Понятие и правовой статус органов исполнительной власти

Понятие и правовой статус органов исполнительной власти 
 

1.1 Право  организации управления: значение  и основные функции

Тема "Органы исполнительной власти" является важнейшей  частью современного административного  права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать "правом организации управления" (организационным  административным правом) и включает в себя такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система  и структура, виды, полномочия и правовые основы образования1, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).

Субъекты  государственного управления могут  осуществлять свою деятельность только непосредственно через создаваемые  органы управления (или органы исполнительной власти). Создание, изменение (реорганизация) или ликвидация органов управления ведутся в установленном законодательством  порядке (Конституции РФ, федеральных  конституционных законах, федеральных  законах, законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах).

Организация управления является тем необходимым  субстратом, который обеспечивает процессуальное осуществление конституционного и  административного права на практике. Следовательно, организация управления выступает необходимой предпосылкой всякого управленческого действия. Организация, процесс и материальное право дополняют друг друга при  осуществлении правоприменения и становятся основными инструментами, обеспечивающими действие Конституции РФ.

Право организации управления представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области  формирования органов государственного управления и распределяющих управленческие задачи между специальными органами (подразделениями). Иными словами, право  организации управления определяет, кто решает задачи государственного управления в конкретных случаях  по отношению к конкретным лицам  и при помощи каких формальных средств, инструментов, способов и форм.

Право организации управления (организационное  административное право) выполняет  три важнейшие функции:

а) обеспечение  правовой государственности. Исполнительная власть, будучи "связанной" законом, должна сохранять свою функциональность для обеспечения управленческой дееспособности;

б) осуществление  основных прав и свобод граждан. Как  и все конституционные положения, эти права и свободы могут  гарантироваться и защищаться конкретными  органами исполнительной власти и должностными лицами;

в) демократизация управления. Органы исполнительной власти должны находиться под постоянным контролем  народа, который на деле и является источником государственной власти. Иначе говоря, именно существующая система организации управления должна воплощать в себе демократические  принципы разделения властей, обеспечения  и защиты провозглашенных прав и  свобод граждан, необходимости исполнения принимаемых законов. Организация  управления позволяет обеспечивать демократизацию самого государственного управления, ибо оно должно находиться под контролем общественности, вышестоящих  органов управления и суда. 

1.2 "Сильное  государство", органы исполнительной  власти и административно-хозяйственное  право

В последнее  время ученые, политики и должностные  лица все чаще используют термин "сильное  государство", подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться российское государство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" содержится п. 2.2' "Через укрепление власти -- к сильному государству", в котором отмечается, что сильное государство -- это эффективно функционирующие на основе законов государственные органы и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей государственной власти. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.

Важное  значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. На пути к сильному государству в самой системе органов исполнительной власти предстоит еще много работы: создание единого правового пространства и верховенства федерального законодательства; осуществление нормотворческой деятельности в субъектах РФ; разработка новых нормативных правовых актов; повышение исполнительской дисциплины, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" отмечается, что расходы на государственное управление станут еще одним источником экономии бюджетных средств: "Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство"2. Планируется уменьшить численность государственных служащих с одновременным повышением заработной платы занятых в этой сфере (следует отметить, что тезис о сокращении числа государственных служащих является "вечным" в истории развития как советской, так и постсоветской теории и практики государственного администрирования).

Сильное государство -- это государство с сильной государственной властью. "Сильная государственная власть в России -- это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство". Организация и деятельность всех ветвей государственной власти, а исполнительной власти в особенности, в сильном государстве основывается исключительно на законах. Поскольку исполнительная власть есть власть, применяющая законы и иные правовые акты, а также обладающая государственно-властными полномочиями, то при неправильном ее использовании могут нарушаться права и свободы граждан, наступать кризисные явления в экономике, разрастаться коррупция и увеличиваться произвол государственных служащих и должностных лиц. Общество должно иметь эффективные инструменты контроля за исполнительной властью, и сильное государство способно создавать и применять такие инструменты.

Нынешние  российские проблемы во многом вызваны  отсутствием единства исполнительной власти. Правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов некоторых  субъектов РФ нормам Конституции  РФ, а также несоблюдение региональными  властями законодательства, принятого  в пределах компетенции Российской Федерации, -- вот главнейшие препятствия на пути к обеспечению единства системы исполнительной власти, которое устанавливается ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Государственные органы, осуществляющие властные полномочия и исполнительно-распорядительные функции, обязательно должны составлять единую систему, вертикальную подчиненность нижестоящих органов государственного управления вышестоящим. При этом законодатель подчеркивает относительность такой подчиненности, так как в субъектах Федерации могут определяться свои собственные модели системы органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что вопросы обеспечения вертикальных связей имеют важное значение для поддержания и укрепления единой системы исполнительной власти и требуют своего детального разрешения. Более того, ученые предлагают включить в Конституцию РФ главу о системе исполнительной власти в РФ, в которой был бы определен ее структурный и функциональный состав, а также обозначена четкая основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, которые формируют эту систему. Учеными обосновывается внесение в Конституцию РФ, по их мнению, необходимых и неотложных поправок, которые способствовали бы восстановлению вертикали власти и единого правового пространства в стране.

Понятие "единство" системы исполнительной власти уже давно является предметом  научной дискуссии3. Не раз слышались  и призывы к нормативной конкретизации  данного термина. Как известно, федеральные  органы исполнительной власти на практике обязаны осуществлять руководство, координацию, контроль и другие функции  государственного управления по отношению  к органам исполнительной власти, созданным в субъектах РФ. Однако имеют место и взаимодействие федеральных и региональных органов  в области совместного их ведения  и осуществление субъектами Федерации  полномочий по участию в решении  вопросов в пределах ведения Федерации. Каждая отрасль и сфера государственного управления в субъекте Федерации  испытывает на себе регулирующее и  контролирующее воздействие со стороны  соответствующих федеральных органов  исполнительной власти, полномочия которых  устанавливаются в федеральных  законах и иных нормативных правовых актах. Иногда координирующими полномочиями наделяются федеральные органы исполнительной власти для осуществления деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство экономики  РФ определено Правительством РФ в  качестве федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением функционирования закрытых административно-территориальных  образований.

Содержательно исполнительная власть есть осуществление  ее органами (органами государственного управления) государственно-властной деятельности, специальных функций, компетенции и полномочий. Этой проблеме посвящено достаточно много книг и научных статей. Авторы уделяют  также внимание и соотношению  понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". После принятия Конституции РФ 1993 г. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" как в законодательстве, так и  в специальной литературе практически  перестали использоваться. Можно  встретить даже мнение, согласно которому "термин "государственное управление" постепенно исчезнет из лексикона российского  права". Мы же считаем нецелесообразным исключать их из оборота, так как  действующая на практике система  государственного управления как понятие  шире понятия "исполнительная власть". Государственное управление как  вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического  существования никогда не утратит  значения и не изменит наименования.

Субъекты  исполнительной власти осуществляют государственное  управление в рамках установленной  компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов  государственного управления, реализующих  ее функции и назначение. Организация  и деятельность исполнительной власти -- это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).

Уже неоднократно отмечалось, что отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных  служащих лишает граждан возможности  защищать свои права, создает условия  для коррупции и произвола  чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции РФ.

В соответствии с принципом разделения властей  функции управления (государственного управления) в государстве осуществляются специальными органами исполнительной власти, которые обеспечивают целостность  государственного механизма, состоящего из различных органов государственной  власти, а также исполняют решения  власти законодательной и судебной (последней в том случае, если сами органы исполнительной власти нарушили закон и по решению суда обязаны  исполнить то, что установлено  в законе). Органы исполнительной власти -- это органы государственного управления, так как они осуществляют функции государственного управления, реализуют деятельность государственного управления.

Органы  исполнительной власти осуществляют государственное  управление и в области так называемой хозяйственной (экономической) деятельности самого государства, т.е. в сфере действия частно-правовых положений, содержащихся в хозяйственном праве, которое является частью как частного, так и публичного права; следовательно, различают частное хозяйственное право и публичное хозяйственное, или административно-хозяйственное, право. Публично-правовые отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности субъектов, следует относить к административно-хозяйственному праву.

Сильное государство способно эффективно осуществлять свою экономическую функцию, используя  при этом как частно-правовые, так и публичные, т. е. административно-правовые, средства и методы регулирования экономических отношений. К сожалению, за последние десять лет, несмотря на развитие многих отраслей, подотраслей и институтов права, формированию российского административно-хозяйственного права3 как отрасли публичного права практически никакого внимания не уделялось. Чтобы лет через пять можно было уверенно говорить о становлении административно-хозяйственного права, необходимо уже сегодня объединить усилия многих научных коллективов для разработки его концепции и анализа соответствующего российского законодательства, а также для обоснования его включения в качестве самостоятельной дисциплины в учебный план высших юридических учебных заведений.

Одним из первых к изучению института административно-правового  регулирования (а именно с этого  начинается само административно-хозяйственное  право) приступил А.Ф. Ноздрачев, отметивший, что "наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные", и особо подчеркнувший важность осознания значения и возможности административно-правового регулирования экономических отношений.

Какими  бы противоречивыми ни казались слова  о необходимости административного  правового регулирования экономических  отношений в условиях рыночного  хозяйствования, сильное государство  обязано:

во-первых, разрабатывать и принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных  отношений;

во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы  и методы управления;

в-третьих, обеспечивать и защищать права и  законные интересы субъектов хозяйственных  отношений.

Необходимость в административно-хозяйственном  праве как особой правовой материи  возникает тогда, когда (сильное) государство  берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных  отношений и, следовательно, ответственность  за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.

В России административно-хозяйственное право  находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные  в последнее десятилетие в  результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования  хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными  методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая  демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию  институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем  подавление частнособственнических и  рыночных отношений. А значит, восстановление государственности -- абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"1. Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.

Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации  и функционирования рыночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом  современного "государства развития" является система индикативного  планирования и долгосрочных государственных  программ модернизации экономики, ориентированных  на создание благоприятных условий  роста и подъема конкурентоспособности  национальной экономики в перспективных  направлениях глобального научно-технического прогресса1. Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики:

1) государственное  стимулирование подъема конкурентоспособности  промышленности (например, инвестиции  в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных  сетей);

2) усиление  участия государства в повышении  качества и совершенствовании  структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов  среди предприятий и фирм на  производство высокотехнологичной  продукции, отладка системы сертификации  изделий);

3) прямая  государственная поддержка формирующихся  конкурентоспособных секторов через  инвестиции в инфраструктуру, привлечение  иностранного капитала, стимулирование  наиболее эффективных фирм и  предприятий.

Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых  случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.

Различие  между административным и административно-хозяйственным  правом заключается в следующем: административное право есть система  правовых норм, регулирующих образование  и деятельность органов управления, а также отношения отдельных  субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное  право представляет собой систему  правовых норм и мер, регулирующих образование  и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических образований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической  жизни субъектами и органами государственного управления.

Административно-правовое регулирование экономических отношений  подразделяется, по мнению А.Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы:

1) монопольное  государственное осуществление  отдельных видов экономической  деятельности (например, таможенная  деятельность);

2) централизованное  регулирование хозяйственной деятельности  казенных предприятий;

3) управление  объектами государственной собственности;

4) государственный  контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль;

5) финансовая  помощь хозяйствующим субъектам  посредством бюджетных средств;

6) регистрационная,  лицензионная, разрешительная и  уведомительная деятельность.

Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в  условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка  политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических  отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих  законодательных и иных нормативных  правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие  законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными. 

1.3 Понятие  органов исполнительной власти

В современной  научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев 3. А. Российское административное право: Учебник. М., 1996. С. 69.. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:

а) является автономной частью государственного аппарата;

б) осуществляет государственные функции, реализует  публичный интерес;

в) действует  от имени государства (и в то же время от своего имени);

г) обладает собственной компетенцией;

д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;

е) учреждается  государством;

ж) имеет  установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность)

Законодатель  же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных  органов исполнительной власти и  определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных  законах, федеральных законах, законах  субъектов РФ и иных нормативных  правовых актах их полномочий. В  ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих  принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).

Исполнительные  органы являются составной частью всякого  публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его  функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому  содержанию, полномочиям, юридическим  последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов  государственного управления.

Каждая  государственная (равно как и  негосударственная) организация может  осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие  задачи только при помощи создаваемых  ею органов. В системе государства  создается множество государственных  организаций, которые в свою очередь  образуют необходимые для осуществления  их деятельности органы управления.

Органы  управления -- это неотъемлемая часть  организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.

Орган исполнительной власти -- это государственная  организация, являющаяся частью системы  органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения  исполнения законов и иных нормативных  правовых актов, осуществления функций  государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных  форм и методов осуществления  управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.

Как уже  было сказано, органы исполнительной власти -- это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации по запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона от 8 июня 2000 г. № 91-О "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.. Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.

В качестве основных и наиболее существенных признаков  органов исполнительной власти, характеризующих  их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.