Понятие и структура административно-процедурного процесса

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЕ ПРАВО

1. Понятие и структура административно-процедурного процесса

Административный процесс носит преимущественно позитивный характер и связан с реализацией основной функцией административного права - организацией государственного управления в части нормативно-правового регулирования.

Органы  государственного управления в своей  деятельности гораздо чаще, чем применение мер административного принуждения  и разрешение споров, прибегают к  регламентированным нормами административного  права процедурам, направленным на реализацию прав граждан, выполнение конкретных управленческих задач, реализацию положений  действующего административного законодательства. Такого рода процедуры регламентируются процессуальными нормами административного  права и объективированы в  таких нормативно-правовых актах, как  положения, порядки, правила.

В совокупности нормы, устанавливающие порядок  реализации регулятивных материальных норм административного права, составляют институт административно-процедурного процесса.

Сам административно-процедурный  процесс может быть определен  как деятельность уполномоченных органов  государственного управления по реализации регулятивных норм административного  права, урегулированная административно-процессуальными  нормами.

Административно-процедурный процесс связан с осуществлением деятельности по разрешению индивидуальных административных дел, не носящих спорного характера. Процедура в административном праве - это не только и не столько юрисдикция (т.е. разрешение споров), сколько осуществление определенных действий в рамках реализации созидательных полномочий органов государственного управления.

Административно-процедурный  процесс не связан с применением  мер административного принуждения, в том числе с привлечением к административной ответственности. Административно-процедурное производство характеризуется тем, что его  инициатором чаще всего является гражданин или организация, целью  которых является выполнение по итогам соответствующей процедуры органами государственного управления определенной обязанности в отношении заявителя.

Следует также иметь в виду, что административно-правовые нормы в области административно-процедурного процесса рассредоточены в большом  количестве нормативно-правовых актов, среди которых встречаются и  кодексы, и федеральные (региональные) законы, и подзаконные акты органов  государственного управления различных  уровней. В соответствии с Конституцией РФ административно-процессуальное законодательство (также как и административное законодательство) отнесено к предметам  совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Вследствие этого обстоятельства значительный объем процессуальных норм принимается именно в субъектах Российской Федерации.

Структура административно-процедурного процесса состоит из множества разнообразных  производств и не четко установлена в теории административного права. Различные специалисты предлагают собственное видение входящих в указанный процесс элементов.

Так, С.Н. Махина включает в административно-процедурный  процесс следующие виды производств:

- основные - производство по изданию правовых актов управления и административно-договорное производство;

- специальные - лицензионное производство, регистрационное производство, разрешительное производство, кадровое (служебное, производство по делам о поощрениях и др.);

- особое производство - производство по обращениям граждан.

И.В. Панова выделяет такие разновидности административно-процедурного процесса с составляющими их производствами:

-административно-нормотворческий процесс - производства: по принятию постановлений и распоряжений Правительства РФ; по изданию приказов, постановлений, инструкций и иных актов министерств и других центральных органов специальной компетенции; по принятию нормотворческих актов органами субъектов Российской Федерации, правительствами субъектов Федерации; по изданию локальных актов, которые принимаются огромным количеством субъектов вплоть до руководителей государственных учреждений;

- административно-правонаделительный процесс - производства: по обращениям граждан, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; разрешительное, регистрационное, учредительное, кадровое, административно-договорное, приватизационное и др.

В.Д. Сорокин, в целом не признающий деление  административного процесса на виды, выделяет в структуре единого  процесса, наряду с производством  по административно-правовым жалобам  и спорам, производством по делам  об административных правонарушениях, производством по дисциплинарным делам, исполнительным производством, также  и такие производства, как:

- производство по принятию нормативных актов государственного управления;

- производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

- производство по делам о поощрениях;

- регистрационное производство;

- лицензионное производство.

В целом  автор делит производства на три  вида, два первых из которых имеют  непосредственное отношение к административно-процедурному процессу: правотворческие производства, правонаделительные производства и правоохранительные производства.

Таким образом, из совокупности приведенных сведений видно, что в структуре административно-процедурного процесса четко выделяются производства правотворческие, т.е. предназначенные  для реализации нормотворческих  полномочий органов государственного управления, а также правоприменительные, т.е. направленные на предоставление, реализацию прав граждан и организаций. Если первые достаточно немногочисленны, поскольку  основаны на общих принципах, то последние  характеризуются большим численным  составом и наличием существенных различий в деталях процедур. К правоприменительным производствам в рамках административно-процедурного процесса относятся не только традиционные поощрительное производство, производства по обращениям и заявлениям граждан, но также относительно новые для российской правовой системы производства регистрационное (в его различных разновидностях), разрешительное, лицензионное, аттестационное, аккредитационное, сертификационное. Кроме того, процедурный характер имеют многочисленные контрольно-надзорные производства.

Производство  по принятию нормативно-правовых актов  государственного управления - уникальное производство в системе процедур, урегулированных правом. Дело в том, что это единственное производство, связанное с правотворчеством в  процессе государственного управления. В связи с этим производство по принятию нормативно-правовых актов  имеет сходные черты с таким  уникальным процессом в действующей  правовой системе, как законотворческий процесс, являющийся предметом исследования отрасли конституционного права.

Уточним, что принадлежность данной процедуры к числу процессуальных производств подтверждается в немалой степени тем обстоятельством, что принятие нормативно-правовых актов управления характеризуется стадийностью, как каждый классический процесс, в правовом понимании этого термина.

Так, в  административном законодательстве находят  закрепление следующие стадии указанной  процедуры:

- подготовка проекта нормативно-правового акта;

- рассмотрение (в том числе согласование) проекта нормативно-правового акта;

- принятие нормативно-правового акта;

- государственная регистрация нормативно-правового акта;

- опубликование и вступление в силу нормативно-правового акта.

Каждая  стадия имеет собственных субъектов, характеризуется собственной совокупностью  прав и обязанностей участников стадии, принципами и четко закрепленными  правилами деятельности.

2. Лицензионно-разрешительное производство в структуре административного процесса

Лицензионно-разрешительное производство является самостоятельной формой процессуальной деятельности и обладает  следующими чертами:

а) носит государственно-властный характер;

б) опосредовано нормами административно-процессуального  права;

в) имеет свои  цели и задачи;

г) направлено на достижение юридического результата – решение вопроса  о правовом статусе субъекта лицензионной деятельности.

Для лицензионно-разрешительного  производства характерна своя специфика  правоотношений. Во-первых, рассматриваемые   правоотношения является властеотношениями, т.е. их субъекты изначально неравноправны.

Лицензионный орган занимает позицию  не только контролирующей, т.е. вышестоящей  инстанции, но и имеет право вмешательства  в деятельность хозяйствующего субъекта в целях приведения его деятельности в соответствие с нормативно установленными лицензионными требованиями и условиями.

Данный признак является общим  для правоотношений, являющихся предметом  регулирования всей отрасли административного права, а также специфической чертой финансовых правоотношений. Однако в лицензионном правоотношении данный признак выделяется особенно ярко. Это связано с тем, что вся система лицензионно-разрешительных правоотношений, существующая в рамках правового режима лицензирования, направлена на обеспечение реализации функции государства по управлению экономической сферой жизнедеятельности общества.

При этом неизменно одним из субъектов  лицензионно-разрешительного производства является уполномоченный орган государственной  власти либо уполномоченная им организация. Лицензионных отношений между хозяйствующими субъектами не существует. При рассмотрении споров между хозяйствующими субъектами, связанных с разбирательством претензий  одного юридического (физического) лица к другому, в ходе которого стороны ссылаются на отсутствие лицензий, суд не принимает указанное обстоятельство в качестве доказательства в связи с тем, что лицензионные отношения лежат вне плоскости гражданского законодательства.

Лицензирующий орган обладает всей полнотой прав в отношении хозяйственной деятельности лицензиата, указанной в лицензии. Лицензиар вправе не только непосредственно проводить проверки соблюдения лицензионных требований и условий, но и своим волевым решением приостановить или полностью прекратить осуществление лицензионного вида деятельности, т.е. имеет право непосредственного вмешательства в оперативную деятельность хозяйствующего субъекта.

Во-вторых, лицензионно-разрешительные правоотношения являются одной из существенных предпосылок и необходимым условием осуществления тех видов хозяйственной деятельности, которые подлежат лицензированию в соответствии с действующим законодательством. Перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, является исчерпывающим и исключает применение лицензионной процедуры в отношении других видов деятельности.

Хозяйствующий субъект, желающий заниматься тем или иным лицензируемым видом  деятельности, обязан вступить в лицензионно- разрешительные правоотношения для приобретения специальной правоспособности.

В-третьих, лицензионно-разрешительные правоотношения отличаются процессуальным характером. Лицензирование — это разрешительная процедура, которая имеет свои обязательные и факультативные стадии. Как и всякая правовая процедура (включая гражданский и уголовный процессы), лицензирование четко регламентировано нормами лицензионного законодательства, поскольку только детальная регламентация обеспечивает законность в ходе осуществления управленческой деятельности.

Лицензирующие органы связаны нормами  лицензионного законодательства в  своих действиях. Этим же объясняется  и наличие большого количества правоприменительных документов, принимаемых лицензирующими органами в ходе лицензирования, в целом обширный лицензионный документооборот.

В структуре административного  процесса данный вид производства стали  выделять сравнительно недавно, и именовать  его «лицензионным», «разрешительно-лицензионным»  производством.

Лицензионно-разрешительное производство в рамках административного процесса относится к числу правонаделительных производств и обладает следующими особенностями:

1. Может быть возбуждено только  по инициативе невластного субъекта, обращающегося за приобретением  специального правового статуса  (лицензиата) к органу исполнительской  власти.

2. Является правовой формой государственной  контрольной деятельности и соединяет  два производства: правонаделительное (производство по выдаче лицензий) и контрольное в узком смысле слова – за соблюдением лицензиатом административно-обязывающих лицензионных требований и условий.

3. Его результатом всегда является  конструктивный, правоформирующий акт управления.

4. На основании такого акта  предоставляется специальная правосубъектность или права-исключения.

5. Юридические последствия такого  акта распространяются не только  на обладателя лицензии, но и  на органы управления, которые  обязаны установить условия его реализации, осуществлять контроль за их исполнением и применять принудительные меры при их нарушении.

6. Это производство характеризуется  множеством властных и невластных  субъектов, в нем участвующих  и состоит из двух производств:  по выдаче лицензий и осуществлению  лицензионного контроля.

Участников лицензионно-разрешительного  производства в зависимости от выполняемых  ими функций можно разделить  на властные и невластные. Органы исполнительной власти выступают основными субъектами в лицензионно-разрешительном производстве:

решают дело по существу;

выступают в качестве специалистов при исследовании и оценке доказательств.

Роль специалистов (экспертов) в  лицензионно-разрешительном производстве чрезвычайно велика, поскольку их оценка имеет решающее значение для  вынесения итогового административного  акта.

В роли экспертов могут выступать:

а) только органы исполнительной власти;

б) специализированная комиссия, созданная  властным органом:

квалификационные комиссии, принимающие  экзамены у лиц, желающих заниматься нотариальной деятельностью, состоят  из представителей органов юстиции  и нотариальных палат;

для приведения аттестации лиц, претендующих на получение лицензии аудитора, созданы  экзаменационные комиссии учебно-методического  центра Финансовой Академии при Правительстве  Российской Федерации; принимающая  квалификационные экзамены на право  осуществления аудита банков, состоящая  из представителя Комиссии по аудиторской  деятельности при Президенте Российской Федерации, членов Центральной аттестационно-лицензионной комиссии и специалистов в области вопросов каждого раздела единой программы.

С возбуждением производства по делу законодательство связывает приобретение специального процессуального статуса  соискателя. Было бы целесообразным закрепить  такие общие правомочия претендентов на осуществление лицензируемой  деятельности, как право на ознакомление с требованиями, предъявляемыми к  лицензируемой деятельности, и процессуальных правил получения лицензии, право  на назначение независимой экспертизы, участие в их исследовании, заявление ходатайств, ознакомление с материалами лицензионного дела и другие.

Вопрос подведомственности дел  в лицензионно-разрешительном производстве требует дифференцированного исследования в ракурсах производства по выдаче лицензий и контрольного производства.

В производстве по выдаче лицензий несколько  видов подведомственности. Родовую  подведомственность дел о выдаче лицензий определяет их относимость  к компетенции органов исполнительной власти и разрешение в рамках административного  лицензионного производства.

Федеральным законом от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов  деятельности» утвержден перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию. Статья 5 указанного закона закрепляет, что  Правительство Российской Федерации  устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В различных ведомствах в зависимости  от характера управляемых объектов, особенностей построения самих ведомственных  систем, указаний нормативных актов  и других факторов дифференцировано, распределена основная нагрузка по решению  дел о выдаче лицензии.

В системе МВД России лицензирование операций с оружием основано на принципах  пропорционального распределения  и возрастания объема полномочий при переходе от низового звена к  центральному аппарату ведомства.

Городские (районные) органы внутренних дел выдают лицензии на приобретение газового оружия, приобретение, хранение, ношение охотничьего гладкоствольного оружия гражданам Российской Федерации; хранение и ношение оружия работниками  предприятий с особыми уставными  задачами, приобретение оружия этими  предприятиями.

К ведению МВД, ГУВД, УВД субъектов  Российской Федерации отнесено лицензирование всех вышеуказанных операций, а также  выдача лицензий на продажу, приобретение служебного и гражданского оружия юридическим лицам, приобретение, хранение и ношение оружия с нарезным стволом гражданам Российской Федерации; на ввоз и вывоз на (с) территорию(ии) Российской Федерации единичных экземпляров оружия гражданам Российской Федерации.

Территориальная подведомственность дел о выдаче лицензий определяет, какой из лицензирующих органов  одного вида должен решать по существу данный вопрос. Лицензии выдаются по месту  жительства гражданина или регистрации  юридического лица.

В нормативных актах могут быть установлены исключения из этого  правила. Так, Инструкция МВД России «О работе органов внутренних дел  по контролю за оборотом служебного и гражданского оружия» определяет, что лицензии на все виды операций с оружием для юридических лиц системы МПС России выдают органы внутренних дел на транспорте.

В структуре подведомственности дел  о выдаче лицензий также выделяется должностная подведомственность. Общее  правило, ее определяющее, предписывает, что эти вопросы полномочны решать руководители (их заместители) лицензирующих органов (их структурных подразделений).

Не всегда вопрос о выдаче лицензии может быть решен должностным  лицом на основе единоначалия. Коллегиальное  рассмотрение требуется, например, при  выдаче лицензий на осуществление отдельных  видов деятельности на морском транспорте. Они выдаются морской администрацией порта или службой капитана морского торгового порта.

В контрольном производстве проведения проверочных мероприятий подведомственно  как лицензирующему органу, так и  иным отраслевым органам. Причем контроль они могут осуществлять независимо друг от друга или совместно, в  определенной временной последовательности, или по мере необходимости.

Правила подведомственности в контрольном  производстве не столь жесткие, как  в производстве по выдаче лицензии. Проверки могут проводиться несколькими  подразделениями или органами одного либо разных ведомств.

3. Обеспечение законности в производстве по делам об административных правонарушениях

Административный процесс в целом и все составляющие его производства как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления базируется на принципах, определяющих основы данной процессуально деятельности.

К принципам административного  процесса относятся следующие:

1) законности;

2) заинтересованности масс;

3) быстроты процесса;

4) охраны интересов личности  и государства; 

5) гласности; 

6) материальной истины;

7) равенства сторон;

8) национального языка; 

9) самостоятельности в принятии  решения; 

10) ответственности компетентных  органов и лиц за ненадлежащее  ведение процесса и принятое  решение.

В научной и учебной литературе можно встретить иную редакцию отдельных  из перечисленных принципов, либо дополнения к указанному перечню. Так А.П. Коренев принцип «материальной истины» именует как «всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела» и дополнительно называет принцип «экономичности и эффективности процесса». Ю.М.Козлов наряду с принципом «гласности» выделяет принцип «доступности» административного процесса. В свою очередь И. В. Панова дополняет вышеприведенный перечень принципами «двухступенности административного процесса» и «активности правоохранительных органов».

Принцип законности - универсальный принцип, распространяющийся на все без исключения стороны общественной и государственной жизни, в том числе и на административный процесс.

Статья 15 Конституции Российской Федерации  установила, что «органы государственной  власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать  Конституцию Российской Федерации  и законы».

Принцип законности является и общим  принципом административного законодательства в целом, так статья 1.6 КоАП РФ  так и называется «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением». Часть первая и вторая данной статьи, раскрывают содержание принципа законности, реализация которого заключается в том, что орган (должностное лицо) может наложить на правонарушителя только то административное наказание, которое установлено законодательством, и только в пределах санкции конкретной статьи Особенной части Кодекса России об административных правонарушениях или иного нормативного акта. Часть третья статьи 1.6 КоАП РФ закрепляет на наш взгляд  не принцип законности, а содержит уже качественно новые требования конституционного принципа гуманизма.

Применение органом или должностным  лицом административного наказания  и мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях  должны осуществляться в пределах компетенции  органа или должностного лица в соответствии с законом.

В частности, при применении мер  обеспечения производства по делам  об административных правонарушениях  гарантии законности выражаются, во-первых, в том, что перечень указанных  мер является исчерпывающим, иные меры применяться не могут.

Во-вторых, принимать решение об избрании мер принудительного воздействия  имеют право только уполномоченные на это органы и должностные лица в пределах своей компетенции.

В-третьих, применение любой меры пресечения  в обязательном порядке сопровождается процессуальным оформлением: составляется протокол либо делается соответствующая запись в протоколе об административном правонарушении, иных протоколах. Содержание этого документа может быть различным и зависит, прежде всего, от вида меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Но, тем не менее, закон обязывает вносить в него определенные сведения: указание даты и места его составления, должности, фамилии и инициалов лица, составившего протокол; сведения о лице, в отношении которого осуществляется одна из мер обеспечения производства; описание действий, характеризующий применяемую меру обеспечения производства и др. Протокол подписывается лицом, его составившим; лицом, в отношении которого применяется данная мера обеспечения производства и (или) его законными представителями; понятыми, если их участие предусмотрено законом. В случае отказа лица, в отношении которого применяется данная мера обеспечения производства, от подписания протокола в нем делается соответствующая запись. Кроме того, делается также запись о применении фото- и киносъемки, видеозаписи, иных установленных способов фиксации документов. Материалы, полученные при осуществлении этих действий прилагаются к протоколу.

Общие правила назначения административных наказаний конкретизируют принцип  законности. При назначении административного  наказания принцип законности заключается  в том, что, во-первых, административное наказание должно назначается в  пределах, установленных КоАП РФ или  законом субъекта РФ об административных правонарушениях, предусматривающим  ответственность за данное деяние. Во-вторых, закон не предусматривает  возможности назначения административного  наказания ниже или выше предела, определенного соответствующей  статьей второго раздела Кодекса  Российской Федерации об административных правонарушениях или применить наказание, не предусмотренное статьей 3.2 КоАП РФ.

В-третьих, принцип законности на стадии назначения административного наказания  предполагает так же учет всех требований КоАП РФ и иных обстоятельств, которые  позволяют максимально возможно индивидуализировать наказание.

В-четвертых, если наказание назначается  в размере, превышающем минимальный, в постановлении должны быть указаны  обстоятельства, отягчающие административную ответственность, при этом закон  обязывает должностное лицо, судья  или орган, вынесший постановление, мотивировать это указанием на одно или несколько оснований применения административного наказания: характер совершенного физическим или юридическим  лицом административного правонарушения, личность виновного, его имущественное  положении либо имущественное и  финансовое положение юридического лица.

Применительно к административно-процессуальной деятельности принцип законности состоит  в требовании обязательного соблюдения как материальных так и процессуальных норм права. Данное обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение материальных норм административного, а также ряда других отраслей российского права.

Использованная  литература

1. Волкова В.Н. Административный процесс. – ЮНИТИ-ДАНА, 2012.
2. Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008.
3. Миронов А.Н. Административно-процессуальное право: Учебное пособие. – М.: Форум, 2010.
4. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. – Норма, Инфра-М, 2012.
5. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. – СПб.: Изд-во Р.Асланова «Юридический центр Пресс», 2008. Глава 5,7.