Понятие и предмет муниципального права

Теоретические вопросы

1. Понятие и предмет муниципального права.

Муниципальное право, как и любая другая отрасль  права, представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих и регулирующих определенный круг общественных отношений.

Понятие муниципальное право появилось в российском правоведении сравнительно недавно. Само слово муниципалитет (от лат. municipium — самоуправляющаяся община) применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Практически значения муниципальный иместный идентичны и в равной мере употребляются по отношению к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением.

Муниципальное право — комплексная отрасль права, сформировавшаяся на стыке нескольких отраслей. В основе данной характеристики муниципального права лежат особенности его предмета: общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения. Комплексный характер муниципального права означает, что это вторичная отрасль, которая формируется и развивается во многом «за счет» других, в первую очередь профилирующих, отраслей, заимствуя у них отдельные нормы и целые институты.

Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:

1)  Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);

2)  муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;

3)  местное  самоуправление  не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;

4)  местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:

а)    признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;

б)   осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;

в)   направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;

г)    осуществляется  исходя  из интересов  населения,  его  исторических и иных местных традиций.

В целом муниципальное  право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить  в виде следующих основных групп:

-  отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;

-  отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;

-  отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;

-  отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;

-  отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;

-  отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

-  отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.

На основе предмета муниципального права можно  сформулировать и его понятие.

Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.

Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.

2. Источники  муниципального права, их общая  характеристика и особенности.  Федеративная природа источников  муниципального права.

Источники муниципального права - это исходящие от государства  или официально признаваемые им формы  выражения и закрепления норм муниципального права, придания им общеобязательного  характера. 
Источникам муниципального права присуще те же признаки, что и источникам права вообще (нормативный характер содержащихся в них предписаний и обязательность для исполнения, которая обеспечивается средствами государственного воздействия) Своеобразие источников муниципального права проявляется прежде всего в том, что они связаны с организацией и функционированием МСУ как формы осуществления народом своей власти на местном уровне, посредством которой население самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения с учетом исторических и иных местных традиций. Источники .- муниципального права устанавливают государственные и международные гарантии осуществления МСУ, а также ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением и государством. Ими определяется правотворческая деятельность органов и должностных лиц МСУ, а также населения, от которых исходят муниципальные правовые акты. Источники муниципального права характеризуются множественностью, которой присуща определенная иерархия. Это обусловлено, в частности, тем, что нормы муниципального права содержатся в правовых актах, принимаемых на различных уровнях публичной власти в государстве, обладающих разной юридической силой. 
три группы источников муниципального права с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных  отношений. 
К первой группе относятся НПА, принимаемые на федеральном уровне. Это прежде всего Конституция РФ -главный источник муниципального права. В ней содержатся нормы, закрепляющие исходные начала и принципы организации МСУ, гарантии прав МСУ. 
К источникам муниципального права относятся федеральные законы. Важнейший из них- ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ». Закон содержит нормы, раскрывающие смысл основных понятий и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных отношений. Его нормами закрепляются не только полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов в области МСУ и перечень вопросов местного значения, которые находятся в ведении муниципальных образований, но и основы деятельности МСУ, формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления МСУ, государственные гарантии МСУ и ответственность органов МСУ и должностных лиц МСУ. 
К источникам муниципального права относится Европейская хартия МСУ, которая действует в рамках Совета Европы, членом которого Россия является с 1996 г. Хартия устанавливает важнейшие принципы организации МСУ, а также гарантии прав МСУ. Хартия была ратифицирована Россией в 1998 г. м в соответствии с ч. 4 ст. 15 Кон РФ стала составной частью правовой системы РФ.  
Нормы муниципального права содержатся в ФЗ «"О муниципальной службе в РФ" и"Об обеспечении конституционных. прав граждан РФ. избирать и быть избранными в органы. МСУ" и др. 
Кроме того, к источникам муниципального права относятся и другие федеральные акты, затрагивающие вопросы МСУ, К ним относятся: ГК РФ (содержит положения о муниципальной собственности и др.); НК РФ (содержит положения о местных налогах и др.); БК РФ (содержит положения о бюджетном процессе в муниципальных образованиях и др.); ЗК РФ (определяет полномочия органов МСУ в области земельных отношений и др.), а также федеральные законы от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и др. 
Источниками муниципального права являются указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, содержащие муниципальные и правовые нормы 
Нормы муниципального права могут содержаться в НПА других федеральных органов исполнительной власти.  
Особым видом источников муниципального права являются решения Конституции Суда РФ. 
Вторую группу источников составляют НПА, принимаемые органами государственной власти субъектов Федерации; конституции республик, уставы и др., субъектов Федерации, законы субъектов Федерации о МСУ, о муниципальной службе, о муниципальных выборах, о местном референдуме и др. Кроме того, в эту группу входят акты высших должностных лиц субъектов (президентов, губернаторов и др.), постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Федерации, в которых устанавливаются, изменяются или отменяются нормы муниципального права. 
В третью группу источников входят НПА, принятые путем прямого волеизъявления населения муниципальных образований, органами МСУ и должностными лицами МСУ: уставы муниципальных образований; общеобязательные правила по предметам ведения муниципальное  образования; решения представительных органов МСУ, устанавливающие порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью, и др., НПА муниципальных образований. 
Особое место среди источников муниципального права занимают договоры, которые могут заключать между собой муниципальное образования, а также муниципальное образования и другие субъекты права. ФЗ 2003 г. «Об общих принципах организации МСУ в РФ» расширил практику договорных отношений в системе МСУ. Так, договоры и соглашения могут заключаться органами МСУ в целях развития межмуниципального сотрудничества, а также международных и внешнеэкономических связей. Органы МСУ отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, могут заключать соглашения с органами МСУ муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий. Муниципальное право в качестве своего источника признает также обычай. Это обусловлено прежде всего тем, что организация и деятельность МСУ осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций, представляющих собой разновидность обычаев. Признание обычая как традиционно сложившегося и широко применяемого правила поведения содержит Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ», который предусматривает, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры и что органы МСУ обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования.

Федеративная  природа источников муниципального права.

1.1 Источники муниципального  права на федеральном уровне

Источники муниципального права  в Российской Федерации разделяются  на три уровня, основной из которых  – федеральный уровень, т.е. данные источники принимаются Федеральными органами законодательной власти. Первое место здесь занимает Конституция. 
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации закреплены в Конституции РФ. Ее принятие в 1993 г. положило начало новому периоду развития местного самоуправления в Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя России. Ч. 2 ст. 3 Конституции устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Из этого можно сделать вывод, что местное самоуправление является одним из предусмотренных Конституцией РФ способов реализации публичной власти в Российской Федерации. 
Конституция РФ закрепляет общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии осуществления местного самоуправления.  Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. 
Гл. 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В ней устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия его органов. 
В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. 
В ст. 131 фиксируются гарантии территориального верховенства (самостоятельности) местного самоуправления.  К их числу Конституция относит основной круг территорий, на которых может осуществляться местное самоуправление (городские, сельские поселения); запреты на изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, без учета мнения населения соответствующих территорий. 
В ст. 132 определяется круг вопросов местного значения (предметы ведения местного самоуправления), в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны: управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов; осуществление охраны общественного порядка; решение иных вопросов местного значения. 
В ст. 133 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных законах. 
После Конституции, второе место занимают Федеральные законы Российской Федерации, в которых содержатся нормы, регулирующие местное самоуправление.  
Базовым федеральным законом, регулирующим деятельность местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131. 
В Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. значительно изменена концепция местного самоуправления. В наибольшей степени претерпели изменения территориальные основы местного самоуправления. Так, например, Федеральный Закон о местном самоуправлении 1995 г. устанавливал одноуровневую модель местного самоуправления, кроме того, не допускал различий между муниципальными образованиями и не дифференцировал их полномочий. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусматривает необходимость создания пяти видов муниципальных образований: городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских территорий городов федерального значения. При этом территории городских и сельских поселений входят в состав территорий муниципальных районов, но являются самостоятельными муниципальными образованиями, т.е. на данных территориях осуществляется двухуровневое местное самоуправление. Территории городских округов не входят в состав территорий муниципальных районов, там осуществляется одноуровневое местное самоуправление. 
В результате реформы вместо примерно 12000 муниципальных образований, сформированных в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 1995 г., их возникло около 24000.  
Особенность Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. заключается и в том, что каждый из видов муниципальных образований призван решать присущие только ему вопросы местного значения, т.е. вопросы местного значения поселения не совпадают с вопросами местного значения муниципального района и городского округа. Такое нововведение является положительным фактором. Оно призвано исправить существующую в настоящее время ситуацию, когда являющиеся муниципальными образованиями миллионный город и поселение с числом жителей в несколько сотен человек обладают одинаковыми полномочиями, несмотря на очевидную несопоставимость их экономических, социальных и демографических потенциалов. 
Важным является также то, что различные муниципальные образования будут иметь разные доходные источники, определяемые в зависимости от их потребностей. Это полностью соответствует принципу проводимой административной реформы: «деньги следуют за полномочиями».   
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. также предусматривает особенности осуществления местного самоуправления в городах федерального значения, закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях. 
Существенным изменениям подверглись и организационные основы местного самоуправления. Если Федеральным законом о местном самоуправлении 1995 г. допускалось существование десятков возможных схем организации муниципальной власти, то ныне действующий закон ограничивает возможности муниципальных образований в данной сфере. Так, например, закон подробно регулирует систему органов местного самоуправления, вплоть до определения численности представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации. 
В связи с этим можно отметить, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. фактически не соответствует названию «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку закрепляет не «общие принципы», а по сути, все вопросы организации местного самоуправления. 
Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. регулирует целый ряд вопросов, ранее не находивших отражения в федеральном законодательстве. В первую очередь это касается главы, определяющей порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. 
В то же время нельзя не отметить, что рассматриваемый закон получает не только положительные отклики, но и отрицательные. Так, например, отдельные его аспекты вызывали серьезные споры еще на этапе разработки. В первую очередь они касались увеличения возможности государственных органов и должностных лиц вмешиваться в деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления и даже напрямую подменять их. Многие положения рассматриваемого закона существенно ограничивают самостоятельность местного самоуправления, гарантированную Конституцией РФ. Неоднозначно оценивались и оцениваются вводимые данным законодательным актом механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. 
Изначально было предусмотрено, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Однако впоследствии Государственная Дума сразу в трех чтениях приняла поправку к закону, согласно которой переходный период ввода реформы в действие продлевается до 1 января 2009 г. Важно отметить, что принятая поправка не носит императивного характера. Это означает, что субъекты РФ, которые уже готовы к реформе, могут своими законами осуществить ее раньше.  
С момента вступления в силу Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. утрачивают силу еще два федеральных законодательных акта, регулирующих организацию местного самоуправления: Закон РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» и Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Первый из них с 1995 г. действует частично: после принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. силу сохранили его ст. 49—76 (закрепляющие полномочия представительных и исполнительных органов местного самоуправления) и ст. 80—86 (регулирующие вопросы организации территориального общественного самоуправления). Второй — развивает положения Закона о местном самоуправлении 1995 г. о финансовой деятельности органов местного самоуправления. 
В развитие Федерального закона о местном самоуправлении 1995 г. также были приняты следующие федеральные законы: «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ (на данный момент это закон отменен, так как вступил в силу новый Федеральный закон «О муниципальной службе» от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ); «О статусе наукограда Российской Федерации» от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ; «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ; «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ. 
Непосредственно в развитие Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. приняты следующие федеральные законы: «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ. 
Следует иметь в виду, что полномочия органов местного самоуправления в различных сферах общественной жизни содержатся во многих отраслевых законодательных актах, в том числе и кодифицированного характера. Так, полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере закреплены в ЗК РФ , полномочия в сфере образования — в Законе РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266-1; в сфере гражданской обороны — в Федеральном Законе «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ; в сфере охраны атмосферного воздуха  — в Федеральном Законе «Об охране атмосферного воздуха» от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ и т.д. 
На федеральном уровне регулирование местного самоуправления осуществляется и другими нормативными актами. Так, например, обе палаты Федерального Собрания РФ принимали постановления, затрагивающие вопросы организации местного управления.  Наиболее известными являются Постановление Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» от 27 декабря 1991 г. № 3020-1; Постановление Государственной Думы «О проекте Федерального закона “Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в Российской Федерации”» от 10 июля 1996 г. № 528-ПГД. 
Среди указов Президента РФ можно назвать следующие: «О Конгрессе муниципальных образований Российской Федерации» от 22 октября 1998 г. № 1281; «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370; «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации» от 27 ноября 2003 г. № 1395; Письмо «Перечень поручений, направленных на реализацию Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 августа 2004 г. № Пр-1433. 
Правительством РФ по вопросам местного самоуправления был также принят ряд постановлений, среди которых можно назвать следующие: «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» от 27 декабря 1995 г. № 1251; «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» от 27 июня 1996 г. № 755; «О некоторых мерах по реализации Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» от 17 июля 1996 г. № 871; «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации”»; «Об утверждении Правил подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникают права собственности» от 4 марта 2002 г. № 140; «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» от 12 августа 2004 г. № 410; «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации» от 1 июня 2005 г. и др. 
Кроме того, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в самых различных актах федеральных министерств и ведомств.

3. Муниципальные  права и свободы как нормативно-правовая  основа положения человека и  населения в местном самоуправлении (понятие, система).

Как любая другая правовая отрасль, муниципальное право имеет  свой предмет

   и метод правового  регулирования.

        Предметом  муниципального права являются  общественные отношения,

   связанные с организацией  и функционированием местного  самоуправления.

        Понятие  местного самоуправления определено  в ст. 2 Федерального

   закона \"Об общих  принципах организации местного  самоуправления в

   Российской Федерации\": \"Местное самоуправление в Российской Федерации -

   признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации

   самостоятельная и  под свою ответственность деятельность  населения по

   решению непосредственно  или через органы местного  самоуправления вопросов

   местного значения, исходя из интересов населения,  его исторических и иных

   местных традиций\".

        Таким  образом, местное самоуправление:

     * осуществляется либо населением непосредственно (путем прямого

       волеизъявления - на местном референдуме, на  собраниях, сходах граждан,

       на выборах  органов и должностных лиц  местного самоуправления, на

       митингах, шествиях, демонстрациях и т.д.), либо органами местного

       самоуправления  и их должностными лицами;

     * осуществляется  самостоятельно и под собственную  ответственность:

       местное  самоуправление представляет собой  особый вид власти,

       независимой ни от законодательной, ни от исполнительной ветвей

       государственной  власти, отвечающей за свою деятельность  лишь перед

       местным  населением и подчиняющейся только требованиям закона;

     * направлено  на решение вопросов местного  значения, которыми признаны

       вопросы  непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения,

       определенные федеральным законодательством и законодательством

       субъектов  Российской Федерации;

     * должно действовать  в интересах местного населения,  с учетом местных

       традиций - местное самоуправление выделено  из системы государственного

       управления  для того, чтобы точнее выявить,  учесть, отразить и защитить

       местные  интересы, имеющие собственную специфику  по сравнению с

       региональными  и общегосударственными интересами.

   Следует также подчеркнуть,  что местное самоуправление осуществляется  на

   территории муниципальных  образований - городского, сельского  поселения,

   нескольких поселений,  объединенных общей территорией,  или на иной

   населенной территории, предусмотренной законом. Местное  самоуправление

   может организовываться  в рамках административно-территориальной  единицы

   (города, села, района) или на какой-либо иной территории, определенной

   законодательством  субъектов Российской Федерации.

        В  процессе осуществления права  местного населения на самоуправление

   складываются определенные  общественные отношения. Большая  часть из них

   регулируется правовыми  нормами и приобретает форму  муниципально-правовых

   отношений. Из всей  совокупности муниципально-правовых отношений можно

   выделить следующие основные, возникающие в процессе:

     * непосредственного  осуществления местным населением  власти;

     * формирования  органов местного самоуправления;

     * деятельности  органов местного самоуправления;

     * исполнения  взаимных обязательств между  органами местного

       самоуправления  и органами государственной власти.

   Субъекты (участники)  муниципально-правовых отношений многочисленны и

   разнообразны. Ими  могут быть, с одной стороны,  лица, представляющие

   местное самоуправление  и имеющие право принимать  решения по вопросам

   местного значения, а с другой - физические, юридические лица, общественные

   и государственные  органы, вступающие с муниципалитетом  в правовые

   отношения. Можно  выделить следующие группы субъектов  муниципально-правовых

   отношений:

     * 1) сообщество  граждан, проживающих в пределах  муниципального

       образования;

     * 2) органы местного  самоуправления (представительные  и исполнительные);

     * 3) выборные  должностные лица (депутаты, главы  муниципальных

       образований);

     * 4) органы территориального  общественного самоуправления (домовые

       комитеты, советы и т.д.);

     * 5) юридические  лица (например, хозяйствующие субъекты, действующие на

       территории  муниципального образования);

     * 6) физические  лица или группы лиц (в частности,  обращающиеся в органы

       местного  самоуправления с правотворческой  инициативой);

     * 7) государственные  органы Российской Федерации;

     * 8) государственные  органы субъектов Российской  Федерации;

     * 9) различные  предприятия, организации, учреждения.

   Кроме того, необходимо  иметь в виду, что особым субъектом

   муниципально-правовых отношений может быть и муниципальное образование в

   целом. Так, муниципальное образование обладает правами собственника

   муниципального имущества; правом иметь свою символику (гербы, эмблемы и

   др.). От имени муниципального  образования как особого субъекта

   муниципально-правовых отношений выступают: либо население непосредственно,

   либо органы местного  самоуправления.

4. Европейская  Хартия местного самоуправления, ее значение для науки и  практики муниципального строительства в РФ.

В преамбуле изложены основные принципы, на которых она строится:

- органы местного самоуправления  составляют одну из основ любого  демократического строя;

- право граждан участвовать в  управлении государственными делами  является общим демократическим  принципом, и это право непосредственно  может быть осуществлено на  местном уровне;

- с целью обеспечения эффективного  и приближенного к гражданину  управления необходимо существование  облеченных реальной властью  органов местного самоуправления;

- местные органы должны быть  созданы демократическим путем,  иметь широкую автономию в  отношении своей компетенции,  порядка ее осуществления и  обладать достаточными для этого  средствами.

Правовые  нормы Хартии, сформулированные в  общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение является обязательным условием для присоединения к  ней любого государства Европы.

При этом Европейская хартия местного самоуправления устанавливает обязательства государств, подписавших ее, в том числе  Российской Федерации. Так, согласно ст. 2 «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции  государства». Российская Федерация  как участник этого договора обязуется  соблюдать установленный ст. 12 минимальный  уровень гарантий организации и  деятельности местного самоуправления на своей территории. Европейская  хартия местного самоуправления устанавливает  обязанность государств - членов Совета Европы, в том числе Российской Федерации, направлять Генеральному секретарю  Совета Европы всю необходимую информацию о законодательных положениях и  иных мерах, предпринятых для того, чтобы соответствовать Европейской  хартии местного самоуправления.

В соответствии с Хартией принципы местного самоуправления должны быть призваны альтернативно там, где  это целесообразно, в конституции  государства или в законодательстве страны. Конституция РФ закрепила  ряд основных норм, непосредственно  относящихся к организации и  деятельности местного самоуправления. Эти нормы устанавливают то конституционное  поле, в рамках которого функционирует  муниципальная система.

В Российской Федерации конституционное  законодательство включает также и  конституционно-правовые акты субъектов  Федерации. Устав Архангельской  области воспроизводит основные положения федеральной Конституции, относящиеся к сфере местного самоуправления Устав Архангельской  области. Принят решением Архангельского областного совета депутатов № 36 от 23.05.1995..

Хартия  определяет сущность местного самоуправления как право и способность населения  регламентировать значительную часть  публичных дел и управлять  ею, действуя в рамках закона и под свою ответственность (п. 1 ст. 3 Хартии). Это положение воспроизведено в российском законодательстве в норме Конституции РФ о праве граждан самостоятельно решать вопросы местного значения (п. 1 ст. 130) и детализировано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.// «Российская газета», №202, 08.10.2003., который закрепляет право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления и перечисляет основные правомочия этого права.

В федеральных и региональных актах  Российской Федерации реализованы  требования Хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как:

- выборность местных органов, сочетание  форм прямой и представительной  демократии (п. 1 ст. 3 Хартии);

- самостоятельное принятие решений,  свободный выбор средств и  способов осуществления собственных  инициатив в пределах установленной  компетенции (п. 2 ст. 4);

- расширение компетенции путем  делегирования дополнительных государственных  полномочий с передачей соответствующих  ресурсов (п. 5 ст. 4).

Регламентирование территориальных основ местного самоуправления включает следующие  основополагающие положения:

- установленные Хартией принципы  распространяются на все существующие на территории государства категории местного самоуправления;

- сами территориальные разграничения  должны проводиться на основе  предварительных консультаций с  соответствующими общинами;

- ограничения в отношении отдельных  категорий местного самоуправления  допустимы, о чем должны быть  сделаны соответствующие оговорки  при подписании Хартии.

Хартия  затрагивает три группы вопросов, относящихся к организационным  основам местного самоуправления: самостоятельное  определение внутренних административных структур и их соответствие решаемым задачам, свободное осуществление  полномочий на местном уровне, ограничение  законом административного контроля и вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Отмеченные принципы нашли свое закрепление  и развитие в правовой системе  Российской Федерации. Эти нормы  развиваются и в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Административный  контроль, о котором идет речь в  Хартии, осуществляется в соответствии с действующими законами. Его цель - обеспечить соблюдение Конституции  РФ, федеральных и региональных законодательных  актов в сфере местного самоуправления.

Финансовые  основы отражены в ст. 9 Хартии, устанавливающей  право местных органов власти на получение и свободное распоряжение достаточными собственными финансовыми  средствами, часть которых должна поступать за счет местных налогов  и сборов и быть соразмерной представленным полномочиям Законодательство Российской Федерации отражает и развивает  эти требования Хартии. Конституция  РФ гарантирует право каждого  муниципального образования утверждать и исполнять собственный бюджет, устанавливать местные налоги и  сборы.

Основой правовых гарантий местного самоуправления в соответствии со ст. 11 Хартии является судебная защита, поскольку судебная власть в силу своего особого положения  способна наиболее эффективно обеспечивать свободное осуществление полномочий и закрепленных в законе принципов  организации и деятельности местного самоуправления.

5. Местный  бюджет. Доходная часть бюджета.

Статья 52. Местные бюджеты 
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). 
Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района. 
Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований. 
Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации. 
Доходы местных бюджетов 
1. К собственным доходам местных бюджетов относятся: 
1) средства самообложения граждан (под средствами самообложения граждан понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения) 
2) доходы от местных налогов и сборов  
3) доходы от региональных налогов и сборов в соответствии  
4) доходы от федеральных налогов и сборов в соответствии  
5) безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, иные средства финансовой помощи из бюджетов других уровней( путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов) 
6) доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; 
7) часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; 
8) штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; 
9) добровольные пожертвования; 
10) иные поступления в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации и решениями органов местного самоуправления.

Учет операций по распределению  доходов от налогов и сборов в  соответствии с нормативами отчислений, установленными в соответствии со статьями 57-61 настоящего Федерального закона, осуществляется в порядке, установленном Бюджетным  кодексом Российской Федерации.

6. Местное  самоуправление и государственная  власть. Разграничение предметов  ведения местного самоуправления  и органов государственной власти.

Взаимоотношения государства  и гражданского общества являются серьезным  фактором развития народовластия как  на федеральном и региональном уровнях, так и на местном. Гражданское общество представляет собой огромную самоорганизующуюся суперсистему и состоит из множества институтов и ассоциаций граждан. При этом не только в целом гражданское общество, но и его сообщества на местах тоже представлены значительным количеством самоуправляющихся скооперированных общин и объединений граждан, каждое со своими особыми интересами.

Рассмотреть их в  совокупности, во взаимодействии, выявить  значение и роль каждого и характер взаимосвязи и означает исследовать  основные теоретические и конституционно-правовые аспекты процесса осуществления  и развития народовластия в системе  местного самоуправления.

Эффективность деятельности местного самоуправления в значительной мере определяется политикой государства  по отношению к нему, системой взаимоотношений  между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Государство определяет общие направления своей политики по отношению к местному самоуправлению, обязательные как для федеральных органов, так и для субъектов РФ.

Рассматривая систему  государственного регулирования деятельности местного самоуправления, следует учитывать, что органы местного самоуправления выступают в этой системе в  качестве не только пассивной, но и  активной стороны. Взаимодействие с  органами государственной власти является одной из важных составных частей муниципальной политики. Через свои союзы и ассоциации они оказывают  активное воздействие на формирование государственное политики в области  местного самоуправления. Представительные органы местного самоуправления наделены правом законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, т. е. они имеют право вносить в эти органы проекты законодательных актов субъектов РФ или изменений в действующие законодательные акты, подлежащие обязательному рассмотрению.

В зарубежных странах, особенно в федеративных государствах, выработаны эффективная система  взаимодействия между уровнями власти и методы преодоления неизбежно возникающих разногласий, в т. ч. в финансовой сфере. Так, в США создан специальный орган - Комиссия по межправительственным отношениям, куда входит равное число представителей от федеральной власти, от властей штатов и от местных властей. Без достижения согласия в этой комиссии серьезные решения по распределению финансовых средств по уровням власти не принимаются.