Понятие и содержание правопреемства государств

Федеральное государственное бюджетное  образовательное

учреждение высшего профессионального  образования

«МОРДОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ  УНИВЕРСИТЕТ им. Н.П. ОГАРЁВА»

Факультет юридический

Кафедра международного и европейского права

КОНТРОЛЬНАЯ РАБОТА

ПО КУРСУ «МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО»

Понятие и содержание правопреемства государств

Автор контрольной работы                                                        О. А. Захарова

Обозначение контрольной работы КР-02069964-030501.65-9-12

Специальность  030900.62  юриспруденция

Руководитель работы

докт. ист. наук, доцент                                                                Ю. Н. Сушкова

Саранск

2012

Понятие и содержание правопреемства государств.

Под правопреемством следует  понимать переход — в установленных правом случаях и в соответствии с правовыми предписаниями — прав и обязанностей субъекта права к другому субъекту права.

Таким образом, правопреемство — понятие, описывающее юридические последствия предусмотренного правом (национальным или международным) юридически значимого события, т.е. определенного юридического факта.

Достаточно очевидно, что  речь в таком случае идет о качественных изменениях субъекта права, порождающих  переход его прав и обязанностей другому субъекту права. Так, субъект права может прекратить  свое существование, объединиться с другим субъектом права с образованием нового субъекта, разделиться на два или несколько субъектов права.

Юридическими же последствиями  таких качественных изменений субъекта права явится переход его прав и обязанностей (полный или частичный) к другому субъекту, т.е. правопреемство как таковое.

Следовательно, чтобы имело  место правопреемство, право должно установить, какие именно юридически значимые факты его порождают  и в чем именно состоят их юридические последствия [1].

Применительно к международным  отношениям и международному праву под правопреемством следует понимать переход в установленных международным правом случаях прав и обязательств субъекта международного права к другому его субъекту [2].

Основными субъектами международного права являются государства. Соответственно, в международном праве, прежде всего, речь идет об их правопреемстве. Об этом свидетельствует и обширная международная практика. С учетом этой практики и сложившихся обычноправовых норм Комиссия международного права подготовила два проекта статей, легших в основу двух универсальных международных конвенций, текст которых был принят конференциями государств, состоявшимися в Вене. Это: Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной   собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г [3, 4].

Несомненно, что эти конвенции  представляют собой кодификацию  с элементами прогрессивного развития действующего общего международного права  в этой области и отражают согласованную  позицию членов международного сообщества государств в этой сфере их взаимоотношений.

Поэтому ныне любое доктринальное  изложение вопросов о правопреемстве государств должно производиться с  учетом положений Венских    конвенций 1978 и 1983 гг. [3, 4].

В итоге правопреемство в  международном праве фактически сводится к правопреемству государств.

Разумеется, что никакого правопреемства правительств, о чем  иногда шла речь в доктрине, существовать не может, ибо правительства, понимаемые как совокупность центральных исполнительных органов власти государства, действуют от имени государства и обязывают в установленных случаях не себя, а отечественное государство. И смена правительства другим пришедшим к власти, в том числе неконституционным путем, не освобождает государство от принятых от имени государства прежним правительством международных обязательств. Иначе международное право как таковое утратило бы всякий смысл.

  Согласно современному  международному праву, правопреемство  государств, как оно определено  выше, порождают три блока событий  (юридических фактов): передача части  территории государства другому государству по соглашению между ними; возникновение нового независимого государства на бывшей зависимой территории в результате ее деколонизации; объединение государств в едином государстве и  разделение государства на два или несколько независимых государств [1].

Существо термина «правопреемство  государств» было определенно в обеих конвенциях следующим образом: «правопреемство государств» означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2 Венских конвенций 1978 и 1983 гг.) [3, 4].

Это основной, базовый термин обеих конвенций, посредством которого связываются между собой все другие термины-понятия в сфере правопреемства. Он используется, чтобы обозначить сам по себе факт смены одного государства другим в несении ответственности за международные отношения данной территории, абстрагируясь от юридических последствий этого события, т.е. правопреемства прав и обязательств в силу этого юридического факта.

Права и обязательства, вытекающие из факта «правопреемства государств», суть то, чему посвящены Венские  конвенции 1978 и 1983 гг. Конкретно же они  посвящены, согласно их ст. 1, последствиям «правопреемства государств», в одном случае в отношении договоров между государствами, а в другом — в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов [3, 4].

Таким образом, юридический  факт, порождающий переход определенных прав и обязательств одного государства (предшественника) к другому государству (преемнику) обозначается в конвенциях термином «правопреемство государств», а собственно условиям такого перехода, т.е. правопреемству как таковому, как оно определено выше, посвящены материальные статьи конвенций. И в этом — первая трудность уяснения существа обеих конвенций.

К тому же в заглавии конвенций  речь идет о правопреемстве государств в отношении договоров или государственной собственности, архивов и долгов, а в действительности они посвящены последствиям «правопреемства государств» в отношении указанных предметов правопреемства [3, 4].

Следует объяснить, почему «правопреемство государств» означает смену «ответственности за международные отношения какой-либо территории». Эта нейтральная формула покрывает любой конкретный случай территориальных изменений, независимо от юридического статуса той или иной территории (государственная территория, территория под опекой, подмандатная территория, зависимая территория и т.д.). Так, нельзя, например, в качестве обобщающего понятия говорить о смене одного государства другим в осуществлении суверенитета в отношении какой-либо территории, хотя это касается большинства случаев «правопреемства государств», но не покрывает ситуации деколонизации зависимой территории, не находившейся под суверенитетом колониальной державы [2].

Необходимо также иметь  в виду, что в указанном выражении  слово «ответственность» за международные  отношения какой-либо территории не имеет какого-либо отношения к понятию ответственности государства за международно-противоправные деяния, а лишь описывает     фактическую ситуацию.

Соответственно «государство предшественник» определяется как  государство, которое было сменено  другим государством в случае правопреемства государств. А «государство-преемник»  — государство, которое сменило  другое государство в случае правопреемства государств [2].

В качестве базового в конвенциях также определен слитный термин «новое независимое государство». Он означает государство-преемника, территория которого непосредственно перед  моментом правопреемства государств являлась зависимой территорий, за международные  отношения которой было ответственно государство-предшественник. Это особый случай возникновения нового государства, отличный от случаев возникновения  новых государств в результате объединения  или разделении существующих суверенных государств [3].

Определен, наконец, термин «момент правопреемства государств». Он означает дату смены государством-преемником государства-предшественника в несении ответственности за международные отношения применительно к территории, являющейся объектом правопреемства государств.

Достаточно очевидно, что  процесс территориальных изменений, составляющих событие правопреемства государств, — сложный и часто  достаточно длительный. Моментом правопреемства государств, видимо, следует считать дату завершения этого процесса [4].

Наконец, само событие «правопреемства  государств», т.е. территориальное изменение, должно осуществляться в соответствии с действующим современным международным правом, быть законным, правомерным. Нельзя, например, отхватить часть территории соседнего или иного государства с помощью вооруженной силы.

Поэтому в Венские конвенции 1978 и 1983 гг. включены аналогичные статьи, озаглавленные «Случаи правопреемства государств, подпадающие под действие настоящей Конвенции». Они устанавливают, что Конвенция применяется только к последствиям правопреемства государств, которое осуществляется в соответствии с международным  правом и, в особенности, в соответствии с принципами международного права, воплощенными в Уставе Организации Объединенных Наций [3, 4].   

Естественно, что Венские  конвенции 1978 и 1983 гг., посвященные юридическим  последствиям «правопреемства государств», отсылают пo вопросу о законности или противоправности самого события территориального изменения к соответствующим нормам международного права, особенно к его основным принципам, которые должны толковаться взаимосвязано. Тем не менее, нельзя не подчеркнуть, что особую роль тут играет принцип равноправия и самоопределения народов, ибо все территориальные изменения существующих суверенных   государств (передача части территории, объединение государств или разделение государства) должны осуществляться с учетом воли их народов. Это справедливо и применительно к воле народа бывшей зависимой территории [3, 4].

 Итак, правопреемство  в международном праве — это  юридические последствия правомерного  юридического факта — смены  одного государства другим в  несении ответственности за международные  отношения какой-либо территории. И правопреемство применительно  к государствам возникает именно  потому, что между государством-предшественником  и государством-преемником существует  реальная связь — территориальная:  территория государства-преемника  или ее часть до   события  правопреемства государств либо  являлась национальной территорией  государства-предшественника, либо  управлялась им в случае зависимой  территории. Именно в этом глубокий  смысл всей проблемы правопреемства  в соответствии с международным правом [2].

Предмет правопреемства

Если под объектом правопреемства следует понимать права и обязательства  государства-предшественника, которые  в силу норм о правопреемстве становятся правами и обязательствами государства-преемника, то под предметом правопреемства понимается то, по поводу чего установлены  такие права и обязательства. В Венских конвенциях для обозначения  этого явления используется термин «область» правопреемства (ст. 5) [3].

Соответственно, согласно Венской  конвенции 1978 г. такой областью являются договоры между государствами, а  областью правопреемства по Венской  конвенции 1983 г. — государственная  собственность, государственные архивы и государственные долги, обозначенные в обеих конвенциях как «сферы»  применения настоящей Конвенции, что  естественно, соответствует терминам «область» или «предмет» правопреемства.

Если задаться вопросом, существуют ли иные сферы правопреемства, то ответ будет явно отрицательным, хотя на всякий случай в Венской конвенции 1983 г. сформулирована норма о том, что ее положения не предрешают вопроса о последствиях правопреемства государств в других областях, помимо тех, которые предусмотрены в этой Конвенции [3].

Иногда политические деятели  или представители доктрины пытаются утверждать, что правопреемство также имеет место и в отношении членства государств в международных организациях, в частности в Организации Объединенных Наций.

На самом деле каких-либо норм общего международного права или  норм самих международных организаций  о членстве в них объединившихся в едином государстве государств-предшественников или, наоборот, разделившегося государства-предшественника на два или несколько новых государств не существует. Каждый раз члены ООН или другой международной организации, когда такие события случаются, принимают конкретные политические решения о членстве в них государства или государств-преемников — иногда как бы в порядке правопреемства членства таких государств-предшественников, в другом аналогичном случае — путем их принятия в организацию в качестве новых членов [1].

То же произошло, в частности, и после развала СССР. Россию пригласили стать членом ООН вместо СССР и  занять его место постоянного члена Совета Безопасности (иначе надо было бы распускать ООН), а остальные государства — преемники СССР (кроме Украины и Белоруссии) были приняты в ООН в качестве ее новых членов.

Итог вышеизложенного: предметом  правопреемства является именно то, по поводу чего нормы о правопреемстве кодифицированы в Венских конвенциях 1978 и 1983 гг. [2].

Соответственно сторонами  правоотношения правопреемства межгосударственного договора выступают государство-преемник и то другое, помимо государства-предшественника, государство, которое стало либо участником этого договора, либо договаривающимся государством или принимало участие в принятии текста этого договора под условием последующего его утверждения или ратификации.

Сторонами правоотношения правопреемства государственной собственности  являются государство-преемник и государство-предшественник либо государства преемники, если государство-предшественник прекратило свое существование. Третье государство становится участником таких правоотношений только тогда, когда на его территории находится какая-либо часть собственности государства-предшественника.

Сторонами отношения правопреемства государственных архивов становятся практически государство-преемник и государство-предшественник либо государства-преемники. На иностранной территории государственные архивы обычно не хранятся, а соответствующий исключительный случай требует и особого его разрешения.

Сторонами отношений правопреемства государственных долгов становятся правопреемники государства-предшественника  в качестве  должников и третье государство — держатель долговых требований [1].

В результате нормы Венских  конвенций 1978 и 1983 гг. — это лишь некоторое общее руководство  для действий заинтересованных государств, требующее заключения соответствующих соглашений между ними, коль скоро произошло событие правопреемства государств. Это нормы, указывающие, в частности, что именно является предметом правопреемства в соответствии с современным международным правом.

Поэтому Венские конвенции  содержат идентичные статьи о порядке соглашения между заинтересованными государствами о ретроактивном применении ее положений, т.е. с момента события правопреемства государств, спустя многие годы и десятилетия после такого события. Поскольку вновь возникшие государства на первых порах своего существования обычно меньше всего озабочены урегулированием вопросов правопреемства, срока давности для него не существует [1].

Поэтому подчеркнем еще раз, что проблемы правопреемства во взаимоотношениях между заинтересованными государствами  весьма сложные и деликатные. При  их разрешении часто сталкиваются противоречивые интересы государства-преемника и государства-предшественника, государств-преемников, государства-преемника и третьих заинтересованных государств. На разрешение этих проблем уходят годы и десятилетия, иногда и спустя десятилетия некоторые из них продолжают оставаться нерешенными и порождают противоречия между государствами (например, это касается государств, образовавшихся после распада Австро-Венгерской монархии после Первой мировой войны) [2].

 Принципиальные основы правопреемства

Венская конвенция 1978 г. касается правопреемства межгосударственных договоров. Поэтому она, с одной стороны, касается специального института международного права — правопреемства межгосударственных договоров, а с другой — является частью специальной его отрасли — права международных договоров, кофидицированного, в частности, в Венской конвенции 1969 г. Поэтому Венская конвенция о правопреемстве договоров для своих целей воспроизводит, когда это требуется, значение терминов Венской конвенции о праве международных договоров. Но основная связь между этими конвенциями в том, что правопреемство договоров может, естественно, касаться лишь правомерных, действительных межгосударственных договоров. Иначе говоря, действительность или недействительность таких договоров должна устанавливаться в соответствии с положениями Венской конвенции о праве международных договоров [4].

Правопреемство, как подчеркивалось выше, осуществляется в ходе правоотношений, сторонами которых являются заинтересованные государства, наделенные правами и обязательствами в силу определенного соглашения между ними. Поэтому так называемые деволюционные соглашения, которые заключались колониальными державами-предшественницами с новыми независимыми государствами о переходе к последним прав и обязательств по указанным в соглашении договорам государства-предшественника, действовавшим в отношении бывшей зависимой территории, не имеют какой-либо юридической силы для третьих государств и в лучшем случае свидетельствуют лишь о намерениях нового независимого государства. То же касается и одностороннего заявления государства-преемника о сохранении для себя в силе определенных договоров государства-предшественника [1].

Важное значение имеют  положения Венской конвенции 1978 г. о режиме государственных границ государства-предшественника и других территориальных режимах, т.е. так называемых международных сервитутах, смысл которых в том, что событие правопреемства государств само по себе не затрагивает этих границ и соответствующих территориальных режимов, хотя сформулировано оно с учетом предмета регулирования применительно к договорам, установившим прохождение государственных границ и их режим, а также тот или иной международный сервитут. Естественно, что эти положения не имеют никакого отношения к внутригосударственным (административным) границам [4].

Наконец, основной принцип  правопреемства новым независимым  государством договоров государства-предшественника, действовавших в отношении бывшей зависимой от него территории, —  принцип tabula rasa (чистого листа), т.е. несвязанности его такими договорами. Однако оно может стать их участником или договаривающимся государством по своей воле и с согласия других государств — сторон таких договоров.

Для других же новых государств, т.е. образовавшихся путем объединения государств в едином государстве или разделения государства на два или несколько самостоятельных государств, основным принципом правопреемства договоров является принцип континуитета, т.е. продолжения их действия в отношении территории государства-преемника, если не согласовано заинтересованными государствами иное или если это не противоречит объекту и цели соответствующего договора [2].

Что же касается Венской  конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной  собственности, государственных архивов и государственных долгов 1983 г., то некоторые принципиальные моменты ее положений сводятся к следующему:

«Государственная собственность  государства-предшественника» определена как имущество, права и интересы, которые на момент правопреемства государств согласно внутреннему праву государства-предшественника принадлежали этому государству.

Это традиционная формула  многих международно-правовых актов. При  этом выражение «права и интересы»  имеет в виду, что в      разных национальных системах права  одно и то же явление описывается либо как права, либо как интересы [4].

На территории государства-предшественника  может иметься также государственная  собственность третьих государств, которая событием правопреемства государств не затрагивается, а также собственность частных физических и юридических лиц, положение которой международным правом не регулируется.

Поэтому в данной Конвенции  имеется статья, которая гласит, что Конвенция не предрешает в  каком-либо отношении любой вопрос, касающийся прав и обязательств физических или юридических лиц. Другими словами, вопросы о собственности таких лиц, их долгах и архивах подлежат разрешению по соглашению, когда это возможно, между заинтересованными государствами, составляя в своей основе дела, входящие во внутреннюю компетенцию любого государства [4].

Вопрос о правопреемстве государственных архивов — наиболее сложный и деликатный из вопросов о правопреемстве.

Государственные архивы являются одним из видов государственной собственности. Но это весьма особый ее вид.

Государственные архивы в  силу своей природы, содержания и  выполняемых ими функций необходимы для жизнедеятельности любого государства, в том числе для государств предшественника и преемника или государств-преемников. Они необходимы для управления делами общества. В то же время они являются хранилищем сведений об истории народов, стран и всего человечества.

Они не только документально  подтверждают историческое, культурное и экономическое развитие страны и отражают ее национальную самобытность, но и являются основным источником документации, необходимой для подтверждения прав отдельных граждан и иных физических и юридических лиц.

Отражением столь важного  значения архивов во внутренних делах, а также в международных отношениях являются многочисленные межгосударственные споры по поводу архивов и соглашения по урегулированию таких споров.

Государственные архивы в  силу своего характера не подлежат, как правило, разделению или расчленению. Однако их особенностью в то же время  является то, что составляющие их документы  в значительном числе случаев  могут в современных условиях сравнительно легко и быстро воспроизводиться. Это позволяет в известной  мере удовлетворять законные потребности заинтересованных государств [1].

Поэтому проблемы правопреемства государственных архивов должны, как правило, разрешаться путем  двусторонних и многосторонних переговоров  и соглашений между заинтересованными  государствами. Положения же Венской конвенции 1983 г. могут служить лишь неким ориентиром для заключения таких соглашений.

Термин «государственные архивы государства-предшественника»  определен в ст. 20 Конвенции. Но подлинную  сущность этого определения могут понять и толковать лишь специалисты архивных дел [3].

В Конвенции речь идет, естественно, о государственных архивах. Следовательно, так называемые местные архивы событием правопреемства государств не затрагиваются.

В составе государственных  архивов выделяют их часть, необходимую для нормального управления территорией, которая является объектом правопреемства государств, и именуемую обычно административными архивами.

В итоге правопреемство государственных  архивов — процесс сложный, длительный, весьма деликатный и болезненный [2].

Наконец, ч. IV Конвенции 1983 г, посвящена правопреемству государственных долгов:

«Государственный долг», согласно Конвенции, — это любое  финансовое обязательство государства-предшественника в отношении другого государства, международной организации или любого иного субъекта международного права, возникшее в соответствии с международным правом.

Достаточно очевидно, что  это лишь часть возможного долга  государства, в частности государства-предшественника, поскольку может иметь место еще долг в отношении иностранных частных физических или юридических лиц, а также внутренний долг государства в отношении физических или юридических лиц — субъектов национального  права. Однако другие возможные долги государства международным  правом не регулируются и, как уже указывалось выше, права и обязательства частных физических и юридических лиц настоящей Конвенцией не затрагиваются.

    Само понятие  «долг», как правило, не определяется, считается как  бы само собой  разумеющимся. Возможно потому, что  оно может рассматриваться либо с точки зрения того, в пользу кого существует юридическое обязательство (речь тогда идет о «долговом требовании»), либо с точки зрения того, кто должен исполнить это обязательство.  Такое обязательственное отношение содержит, следовательно, три элемента: пассивного субъекта права (должника), активного субъекта  (кредитора) и объекта прав (подлежащую исполнению повинность) [3].

Сфера обязательства ограничена отношением между должником и  кредитором, т.е. личностными отношениями. Фактор личности должника существенно  важен, в частности в плане  его платежеспособности и добросовестности. Поэтому национальное законодательство и международное право обычно не признают перевода долга без согласия кредитора.

В случае события правопреемства государств вопрос состоит в том, возможно ли и при каких условиях возникновение трехсторонних взаимоотношений между государством (или иным субъектом международного права) — кредитором, государством-предшественником должником и государством-преемником, которое согласилось бы взять на себя долг (или часть его).

При этом возможные долги  политических территориальных подразделений государства-предшественника, т.е. так называемые локальные долги, событием правопреемства государств не затрагиваются [1].

В итоге Конвенция 1983 г. касается лишь правопреемства государственного долга государства-предшественника как это понятие определено в Конвенции и рассмотрено выше. Практически это долги государства в отношении другого государства и/или в отношении международных финансовых организаций.

То, что вне поля зрения Конвенции находятся долги государства-предшественника  частноправового, или гражданско-правового, характера, вовсе не означает, что они не подлежат удовлетворению по соглашению между государством-предшественником и государством-преемником или между государствами-преемниками с учетом применимого частного или гражданского обязательственного права, в том числе применимого частного международного права [3].

Вышеизложенные соображения  о юридических проблемах, связанных с правопреемством государствами международных договоров, государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов, свидетельствуют об исключительной сложности возникающих при этом юридических и практических вопросов. Обычноправовые нормы общего международного права, кодифицированные ныне в Венских конвенциях о правопреемстве государств 1978 и 1983 гг., намечают лишь общий ориентир практического решения вышеобозначенных проблем правопреемства [2].