Понятие и основные элементы местного самоуправления

Содержание

Введение

Обязательным условием функционирования и развития любого демократического государства является существование в его рамках местного самоуправления.

Статья 3 Конституции Российской Федерации провозглашает местное самоуправление как выражение власти народа, составляющее одну из основ конституционного строя РФ. 11 апреля 1998 г. Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, войдя в перечень государств, признающих и гарантирующих на своей территории существование местного самоуправления в соответствии с международными правовыми нормами и принципами.

По-прежнему актуальным остается вопрос о конституционных основах местного самоуправления, соотношении местного самоуправления и государственной власти как разновидностей публичной власти в рамках единого целостного федеративного государства. Проводимая в настоящее время реформа местного самоуправления, связанная прежде всего с разграничением полномочий государственных и местных органов власти, пожалуй, не только не расставила все на свои места, а еще больше усложнила систему соотношения государственной и муниципальной властей. Существенно измененная концепция местного самоуправления вызывает не только положительные отзывы. Существует мнение, что многие положения нового Закона ограничивают права местного самоуправления.

Исследуя вопрос о конституционных основах местного самоуправления в системе, обратимся к определению местного самоуправления. Заметим, что таких определений много и они отличаются друг от друга. О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев предлагают использовать различные подходы к исследованию определения "местное самоуправление": как основы конституционного строя, как права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, как формы народовластия.

Закон определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Данное определение согласуется с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, согласно которым местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регулировать и управлять в рамках закона и под свою ответственность важной частью публичных дел в интересах своего населения наравне с формами прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Таким образом, местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления, которые играют преимущественную роль в осуществлении самоуправления или муниципальной власти.

Сегодня любое развитое общество невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. Но ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению, граждане имеют возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем своего общежития: ЖКХ, образование, медицинская помощь, благоустройство и т.д. Тем самым происходит приближение управляющего субъекта к управляемому объекту, то есть местное самоуправление выступает в качестве формы оптимизации управленческих процессов. В этом смысле местное самоуправление является важнейшей формой самодеятельности граждан.

Мировой практикой накоплен многолетний опыт организации и функционирования местного самоуправления, сложилось несколько моделей этого института. Местное самоуправление рассматривается как один из элементов конституционного строя.

Сегодня процесс конституционных преобразований в мире имеет общую направленность. Новые конституции отражают лучшие достижения конституционного строительства. У авторов текстов конституций, у принимающих конституцию органов и, конечно, у общества в целом, его различных слоев возникло понимание того, что главное для человека состоит не в том, каковы органы государства, сроки рассмотрения законов или порядок отношений главы государства с правительством, а в закреплении в конституции жизненных вопросов, касающихся каждого человека: места человека в обществе, его прав и обязанностей, экономических и социальных, аспектов повседневной жизни человека, создаваемых людьми объединений, их отношений с государством. И в таком предмете конституционного регулирования не может не найтись места для местного самоуправления.

Нынешний этап конституционного развития России, безусловно, подчиняется общемировым закономерностям.

Итак, целью настоящего исследования является рассмотрение понятия и элементов местного самоуправления.

1. Понятие и сущность  местного самоуправления

Местное самоуправление согласно Европейской хартии местного самоуправления составляет одну из основ любого демократического строя. «Принцип местного самоуправления, — гласит ст. 2 Хартии, — должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства».

Конституция РФ, определяя Российское государство как демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, выраженные прежде всего в народовластии, разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом многообразии, а также местном самоуправлении1. Она признает и гарантирует местное самоуправление (ст. 3,12, 130—133 и др.). Основываясь на конституционных положениях, Федеральный закон 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» констатирует: «Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации» (ст. 1).

Местное самоуправление как одна из основ конституционного строя представляет собой основополагающий принцип организации и осуществления власти в обществе и государстве, который наряду с другими конституционными принципами определяет систему демократического управления в нашей стране.

Конституция РФ, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в качестве вышестоящей инстанции, руководящей деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право отмены их решений.

Признавая и гарантируя местное самоуправление, Конституция РФ устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Самостоятельная и под свою ответственность активность. Самостоятельная активность - осуществляемая людьми по своей воле и в своем интересе. По В. Далю самостоятельный - это стоящий или сущий сам по себе, независимо от других, от чего-то другого. Однако В.И. Даль добавляет, что самостоятельный человек тот, у кого свои твердые убеждения, в ком нет шаткости2. Получается, что как самостоятельную мы должны оценивать ту деятельность людей, которая не только осуществляется по их воле и в их интересах, но еще и покоится на их твердых убеждениях, на осознании ими своих действительных, а не мнимых интересов. Выходит, что самостояние не дается законом или по одному желанию - до него надо еще дорасти.Таким образом, закрепление местного самоуправления в качестве основы конституционного строя, одного из главных принципов организации и осуществления управления страной предполагает выделение особой сферы местных вопросов, в которой органы местного самоуправления действуют самостоятельно и ответственны прежде всего перед своим населением. Конституция не дает исчерпывающего перечня вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления. Основываясь на положениях Конституции РФ, Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяет предметы ведения местного самоуправления, а также разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов в области местного самоуправления.

Принцип местного самоуправления должен быть закреплен в конституциях (уставах) субъектов Федерации, которые, признавая местное самоуправление в качестве одного из основополагающих начал организации публичной власти на своей территории и определяя систему организации этой власти, не могут снижать уровень федерального гарантирования самостоятельности местного самоуправления3.

Статья 3 Европейской хартии местного самоуправления определяет лестное самоуправление как «право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, связывая местное самоуправление с правом органов местного самоуправления на самостоятельную и под свою ответственность деятельность, Хартия указывает прежде всего на роль местных органов в реализации местного самоуправления. Но вместе с тем в ней установлено, что это право осуществляется не только выборными органами самоуправления, но и через формы прямого участия граждан в реализации функций местного самоуправления.

Российское законодательство признает основным субъектом права на самоуправление население муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Вместе с тем Конституция исходит из того, что право местного самоуправления осуществляется населением как через формы прямого волеизъявления, так и через выборные и другие органы местного самоуправления.

Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, ибо местное самоуправление, его осуществление населением — необходимый элемент конституционной организации власти народа: наличие его в системе публичной власти субъекта Федерации является конституционным требованием4.

Право на осуществление местного самоуправления реализуется населением в муниципальных образованиях, создаваемых в соответствии с требованиями, установленными Конституцией РФ и Федеральным законом 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». При этом для создания сельского муниципального образования (сельского поселения) необходима, как правило, численность населения более тысячи человек (для территории с высокой плотностью населения — более трех тысяч человек).

Население осуществляет местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

К формам участия населения в местном самоуправлении относится территориальное общественное самоуправление, под которым Закон понимает самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (это может быть и территория сельского населенного пункта, не являющегося муниципальным образованием, и территории микрорайонов, кварталов, улиц, дворов) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.

Право населения на местное самоуправление обеспечивается правом каждого гражданина Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Оно закреплено в ст. 3 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, согласно которой граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Гражданам гарантируется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Признавая право населения на местное самоуправление, государство признает самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий и берет на себя обязанность создавать необходимые условия для осуществления данного права.

Государство признает и защищает равным образом наряду с другими формами собственности муниципальную собственность — экономическую основу реализации права населения на местное самоуправление, а также право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления.

Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с законодательством о местном самоуправлении обеспечивают иные государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления, создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть: а) непосредственно (т. е. путем референдума, выборов); б) через органы государственной власти; в) через органы местного самоуправления. Таким образом, местное самоуправление — это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.

Можно выделить следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия.

1. Местное самоуправление имеет свой субъект. Им является население муниципального образования. Муниципальные образования — это городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеются муниципальная собственность, местный бюджет, выборные и иные предусмотренные законом органы местного самоуправления, устав муниципального образования.

2. Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. Местное самоуправление, его органы не являются составной частью государственного механизма управления, ибо они не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных законом.

Местное самоуправление — это, конечно, не «государство в государстве». Но вместе с тем оно не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, ибо местное самоуправление — не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществления публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная — формы публичной власти, власти народа.

3. Местное самоуправление имеет свой объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Их перечень применительно к каждому виду муниципального образования дается в Законе 2003 г. об общих принципах организации местного самоуправления. Перечень не является исчерпывающим. Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.

4. Самостоятельность местного самоуправления. Она гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ). Это находит отражение, в частности, в организационной обособленности местного самоуправления, его органов в системе управления обществом, государством.

Важным проявлением самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем его гарантией является признаваемое государством право на финансово-экономические ресурсы, необходимые для осуществления функций местного самоуправления.

5. Ответственность муниципальных образований. Муниципальная 
деятельность должна осуществляться с учетом интересов населения. 
Обеспечивается это различными формами контроля со стороны населения за органами и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью перед населением. Формы контроля, а также порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления.

6. Местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения. Это означает, что управление муниципальной собственностью и местными финансовыми ресурсами должно осуществляться в интересах населения муниципального образования, которое вправе осуществлять контроль за этой деятельностью, получать необходимую информацию о ней.

7. В местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции. Это проявляется прежде всего в особенностях организации местного самоуправления на территориях компактного проживания национальных групп и общностей, коренных малочисленных народов, отличающихся своеобразием своих исторических, культурных и иных местных традиций, обычаев. Эти особенности должны учитываться при правовом регулировании организации местного самоуправления.

2. Элементы местного самоуправления

К элементам системы местного самоуправления относятся местный референдум, выборы органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, собрания, сходы граждан, митинги, демонстрации, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, муниципальная служба, территориальное общественное самоуправление.

Местный референдум — форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан, место жительства которых расположено в границах муниципального образования и обладающих правом на участие в местном референдуме.

Референдум проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Он является высшим непосредственным выражением воли участвующих в его проведении граждан.

Оформленное в виде правового акта решение, принятое на местном референдуме (наряду с уставом муниципального образования, решением, принятым на сходе граждан) является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Таким образом, местный референдум является способом непосредственного решения населением наиболее важных для муниципальных образований вопросов5.

Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования  по инициативе, выдвинутой:

1) гражданами РФ, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума;

3) совместно — представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.

Граждане, общественные объединения в целях назначения местного референдума образуют инициативную группу и обязаны собрать в поддержку своей инициативы подписи не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Тем самым создается необходимый юридический барьер для необоснованных, не пользующихся поддержкой населения инициатив.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов о выдвижении инициативы проведения референдума.

В случае, если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае, если местный референдум назначен судом, референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Российские граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Муниципальные выборы — форма непосредственного осуществления муниципальной власти, которая выражается в периодическом наделении гражданами, проживающими на территории муниципального образования, отдельных своих представителей полномочиями по решению от имени населения вопросов местного значения на основе всеобщего, равного, прямого волеизъявления при тайном голосовании.

На муниципальном уровне определяется структура органов местного самоуправления, устанавливается перечень выборных органов, должностных лиц и сроки их полномочий, дата проведения муниципальных выборов.

Муниципальные выборы — это особый юридический процесс, включающий ряд стадий, в том числе:

• назначение выборов;
• образование избирательных округов;
• образование избирательных участков;
• образование избирательных комиссий;
• составление списков избирателей;
• выдвижение кандидатов (списка кандидатов);
• сбор подписей в поддержку кандидатов (в большинстве субъектов РФ кандидат может не собирать подписи, а внести избирательный залог);
• регистрация кандидатов;
• предвыборная агитация;
• голосование;
• подсчет голосов и определение итогов голосования и результатов выборов;
• опубликование результатов выборов.

Муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления.

В поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

 Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

 Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации6.

 Участие в сходе граждан выборных лиц местного самоуправления является обязательным.

 На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

 Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

 Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

 Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

 Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан.

 Собрание граждан проводится по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления.

Собрание граждан, проводимое по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, назначается соответственно представительным органом муниципального образования или главой муниципального образования.

Собрание граждан, проводимое по инициативе населения, назначается представительным органом муниципального образования в порядке, установленном уставом муниципального образования.

Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом территориального общественного самоуправления.

 Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления7.

Согласно ст. 30 Федерального закона 2003 г. в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления, полномочия собрания граждан могут осуществляться конференцией граждан (собранием делегатов).