицам не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву – также в виде административного штрафа.