Понятие и особенности источников земельного права. Система источников земельного права и законодательства

1. Понятие и особенности источников земельного права. Система источников земельного права и законодательства.

Под источниками права  понимаются различные способы выражения  правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения. Уполномоченные органы государства, через  наиболее распространенную форму источника  права – нормативные правовые акты, устанавливают (санкционируют) правовые нормы, рассчитанные на многократное применение при регулировании земельных  отношений.

Каждый источник права  обладает такими признаками, как:

1) документальная форма  закрепления. Нормы земельного  права содержатся в соответствующих  нормативно-правовых актах. Например, Правила применения нормативной  цены земли установлены ст. 25 Закона  РСФСР от 11 октября 1991 г. «О  плате за землю», т.е. вытекают  из точного смысла данного  нормативно-правового акта;

2) особая форма документа,  предусмотренная законом или  не противоречащая ему. Так,  Федеральное Собрание РФ принимает  законы; Правительство РФ принимает  постановления и распоряжения; органы  местного самоуправления принимают  решения, а местная администрация  – постановления и распоряжения; руководители органов и структурных  подразделений местной администрации  издают приказы;

3) соответствие органа  или должностного лица в принятии  правового акта действующему  законодательству. Например, если областное  законодательное собрание вынесет  решение об установлении принципов  платы за землю, то оно превысит  свои полномочия, поскольку этот  вопрос находится в ведении  Российской Федерации;

4) наличие в нормативном  акте правовых норм. Так, если решением органа местного самоуправления тому или иному предприятию будет предписано устранить нарушения земельного законодательства, то данное решение не будет нормативным в силу индивидуальности и разовости данного предписания; в то же время, если данный орган примет решение по вопросам организации ведения земельно-кадастрового учета в своем регионе, то содержание этого решения, рассчитанное на многократное применение, будет иметь нормативный характер.

Различают действие нормативно-правовых актов по территории, времени и  кругу лиц:

а) действие нормативно-правовых актов по территории, как правило, определяется территориальной подведомственностью  органа – автора того или иного  нормативно-правового акта. Например, законы Федерального Собрания РФ и  постановления Правительства РФ распространяются на территорию всей Российской Федерации, решения областных  законодательных собраний, имеющих  общенормативное значение, распространяются лишь на своей территории и не действуют на территории соседних областей;

б) по времени действия земельно-правовые акты, как правило, не имеют обратной силы, т.е. не распространяются на те отношения, которые возникли до вступления данного акта в законную силу, если иное не предусмотрено законом. Так, в п. 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 25 апреля 1991 г. «О введении в действие Земельного кодекса РСФСР» сказано: «К земельным правоотношениям, возникшим до момента принятия Кодекса, Земельный кодекс РСФСР применяется к тем правам и обязанностям, которые возникнут после его введения в действие».

По некоторым отношениям принимаемые нормативно-правовые акты могут определенное время бездействовать, т.е. время их принятия и время  вступления в силу не всегда совпадают. Например, в указанном пункте постановления  оговорено, что ЗК не применяется  к правоотношениям по оплате за использование  земель до принятия специального закона о плате за землю. Лишь в дальнейшем такой закон был принят.

Вместе с тем может  возникнуть ситуация, когда действующий  нормативно-правовой акт не подлежит применению, хотя гипотеза (фактический  состав) для этого имеется. Так, с  истечением сроков исковой давности субъекты земельных правоотношений лишаются права на взыскание убытков, причиненных нарушением земельного законодательства; с истечением сроков давности привлечения к ответственности  нормативный акт, предусматривающий  наказание для виновных лиц, не применяется (ст. 136 КЗоТ; ст. 282 Кодекса об административных правонарушениях КоАП; ст. 78 УК). Подобно тому как на негаторные иски (иски об устранении препятствий к реализации права собственности) не распространяются сроки исковой давности, в правовом регулировании «чисто» земельных отношений (т. е. непосредственно связанных с эксплуатацией земли и т. п.) отсутствуют нормы о таких сроках;

в) по кругу субъектов действие нормативно-правовых актов осуществляется в отношении:

общих субъектов, т.е. лиц, по своей юридической природе не отличающихся какими-либо особыми признаками. Например, все граждане РФ имеют  право на получение земельного участка  в порядке, определенном законодательством;

специальных субъектов, т.е. лиц, обладающих признаками, обеспечивающими  им определенные дополнительные права  или льготы либо лишающими этих льгот. Так, для получения земельного участка  для ведения фермерского хозяйства  необходимо наличие специального субъекта, обладающего опытом работы в сельском хозяйстве либо специальной подготовкой. Общему субъекту (например, горожанину, никогда не проживавшему в сельской местности и не имеющему специальной  квалификации) может быть отказано в таком праве. Кроме того, лица, проживающие в данной местности, имеют преимущество перед приезжими  селянами при прочих равных условиях.

Помимо дифференциации правового  регулирования по кругу субъектов  действие нормативно-правовых актов  может быть дифференцировано и по кругу объектов правового регулирования. Так, земельный фонд РФ подразделен  на семь категорий земель, для каждой из которых установлен специфический  правовой режим использования.

Каждый источник земельного права является элементом в системе  земельного законодательства, которое, в свою очередь, является звеном в  общей системе права государства. В любой системе не исключены  сбои, нарушения, коллизии, а значит, и необходим антиколлизионный правовой механизм. В земельном праве отмечаются следующие его элементы:

1) механизм устранения  иерархических противоречий, коллизий. Так, если действующий земельно-правовой  акт противоречит Конституции  РФ, то решением Конституционного  Суда РФ он может быть отменен.

В соответствии с ныне действующим  законодательством судебный контроль над нормотворчеством в России осуществляется как Конституционным судом РФ, так и судами общей юрисдикции в пределах компетенции, установленной  Конституцией РФ (ст. 120) и другими  законодательными актами. Иерархические  противоречия неконституционного характера  могут быть устранены системой прокурорского  надзора путем принесения прокурором протеста на нормативный акт, принятый с нарушением установленной компетенции  или процедуры принятия;

2) механизм устранения  логических противоречий. Например, если в сфере правового регулирования  возникает особая группа общественных  отношений, требующих особой правовой  регламентации, то в нормативно-правовых  актах делается «отдушина», позволяющая  не поставить закон вопреки  требованиям здравой логики наперекор  объективным потребностям местных  условий. Так, при наличии общего  запрета на использование земли  природоохранного назначения для  хозяйственной деятельности в  местах проживания малочисленных  народов и этнических групп  допускается использование этих  земель для выпаса оленей;

3) механизм устранения  противоречий в нормативно-правовых  актах, принятых в различные  отрезки времени. Например, по  ЗК РСФСР 1970 г. аренда земли  считалась деянием, нарушающим  национализацию земельных ресурсов. Наряду с этим положением были  приняты нормативно-правовые акты, разрешавшие аренду земли в качестве допустимой формы эксплуатации земельных ресурсов. Возникло противоречие норм действующего законодательства друг другу.

Устранение такого противоречия осуществляется по правилу: «если позднее  изданный закон регулирует случай иначе, чем ранее принятый, то применяется  более поздний закон»;

4) механизм устранения  пробелов в действующем земельном  законодательстве. Пробелы в законе  – естественное явление, возникающее,  во-первых, из-за отставания правотворческой  деятельности от динамично развивающихся  общественных отношений; во-вторых, из-за недостатков в самой правотворческой  деятельности: Поэтому закон дает  право судам в случае таковых  пробелов применять при решении  конкретных гражданских дел аналогию  закона или аналогию права  (ст. 6 ГК РФ).

Совокупность нормативно-правовых актов образует собой систему  законодательства, которая строится по определенной «иерархической лестнице»: акты расположены по степени юридической  силы, по степени конкретности правового  регулирования и по другим признакам.

Подводя итог сказанному, можно  определить источник земельного права  как документ установленной формы, изданный уполномоченным на то Государственным  органом, содержащий в себе земельно-правовые нормы, действующий на определенной территории, определенное время и  среди определенного круга лиц, являющийся элементом системы земельного законодательства.

. Система источников земельного  права

«Источники права представляют собой форму закрепления общеобязательных правовых норм. Первичным элементом  законодательства является нормативный  правовой акт, который представляет собой документ, объединяющий совокупность предметно связанных между собой  норм. К ним относятся Конституция  Российской Федерации, федеральные  законы (законы), кодексы, Указы Президента РФ, постановления Правительства  Российской Федерации, ведомственные  нормативные акты, Конституции, уставы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные постановления  и решения местных органов  самоуправления» Боголюбов С. А. Земельное право. М., 2004. С.27..

«Для понимания структуры  законодательства необходимо учитывать  ранжирование нормативных актов  по двум пересекающимся линиям. По одной - законодательство подразделяется на отрасли по критерию предмета правового  регулирования: конституционное, гражданское, административное, трудовое, жилищное и т.д. Здесь же выделяется и земельное  законодательство. По другой - законодательство делится на уровни, т.е. имеется законодательство федеральное, субъектов Федерации  и нормативные акты местных властей» www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/68.htm.

Состав отраслей законодательства на каждом уровне частично определен  Конституцией РФ, которая в ст. ст. 71 и 72 устанавливает соответственно исчерпывающий перечень предметов  ведения Российской Федерации и  совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Одновременно в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ вне  пределов исключительного ведения  РФ и совместного ведения РФ и  субъектов РФ, субъекты РФ имеют  право развивать собственное  законодательство, которое может  формировать дополнительны отрасли. В соответствии с Конституцией РФ земельное законодательство относится к совместному ведению, что означает право государственных органов Федерации и субъектов РФ принимать нормативные правовые акты по земельным вопросам. Конституция РФ// «Российская газета». 25.12.1993.

Несмотря на такую кажущуюся  ясность, выявление источников земельного права остается довольно сложной  задачей. Это в первую очередь  связано с определением соотношения  системы права и системы законодательства.

Источниками земельного права  являются как земельное законодательство, объединяющее нормативные правовые акты, регулирующие отношения по использованию  и охране земель (ст. 3 ЗК), так и  нормативные правовые акты, образующие другие отрасли законодательства, но регулирующие в отдельных своих  положениях земельные отношения  наряду с другими общественными  отношениями. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ // Российская газета. 30.10.2001.

Соответственно в части  положений, регулирующих общественные отношения, объектом которых выступает  земля, земельные участки, их части, земельные доли или права на землю, они также являются источниками  земельного права, но остаются в системе  своих самостоятельных отраслей законодательства.

Таким образом, основную группу источников земельного права образует законодательство, представленное нормативными правовыми актами, принятыми на всех уровнях государственной власти, а также местными органами самоуправления, регулирующими земельные отношения.

Систему источников земельного права образуют:

Конституция РФ;

федеративные договоры;

международные договоры РФ, общепризнанные принципы международного права;

законы (конституционные  и федеральные);

указы и распоряжения Президента РФ;

постановления и распоряжения Правительства РФ;

конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов  РФ;

нормативные правовые акты министерств  и ведомств;

нормативные правовые акты органов  местного самоуправления;

корпоративные (локальные) нормативные  правовые акты;

правовой обычай.

2. Законы как  источники земельного права. Земельный  кодекс

Российской Федерации  как основной отраслевой источник земельного права.

«Все законы и иные нормативные  правовые акты находятся между собой  в строго иерархической соподчиненности. Законы принимаемые высшими представительными органами государственной власти, обладают наибольшей юридической силой по отношению ко всем иным источникам права. Верховенство среди законов на всей территории России принадлежат Конституции РФ, наделенной высшей юридической силой, и федеральным законам. Согласно Конституции РФ все законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны ей противоречить» Боголюбов С. А. Земельное право. М., 2004. С. 28..

Законы подразделяются на:

* федеральные конституционные  законы и федеральные законы, принимаемые по предметам ведения  РФ и имеющие прямое действие  на всей территории РФ;

* федеральные законы и  принимаемые в соответствии с  ними законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Федерации;

* законы и иные нормативные  правовые акты субъектов Федерации,  принимаемые ими по вопросам, находящимся вне пределов ведения  РФ и совместного ведения РФ  и субъектов Федерации.

«Федеральные законы в  соответствии с Конституцией РФ не могут противоречить федеральным  конституционным законам, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации - федеральным  законам, принятым по предметам ведения  РФ и предметам совместного ведения  РФ и субъектов Федерации. В случае противоречия между ними действует  федеральный закон. При противоречии же между федеральным законом  и нормативным актом субъекта Федерации, принятым по вопросам, отнесенным к собственному правовому регулированию  субъектов Федерации, действует  нормативный акт субъекта Федерации.

Обеспечение соответствия конституций  и законов республик, а также  законов и иных нормативных актов  всех субъектов Федерации Конституции  РФ и федеральным законам отнесено к совместному ведению РФ и  субъектов Федерации» www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-1/68.htm.

Основным законом, содержащим правовые нормы, регулирующие земельные  правоотношения является Земельный  кодекс РФ. Земельный кодекс представляет собой систематизированный законодательный  акт, регулирующий земельные отношения, правовые нормы в котором располагаются  в порядке, отражающем систему земельного права.

«В условиях экономической  реформы и земельных преобразований значительное место среди источников права приобрели отдельные некодифицированные законы, содержательно подчиненные Конституции РФ и направленные на регулирование земельных отношений в новых условиях» Краснова И.О. Земельное право.М.: Юрист, 2001. С.34..

Среди этих законов можно  отметить как специальные законы, регулирующие только земельные отношения, так и законы других отраслей законодательства, но содержащие нормы по поводу земли  или связанные с ней:

1) Закон «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990г.

2) Закон «Об основах  градостроительства в Российской  Федерации» от 14 июля 1992 г.

3) Закон «О плате за  землю» от 11 октября 1991 г. и  др.

Таким образом, основными  источниками земельного права являются законы, обладающие высшей юридической  силой и находящиеся между  собой и по отношению к иным нормативно-правовым актам в строго иерархической соподчиненности.

Земельный кодекс РФ, опубликованный 30 ноября 2001г. является кодифицированным, т.е. систематизированным, так как  содержит основную и существенную часть  земельно-правовых норм.

      Земельный  кодекс состоит из 18 глав, содержащих 103 статьи. В отличие от прежнего  Земельного кодекса РСФСР 1991г., новый кодекс расширяет сферу  применения института частной  собственности на землю, ее  аренды, и в то же время, не  умаляет значение государственной  и муниципальной собственности,  повышает гарантии прав пользователей  земли, защиты их имущественных  интересов, усиливает меры охраны  земель и экологизацию норм земельного права.

      Значение Земельного кодекса как головного закона отрасли заключается в том, что в нем закрепляются основополагающие нормы, в соответствии с которыми должны регулироваться все виды земельных отношений, и что любые иные нормативные правовые акты земельного законодательства должны приниматься в соответствии с Земельным кодексом, не противоречить ему и развивать (детализировать) содержащиеся в нем положения. Не случайно, именно в Земельном кодексе нашли свое закрепление основные принципы земельного права и государственной земельной политики, составляющие основу (базу) всего российского земельного законодательства.