СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 

Введение

     В результате регулирующего воздействия  правовых норм соответствующие предмету данной отрасли права общественные отношения преобразуются в правовые отношения. Конкретное общественное отношение, "попав" под влияние правовой нормы, приобретает правовую оболочку.

     Соответственно  правовое отношение есть показатель действия нормы права, практического  осуществления ее требований. Правовая же норма играет при этом роль предпосылки  правового отношения. В подобном варианте наблюдается соотношение  предпосылки и результата, выражающее характер воздействия правовых норм на общественные отношения, т.е. их регулирования. В силу этого можно утверждать, что правовые отношения являются важнейшим средством проведения в жизнь требований юридических норм, нормы права при этом создают юридическую базу правовых отношений.

     В чем суть преобразования общественного  отношения в правовое?

     Обобщенно его результатом является то, что  участники (стороны) становятся носителями взаимных юридических обязанностей и прав, а связи между ними - правовыми. Последнее означает, что эти связи проявляются в юридических обязанностях и правомочиях. Следовательно, правоотношение есть форма связи между лицами, возникающая на основе правовых норм. Однако сама норма не создает конкретное правовое отношение; но она создает юридические средства обеспечения должного или возможного поведения в регулируемой сфере. Эта цель достигается установлением взаимных юридических обязанностей и прав сторон, а также их ответственности за неисполнение обязанностей или нарушение прав другой стороны. Налицо - корреспонденция взаимных прав и обязанностей: обязанностям одной стороны соответствуют права другой требовать должного поведения. Правомочию одной стороны всегда соответствует обязанность другой стороны, и наоборот.

     Правовое  отношение, таким образом, возникает  непосредственно в процессе реализации предписаний, содержащихся в данной правовой норме. Правовой механизм при  этом следующий: общие предписания  юридической нормы "переводятся" в плоскость индивидуализированных общественных связей между соответствующими сторонами (субъектами).

     Содержание  правовых отношений определяется тем  самым через субъективные юридические  обязанности и права их участников.

     Характеристика  общих качеств, присущих правовым отношениям любого вида, понадобилась для того, чтобы, во-первых, констатировать что возникающим в сфере государственного управления правоотношениям свойственны все основные черты правовых отношений вообще и, во-вторых, привлечь внимание к специфическим особенностям правовых отношений, возникающих в названной сфере. Эти особенности весьма существенны, что предопределяется спецификой той области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают и развиваются, а также и характером (содержанием) административно-правовых норм.

     Итак, юридической базой для административно-правовых отношений являются нормы административного права. Административные правоотношения - результат регулирующего воздействия этих норм на управленческие общественные отношения. Этих исходных данных достаточно для того, чтобы сформулировать следующее определение административно-правовых отношений. 
 
 
 
 
 

     1. Понятие и особенности административно-правовых отношений 
 

     Административно-правовое отношение представляет собой урегулированное  административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.

     Однако  приведенное определение можно  воспринимать в качестве универсального, общеправового. Оно пригодно для характеристики любых форм правовых связей, что достигается путем замены лишь нескольких терминов.

     Между тем, главное заключается в раскрытии  характера устанавливаемых и  обеспечиваемых нормами административного  права обязанностей и прав участников регулируемых общественных отношений, а также особенностей их юридической основы. В этом смысле административные правоотношения, впитывая в себя все характерные черты правоотношений вообще, должны обладать рядом специфических качеств, отличающих их от правовых отношений иного вида. Наличие такого рода качеств и особенностей обусловлено следующими факторами:

     а) спецификой области (сферы) общественной жизни, в которой они возникают  и развиваются;

     б) характером (назначением) их юридической базы, т.е. административно-правовых норм.

     Характеру административно-правовых норм соответствует  и особая область (сфера) общественной жизни, на которую направляет свое регулирующее воздействие данная группа правовых норм, создавая тем самым предпосылки для возникновения именно в ней (прежде всего в ней) правовых отношений особого характера. Административно-правовые нормы воздействуют на общественные отношения управленческого характера. А это означает, что общественные отношения, о которых идет речь, не регулируются иными правовыми нормами. Так, нормы гражданского права, регулируя имущественные отношения, управленческие связи прямо и непосредственно не затрагивают, ибо результатом их применения являются гражданско-правовые, а не административные правоотношения.

     Из  этих позиций возможны следующие  выводы. С одной стороны, если действуют  нормы административного права, то им неизбежно сопутствуют административно-правовые отношения. С другой стороны, если осуществляется какой-то вариант государственно-управленческой деятельности, отношения, возникающие в ее процессе и связанные непосредственно с существом управляющего воздействия, могут и должны быть административно-правовыми. Наконец, нормы управленческого, права, каковым является административное право, обязательно реагируют при необходимости на отношения управленческого характера, придавая им административно-правовую форму.

     Еще один важный момент. Административные правоотношения являются результатом  применения содержащихся в административно-правовых нормах правил должного поведения к конкретным управленческим ситуациям. Тем самым в них опосредуется специфика государственно-управленческой деятельности или процесса практической реализации исполнительной власти.

     Следовательно, для правильного понимания административно-правовых отношений обязателен учет того принципиального обстоятельства, что возникновение всегда связано тем или иным образом с осуществлением особого вида государственной деятельности. Соответственно административно-правовые отношения нередко характеризуют в качестве урегулированных нормами административного права общественных отношений, складывающихся в сфере деятельности органов исполнительной власти. Оспаривать подобную позицию не представляется целесообразным, поскольку это действительно так. Единственное, что может вызвать возражения, - это употребление термина "сфера" применительно к деятельности "исполнительной власти", а не органов, ее представляющих ("власть" сама по себе не может действовать!).

     Изложенное  свидетельствует о том, что в  содержании административно-правовых отношений находят свое непосредственное выражение специфические черты административно-правового регулирования и государственно-управленческой деятельности, сферы государственного управления, управленческих отношений, наконец, предмета и метода административного права. На этой основе достаточно четко проявляются особенности, характерные именно для административно-правовых отношений. В чем они состоят?

     А. Административно-правовые отношения складываются в специфической области, т.е. в области государственно-управленческой деятельности.

     В научном обиходе давно сложилось  устойчивое представление об этой области  государственной и общественной жизни как о сфере государственного управления. Иначе говоря, подразумевается, во-первых, возникновение управленческих по своему назначению общественных отношений (связь с государственной деятельностью по реализации исполнительной ветви власти) и, во-вторых, потребность в их юридическом закреплении (связь с административно-правовым регулированием).

     В общедоступном понимании "сфера государственного управления" это область жизни государства и общества, в границах которой в силу объективных потребностей экономического, социально-культурного и иного характера государство выступает в качестве субъекта управления. Поскольку государство действует через представляющие его государственные органы, постольку сфера государственного управления олицетворяется в практической деятельности по реализации исполнительной власти, осуществляемой ее субъектами.

     Это, в частности, означает, что права и обязанности их участников непременно связаны с деятельностью по реализации исполнительной власти и регулируются они административно-правовыми нормами в интересах обеспечения успешного решения задач этой деятельности в каждом конкретном отношении. Все иные (помимо органов исполнительной власти) участники вступают в административно-правовые отношения на основе "соприкосновения" их интересов с государственно-управленческой деятельностью: их права и обязанности органически связаны с этой деятельностью. Наличие иных интересов предопределяет и наличие иных правоотношений (например гражданских, трудовых, финансовых и т.п.).

     Таким образом, границы возникновения, изменения  и прекращения административных правоотношений определяются практическим осуществлением государственного управления. Соответственно не являются административно-правовыми отношения, возникающие по поводу осуществления функций иных ветвей государственной власти (например законодательной и судебной власти, прокурорского надзора).

     И еще несколько важных моментов, относящихся  к характеристике сферы государственного управления, а точнее - ее объема, заслуживают внимания. В границах сферы государственного управления нередко возникают правоотношения, которые являются с внешней стороны не административно-правовыми, например, финансово-правовые, земельно-правовые, природоохранные, предпринимательские и даже гражданско-правовые. В этом нет ничего необычного, поскольку административные правоотношения могут возникать в иных сферах государственной деятельности (например, на что уже указывалось, имущественные отношения, основанные на властной подчиненности). Вместе с тем, нельзя не учитывать, что административно-правовые отношения возникают непосредственно в процессе государственного управления (или регулирования) финансовыми, земельными и иными природными ресурсами, их охраной, предпринимательством и т.п.

     Б.   Административно-правовые отношения характерны тем, что их участниками (сторонами) могут быть самые разные субъекты: каких-либо общих ограничений на этот счет не существует.

     Это означает, что в них участвуют  не только государственные органы, на которые возложена реализация задач и функций исполнительной власти (или органы государственного управления). Широкие по содержанию задачи непосредственного руководства в важнейших областях жизни государства и общества предполагают реальность их выполнения только в условиях, когда эти органы находятся в правовых отношениях с "управляемыми", т.е. с государственными и негосударственными организациями, с гражданами. Без такого рода правоотношений само государственное управление превращается в фикцию. Значит, участниками административных правоотношений могут быть все, чьи права и интересы так или иначе связаны с осуществлением государственно-управленческой деятельности.

     В. Административно-правовые отношения возникают при обязательном участии особого субъекта - носителя полномочий государственно-властного характера.

     Природа государственно-управленческой деятельности такова, что отношения, возникающие  в процессе ее практического осуществления, требуют наличия особого субъекта. В таком качестве всегда выступает та сторона этих отношений, в руках которой концентрируется власть. Очевидно, что в подобной роли может выступать субъект исполнительной власти (исполнительный орган, должностное лицо). В этом заключается субъектная особенность административно-правовых отношений. Второй стороной могут быть все другие возможные участники этих правоотношений.

     Данная  особенность административных правоотношений прямо вытекает из властной природы государственно-управленческой деятельности, субъекты каковой наделяются административно-правовыми нормами соответствующим объемом юридически-властных полномочий, необходимых для осуществления задач и функций исполнительной власти. Соответственно в руках таких субъектов концентрируется власть в виде "единой управляющей воли", что ставит их в приоритетное по отношению к другим сторонам правоотношений положение.

     Иначе говоря, в административно-правовых отношениях одна сторона всегда действует властным методом, обладая необходимой юридической властью, данной ей государством, т.е. такой участник отношений, которому административно-правовые нормы отводят роль субъекта управления в рамках общей формулы управления - "субъект-объект".

     Следовательно, в административно-правовых отношениях всегда выделяется субъект управления, всегда налицо приоритет воли этого субъекта, имеющей своим адресатом сознательно-волевое поведение тех участников правовых отношений, которые выступают в роли объектов управления, всегда в том или ином варианте находит свое выражение соподчинение воль, всегда воле "властвующего" участника подчиняется воля иных участников таких правоотношений.

     Таково  фактическое соотношение сторон в административно-правовых отношениях, соответствующее следующему непременному условию - обязательному участию в них стороны, наделённой юридически-властными полномочиями. Обязательной стороной являются субъекты исполнительной власти, а также представляющие их должностные лица.

     Г. Административно-правовое отношение - властеотношение. Эта его особенность вытекает из предыдущей характеристики, а также из того, что общественные связи, возникающие в сфере государственного управления, т.е. управленческие отношения, строятся на началах "власть - подчинение".

     Административное  право исходит из признания того факта, что в регулируемых им общественных отношениях приоритетны позиции, характеризующие  административно-правовой статус одной  стороны. Вследствие этого административно-правовыми  нормами закрепляется отсутствие юридического равенства сторон, ибо юридически-властные полномочия концентрируются в руках одной стороны.

     Данная  особенность административно-правовых отношений предопределена важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности, в процессе осуществления которой реализуется исполнительная власть. В этих правоотношениях частное начало выражается непосредственно, а потому и является главным признаком, отличающим их от иных правоотношений. В принципе властное начало можно обнаружить, например, порядке возникновения многих финансовых (особенно налоговых) правоотношений, а также отношений в природоохранной сфере, в сфере предпринимательства и т.п. Но в иных областях правового регулирования оно не является доминирующим.

     Таким образом, для административно-правовых отношений в наибольшей степени характерно проявление властной природы права.

     Д. Административно-правовые отношения имеют своим объектом действия, поведение людей - участников управляемых процессов.  С учетом сознательно-волевого характера социального управления власть, реализуемая в административно-правовых отношениях, является средством волевого регулирования. Отсюда следует, что поведение (действия) управляемых опосредуются их волей и сознанием. Эти два момента необходимо учитывать при определении объекта административно-правового отношения.

     Действия, деятельность, поведение - реальный объект подавляющего большинства административно-правовых отношений. Объект правоотношения логично совпадает с объектом правового регулирования или воздействия. Действия, совершаемые по поводу определенных внешних предметов (вещей, имущества), являются дополнительным элементом характеристики административно-правовых отношений, позволяющим получить ответ на вопрос: по какому, поводу совершаются действия.

     Е. Административно-правовые отношения могут возникать по инициативе любой из сторон (исполнительного органа, гражданина и т.п.), однако согласие или желание второй стороны не является обязательным условием их возникновения. В этом, в частности, состоит их главное отличие от условий возникновения отношений гражданско-правового типа.

     Соответствующие действия совершаются сторонами  административно-правовых отношений  в силу требований административно-правовых норм.

     Это в равной степени относится как  к исполнительным органам, так и к гражданам и т.п. При этом предусматриваются такие условия, когда инициатива возникновения правоотношений может иметь место и вопреки желанию второй стороны.

     Сам факт предписания (юридическое действие) уже создает административное правоотношение. Соответственно исполнительные органы реализуют в одностороннем порядке принадлежащие им полномочия и возлагаемые на них юридические обязанности.

     Наиболее  типичные варианты проявления инициативы невластвующих субъектов (например граждан) в возникновении административно-правовых отношений следующие: совершение правомерных действий, влекущих за собой определенные юридические обязанности властвующего субъекта (например подача заявления, жалобы и т.п.), - собственно инициатива; совершение неправомерных действий, влекущих за собой применение властвующим субъектом санкции, предусмотренной административной нормой, - квазиинициатива.

     Важная  юридическая деталь: возникновение  административно-правовых отношений  по односторонней инициативе исполнительных органов не подавляет инициативу второй стороны. "Принудительное" возникновение их возможно, но лишь в случаях совершения правонарушений в сфере государственного управления.

     Еще одна не менее важная деталь: в случаях, когда инициатором возникновения  административных правоотношений является не властвующий субъект (например гражданин), фактически имеются достаточные основания для признания такого порядка также односторонним. Но это относится лишь к "технологии" возникновения правоотношений, что не может свидетельствовать о совпадении "односторонности" в подобном смысле с "односторонностью", характерной в целом для административно-правового статуса субъекта, наделенного полномочиями юридически-властного характера.

     Наконец, еще одна важная деталь. Инициатива сторон не всегда является непосредственным основанием (условием) для возникновения административно-правового отношения. Имеются в виду случаи, когда административно-правовые нормы предусматривают необходимость предшествующего возникновению правового отношения согласования (соглашения) с заинтересованной стороной некоторых условий будущего одностороннего решения.

     Ж. Для административно-правовых отношений характерно, что возможные споры между их сторонами разрешаются в особом порядке.

     Как правило, разрешение подобных споров (например, при оспаривании правовых актов или действий) отнесено к компетенции исполнительных органов (должностных лиц), которые наделены необходимыми юридически-властными полномочиями, позволяющими им непосредственно, т.е. без обращения в судебные органы, решать спорные вопросы применения норм административного права.

     Разрешение  спора осуществляется в подобных случаях в административном, т.е. во внесудебном порядке. Правовой формой разрешения спора является односторонний  юридически-властный акт полномочного органа (должностного лица) по предмету спора.

     Известно, что гражданско-правовые споры разрешаются  в судебном или арбитражном порядке, а также по взаимному соглашению сторон.

     Довольно  часто действующее законодательство предусматривает и для разрешения административно-правовых споров судебный порядок.

     Он  может быть самостоятельным (например, обжалование на основании ч. 2 ст. 46 Конституции РФ) либо альтернативным (жалоба может быть подана по административной линии или в суд)¹.

     З. Для административно-правовых отношений характерно, что в случае нарушения их участниками требований административно-правовых норм виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов.

     В гражданских правоотношениях стороны  несут ответственность друг перед другом. В административно-правовых отношениях нарушения означают посягательство на интересы государства, выражаемые непосредственно в процессе государственно-управленческой деятельности, т.е. на публично-правовые интересы. В конечном счете, такие нарушения (конечно, с учетом их характера и тяжести) наносят ущерб процессу практической реализации исполнительной власти. В силу этого субъекты исполнительной власти наделены полномочиями по самостоятельному и одностороннему воздействию на виновную сторону (будь то физическое или юридическое лицо) путем применения установленных мер дисциплинарной или административной ответственности.

     Если  нарушением административно-правовых норм нанесен материальный ущерб  другой стороне, то он возмещается в  судебном порядке на основании норм гражданско-процессуального законодательства.

     В предусмотренных законодательством  случаях возможна ответственность  и в судебном порядке (например за совершение административных правонарушений).

     Речь  пока шла об ответственности подчиненных (дисциплинарная) и граждан (административная). А как отвечают за нарушения требований административно-правовых норм исполнительные органы? Проблема ответственности исполнительных органов еще не решена окончательно, хотя сам принцип их ответственности постоянно фиксируется в соответствующих нормативных правовых актах. Действует и конституционная норма, в соответствии с которой "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц" (ст. 53 Конституции РФ)².

     Разумеется, нет оснований для провозглашения принципа взаимной ответственности  сторон административно-правового отношения, так как ответственность всегда индивидуальна.

     Таковы  наиболее значимые особенности административно-правовых отношений. Очевидно, что многие из них совпадают с характерными чертами управленческих отношений, о которых шла речь при определении предмета административного права. Это закономерно, ибо административно-правовые отношения суть облеченные в правовую форму управленческие отношения.

     Следует к изложенным сведениям добавить, что для административно-правовых отношений свойственна организационная  суть. Именно в рамках административно-правовых отношений закрепляются и обеспечиваются необходимые для практической реализации исполнительной власти организационные условия: структурные (образование исполнительного аппарата); кадровые (государственная служба); материальные и проч.

     Вместе  с тем, в рамках именно административно-правовых отношений обеспечивается "непосредственно организующая" государственно-управленческая деятельность. Следовательно, административно-правовые отношения можно характеризовать в качестве юридически выраженных организационных отношений. 
 
 
 

     2. Виды административно-правовых отношений 
 

     Административно-правовые отношения разнообразны, как разнообразна по конкретному содержанию и направлениям сама государственно-управленческая деятельность по реализации исполнительной власти. Соответственно проводится их классификация. Критерии ее различны, что предопределяется особенностями целей и направлений, в соответствии с которыми реализуется исполнительная власть, масштабности возникающих при этом правовых отношений и т.д. Иначе говоря, несмотря на однородность наиболее существенных проявлений, административно-правовые отношения включают в себя различные формы социальных связей, опосредованных правовыми нормами. В наиболее типичных случаях наблюдаются "жесткие" варианты присущей им властности, а в других она может ощущаться как "мягкое" воздействие на поведение управляемых; юридическая властность, с другой стороны, не всегда и не во всем проявляется прямо и т.п.

     Логично предположить, что ведущее значение при классификации административно-правовых отношений имеет их связь с  осуществлением управляющего или упорядочивающего воздействия на управленческие отношения по формуле "субъект - объект". Но это вовсе не исключает иные подходы. Главное, чтобы внимание было уделено на общем, характерном для всех управленческих отношений, независимо от того, где они развиваются. Это значит, что критерии классификации должны ориентироваться на устойчивые, повторяющиеся связи, на типичные явления, отражающие главные свойства этих отношений. Нельзя при этом не учитывать и познавательное значение классификации.

     Рассмотрим  наиболее значимые варианты классификации  административно-правовых отношений.