Понятие и особенности административно-правовых норм

1. Понятие и особенности административно-правовых норм

 

Норма административного  права представляет собой правило, определенную меру должного поведения, установленную государством и охраняемую государственными средствами1. Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер правового принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность)2.

Подобные качества в полной мере присущи административно-правовым нормам. Ими определяются основные параметры государственно-управленческой деятельности и возникающих в  ее процессе управленческих отношений (например, правовой статус гражданина, субъектов исполнительной власти).

Можно выделить следующие функции, которые выполняют  административно-правовые нормы3:

регулятивная - определение вариантов должного, т.е. соответствующего интересам правового государства, поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане). Должное поведение предполагает, какие действия можно совершать (дозволения), от каких следует воздержаться (запреты), какие совершать необходимо (предписания). В этом и выражается, по существу, управляющее воздействие на поведение;

охранительная - обеспечение упорядоченности организации  и функционирования как всей системы  исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных  звеньев, рационального их взаимодействия;

защитная - обеспечение в сфере государственного управления реализации и защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций; обеспечение эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в жизнь требований федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти; обеспечение прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности; реализация административной ответственности как средства защиты не только регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного).

Административно-правовые нормы имеют определенную иерархию. Это означает, что существует определенная иерархия административно-правовых норм: конституционные нормы, нормы законов  и нормы, устанавливаемые непосредственно  субъектами исполнительной власти (например, Правительством Российской Федерации). Имея единое юридическое содержание, эти правовые нормы не равнозначны по своей юридической силе. Административно-правовые нормы конституционного и законодательного характера по своему юридическому значению первичны. Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, по сравнению с конституционными законодательными нормами вторичны.

Отсюда вытекает подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента Российской Федерации.

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые  непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность  конституционных и законодательных  правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально действующих правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Поэтому на административно-правовые нормы, создаваемые субъектами исполнительной власти, падает основная нагрузка по реализации общих норм закона в процессе их применения в рамках функционирования механизма исполнительной власти.

Административное  правотворчество органов исполнительной власти возможно при определенных условиях. Эти условия являются следующими:

- соответствующий  законодательный акт прямо предусматривает  таковую возможность. Например, Кодексом  внутреннего водного транспорта  Российской Федерации предусматривается,  что Правительство Российской Федерации устанавливает порядок разработки, согласования, государственной экспертизы, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных ресурсов;

- определяемая  для данного субъекта исполнительной  власти компетенция включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Так, положениями о федеральных министерствах этим органам исполнительной власти предоставлено право издавать в пределах своей компетенции (в установленной сфере деятельности) в соответствии с законодательством нормативные правовые акты, обязательные для исполнения иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и гражданами;

- исполнительное (административное) нормотворчество  нередко используется в целях  внутрисистемного регулирования,  т.е. в интересах внутренней  организации механизма исполнительной власти (государственного управления).

Главное состоит  в том, чтобы в законодательных  актах непрямого действия был  установлен конкретный адресат их исполнения с одновременным определением объема необходимых для этого подзаконных  нормотворческих полномочий.

Таким образом, под административно-правовой нормой понимается норма права, регулирующая отношения в сфере государственного управления, внутриорганизационной  деятельности органов исполнительной власти, аппаратов органов законодательной  и судебной власти, а также в сфере осуществления государственной службы.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2.Структура  административно-правовых норм

 

Под структурой административно-правовой нормы понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей, элементов нормы4. Административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза как часть  административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия  ее реализации. Гипотеза содержит указание на юридический факт, фактические обстоятельства вступления нормы в действие, реализации ее диспозиции (например, условия привлечения к административной ответственности). Гипотеза может быть как абстрактной, так и казуистической. Абстрактная гипотеза, определяя условия действия нормы, указывает на общие признаки реализации нормы. Казуистическая гипотеза связывает реализацию юридической нормы со строго определенными частными случаями.

Диспозиция - это структурный  элемент юридической нормы, в  котором определяется правило поведения, предписываемое нормой, права и обязанности сторон. В зависимости от формы выражения, диспозиции административно-правовых норм подразделяются на предписывающие, управомочивающие или запрещающие.

Предписывающие диспозиции возлагают на субъектов обязанность совершения определенных действий, предписывают им тот или иной вариант должного поведения, обязанность совершения ими тех или иных действий. Так, согласно п. 1.5. Правил дорожного движения участники дорожного движения должны действовать таким образом, чтобы не создавать опасность для движения и не причинять вред.

Управомочивающие диспозиции определяют в административном праве, как правило, функции и правомочия субъектов государственного управления. Например, согласно ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Запрещающими называются диспозиции, содержащие запрет на совершение тех или иных противоправных деяний (действий или бездействия). Запрещающая  диспозиция требует воздерживаться от определенного варианта поведения, которое законом считается правонарушением.

Санкция как  элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом имеется в виду не любое административное воздействие, а лишь такое, применение которого предусмотрено нормой в связи с правонарушением. Административно-правовые санкции, применяемые за административные правонарушения, предусматриваются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 8.1. данного Кодекса санкцией за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов является назначение административного штрафа гражданам, должностным лицам и юридическим лицам.

 

 

 

3. Виды административно-правовых норм

 

Нормы административного права делятся на виды в зависимости от различных критериев - особенностей регулируемых ими общественных отношений, назначения и функций.

1. По назначению  административно-правовые нормы  делятся на материальные и  процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина, основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов, исполнение, применение и соблюдение норм административного права, обеспечения в необходимых случаях их мерами государственного принуждения.

Процессуальные  административно-правовые нормы регламентируют процессуальные вопросы, связанные с осуществлением государственного управления. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан: порядок производства по делам об административных правонарушениях. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) peaлизации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений. Эти нормы обычно называют динамичными.

2. По методу  воздействия на поведение субъектов.  Административно-правовая норма  по-разному воздействует на поведение  участников общественных отношений:  она может обязывать к действию, предписывать совершать определенные  действия, управомочивать совершать те или иные действия, запрещать их совершение. В соответствии с характером сформулированного в норме правила административно-правовые нормы подразделяются на предписывающие, управомочивающие и запретительные.

2. По субъектам  (адресатам) административно-правовые нормы делятся на регулирующие: а) деятельность государственных органов, предприятий, организаций; б) поведение граждан; в) деятельность общественных и религиозных организаций; г) деятельность государственных служащих.

Нормы административного права распространяются также и на иностранных физических и юридических лиц, находящихся на территории Российской Федерации.

3. По форме  предписания административно-правовые  нормы делятся прежде всего  на императивные (категоричные) и  рекомендательные.

Императивные нормы содержат правила, непосредственно определяющие поведение субъектов при наступлении сформулированных в них условий, которые не могут быть заменены другими правилами поведения по соглашению сторон данного правоотношения.

Рекомендательные  нормы содержат рекомендации о целесообразности совершения субъектами административного права тех или иных действий.

Что касается диспозитивных  норм, предоставляющих возможность  субъектам правоотношения самим  определять свои права и обязанности  в рамках правовой нормы, то они в административном законодательстве встречаются относительно редко. Это объясняется специфической сферой административного права - государственным управлением.

4. По действию  в пространстве. Административно-правовые  нормы, закрепленные в федеральном законодательстве, действуют на всей территории Российской Федерации. На территориях субъектов Российской Федерации действуют также административно-правовые нормы, закрепленные в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

В ряде случаев указанные нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

5. По действию  во времени административно-правовые  нормы делятся на срочные, т.е.  с заранее определенным сроком  действия, и бессрочные, не имеющие  заранее установленного срока  действия.

Административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия, например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного положения или военного положения5. Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания содержащих их нормативных актов, либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих норм в силу.

В Российской Федерации действуют некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Административно-правовые нормы делятся также на длительные и кратковременные. При этом длительными  или кратковременными могут быть как срочные, так и бессрочные нормы.

6. С учетом  федеративного устройства России  административно-правовые нормы классифицируются по масштабу действия. Это:

- общефедеральные  нормы;

- нормы субъектов  Федерации.

7. По объему  регулирования административно-правовые  нормы подразделяются на:

- общие, т.е.  распространяющие свое действие  на все сферы и отрасли государственного управления и регламентирующие наиболее важные стороны процесса реализации исполнительной власти. Чаще всего такого рода нормы содержатся в законодательных актах, указах президента и постановлениях Правительства Российской Федерации;

- межотраслевые, т.е. регламентирующие те или иные стороны государственно-управленческой деятельности, которые являются общими или сопредельными для всех или многих отраслей государственного управления и имеют при этом специальный характер. Например, такие черты свойственны нормам антимонопольного, экологического законодательства, нормам, содержащимся в положениях о межотраслевых органах исполнительной власти (статистики, тарифам) и т.п.;

- отраслевые, т.е.  регламентирующие те или иные  стороны управленческих отношений, возникающих в границах сферы, закрепленной за исполнительными органами отраслевой компетенции (например, министерств).

Существуют  и иные классификационные группы административно-правовых норм. Например, они могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный (их действие распространяется на всех участников регулируемых отношений) характер6.

 

Библиографический список литературы

 

  1. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.
  2. Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие. - "Проспект", 2011 г.
  3. Шумилов В.М. Правоведение: учебник. - М.: "Проспект", 2009.
  4. Элементарные начала общей теории права. Большой юридический словарь. – М. 2009 г.

 

1 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.

2 Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: учебное пособие. - "Проспект", 2011 г.

3 Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). - М.: "Проспект", 2010.

4 Шумилов В.М. Правоведение: учебник. - М.: "Проспект", 2009.

5 См.: Федеральные конституционные законы "О чрезвычайном положении" и "О военном положении".

6 В литературе существует и иной подход к классификации норм. Н.Г. Салищева все административно-правовые нормы делила на материальные, процессуальные и организационные. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: ЮЛ, 1964. С. 5-17.


Понятие и особенности административно-правовых норм