Понятие и сущность бюджетной устойчивости (на примере субъектов РФ)
ВВЕДЕНИЕ
В настоящее время особое внимание уделяется различным показателям оценки деятельности субъектов РФ, проводится мониторинг соблюдения субъектами РФ требований Бюджетного кодекса РФ, осуществляется оценка кредитоспособности и финансовой устойчивости субъектов РФ.
Устойчивость бюджета имеет огромное значение в практике бюджетной работы: в современных условиях необходимо правильно оценивать финансово-экономическое (в том числе бюджетное) положение конкретных территориальных образований и на этой основе строить обоснованную бюджетную политику.
Анализ устойчивости бюджета нужен инвесторам, чтобы реально оценивать риск вложений капитала в те или другие территориальные образования.
Устойчивость бюджета должна также учитываться и в процессе вынесения решения о несостоятельности субъекта власти дальше руководить экономикой и социальной сферой того или иного территориального образования и принятия мер ответственности к руководителям такого региона или муниципального образования.
Объектом исследования данной работы понимание сущности бюджетной устойчивости субъекта РФ, а также рассмотрены основные методы ее оценки.
1. Понятие и сущность бюджетной устойчивости (на примере субъектов РФ)
Повышение качества управления общественными финансами является одним из приоритетов экономической политики Российской Федерации на современном этапе. Цель и основные направления реформы общественных финансов определены Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также разработанными с учетом ее положений аналогичными программами, утвержденными на региональном и муниципальном уровнях [2; 8]. В качестве одной из важнейших предпосылок преобразований, направленных на обеспечение высокого качества управления общественными финансами, в научной литературе рассматривается долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетов бюджетной системы [1; 5]. Несмотря на наличие широкого круга работ, посвященных проблематике бюджетной устойчивости, единый методологический подход к ее определению и оценке не выработан. Системное правовое регулирование данного вопроса также отсутствует.
В законодательных актах не дается понятия бюджетной устойчивости, однако анализ утвержденных Бюджетным кодексом РФ требований к состоянию региональных и местных бюджетов позволяет сделать вывод, что их соблюдение трактуется как основа обеспечения бюджетной устойчивости. В научных исследованиях бюджетная устойчивость рассматривается с нескольких позиций.
Наиболее распространенным научным подходом является понимание бюджетной устойчивости как состояния бюджета, при котором обеспечиваются нормальное функционирование хозяйственной системы соответствующего публично-правового образования, реализация всех закрепленных за ним полномочий на основе полного и своевременного финансового обеспечения предусмотренных законом о бюджете обязательств [6; 10].
Ученые-экономисты, разделяющие данный подход, рассматривают бюджетную устойчивость как комплексную характеристику, зависящую от широкого круга внутренних и внешних факторов. Кроме того, имеют место более узкие подходы, акцентирующие внимание на одной из составляющих бюджетной устойчивости. В ряде научных работ бюджетная устойчивость связывается с самостоятельностью (автономностью) бюджета, оцениваемой долей налоговых и неналоговых доходов в общем объеме доходов бюджета [2].
Согласно другой позиции, бюджетная устойчивость трактуется как способность общественных финансов, центральным звеном которых является бюджет, адаптироваться к изменениям внутренней и внешней среды. Это достигается благодаря проведению обоснованной бюджетно-финансовой политики в области доходов, расходов и государственного (муниципального) долга [6].
Акцент на влияние управленческого аспекта на уровень бюджетной устойчивости характерен и для подхода С.М. Каратаева, определяющего бюджетную устойчивость как «осуществление деятельности по управлению бюджетом и другими финансовыми потоками региона, при котором орган государственной власти в течение длительного времени обладает возможностью формировать, распределять и использовать финансовые ресурсы через бюджет для осуществления своих полномочий, а также для финансирования развития региона»[3].
Учет фактора управленческого воздействия в исследовании бюджетной устойчивости представляется вполне закономерным, так как именно результативность и обоснованность мер финансово-бюджетной политики, качество организации бюджетного процесса являются необходимыми предпосылками достижения устойчивого состояния бюджета. Вместе с тем корректность рассмотрения бюджетной устойчивости в качестве понятия, учитывающего результаты деятельности органов управления, вызывает дискуссию ввиду противоречия общепринятым методологическим представлениям об устойчивости как свойстве системы — ее способности сохранять текущее состояние при наличии внешнего воздействия. С учетом специфики экономических систем понятие «бюджетная устойчивость» требует уточнений.
Во-первых, состояние экономической системы в каждый конкретный момент времени может отличаться от оптимального.
Во-вторых, динамичный характер развития экономической системы предопределяет нецелесообразность и невозможность сохранения неизменных параметров на протяжении относительно продолжительного периода.
В-третьих, объективные законы экономического развития обусловливают необходимость постоянного повышения эффективности функционирования системы в целях наиболее полного удовлетворения экономических потребностей общества. Применительно к системе общественных финансов это означает реализацию задачи по наиболее полному удовлетворению потребности населения и субъектов хозяйствования в общественных благах.
С учетом изложенного выше бюджетная устойчивость может быть определена как интегральная характеристика состояния бюджета субъекта Федерации, при котором обеспечивается возможность своевременного и полного исполнения расходных обязательств региона в условиях динамично развивающейся внешней среды, в том числе и негативного характера, в рамках краткосрочного, текущего (годового) и среднесрочного периодов. Поскольку бюджет субъекта Федерации является лишь частью сложной системы общественных финансов, на его состояние (в том числе и на устойчивость) влияют внешние и внутренние факторы. В составе внешних факторов могут быть выделены как факторы, связанные с общественными финансами, так и факторы общеэкономического, социального, политического и иного характера. Внутренние факторы связаны с обоснованностью проведения бюджетной политики правительством соответствующего региона, качеством финансового менеджмента участников бюджетного процесса.
Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, а также рядом аналогичных программ субъектов РФ (например, Хабаровского края) обоснованная и эффективная бюджетная политика рассматривается в качестве основы обеспечения долгосрочной бюджетной устойчивости. Принципы ответственной и обоснованной бюджетной политики, определенные региональными программами, в значительной мере дублируют положения Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года Например, в Программе повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2013 года, утвержденной постановлением правительства Хабаровского края от 24 августа 2011 года № 280-пр, установлены следующие принципы ответственной бюджетной политики, направленной на укрепление долгосрочной бюджетной устойчивости:
– консервативность и надежность экономических прогнозов, положенных в основу бюджетного планирования;
– учет долгосрочных прогнозов социально-экономического развития края при формировании краевого бюджета;
– развитие собственной доходной базы и создание стимулов для органов местного самоуправления с целью увеличения поступлений в местные бюджеты;
– безусловное исполнение действующих обязательств;
– обеспечение оптимального уровня дефицита краевого бюджета и государственного долга края;
– принятие новых расходных обязательств на основе использования процедур конкурсного распределения бюджетных ассигнований с учетом оценки их эффективности;
– переход к составлению и утверждению краевого бюджета на трехлетний период (с 2013 года) [9].
Среди основных мер, направленных на обеспечение долгосрочной бюджетной устойчивости Хабаровского края, этим же постановлением правительства края определены формализация порядка принятия решений по введению новых расходных обязательств; совершенствование организации кассового прогнозирования; недопущение просроченной кредиторской задолженности; оптимизация объема государственного долга края и муниципального долга муниципальных образований края. Помимо мер, непосредственно осуществляемых в рамках бюджетной политики, предусматриваются направления общеэкономического характера, в частности привлечение инвестиций в экономику Хабаровского края, что должно способствовать укреплению доходной базы краевого бюджета.
Несмотря на то что многими экономистами признается значимость бюджетной политики и качества финансового менеджмента участников бюджетного процесса для обеспечения бюджетной устойчивости, а также влияние на ее уровень широкого круга факторов, в существующих методиках ее количественной оценки [1; 4] данные аспекты учтены не в полной мере.
Полагаем, что подобный подход, в рамках которого уровень бюджетной устойчивости связывается главным образом с уровнем налоговых и неналоговых доходов, показателями долговой нагрузки и сбалансированности бюджета, является излишне узким. Использование данного подхода не отражает динамичного характера бюджетного процесса, экономическое назначение которого раскрывается в движении бюджетных потоков. Их баланс (в том числе с позиций внутригодовой структуры поступлений в бюджет и выплат из него) в значительной мере определяет достаточность бюджетных средств для нормального финансового обеспечения задач и функций органов власти в краткосрочном (менее года) и годовом периоде. Помимо этого, использование традиционного перечня показателей бюджетной устойчивости не позволяет объяснить ряд тенденций в области исполнения региональных бюджетов, в частности ухудшение состояния региональных бюджетов, в доходах которых высока доля поступлений по налогу на прибыль организаций, в условиях неустойчивой конъюнктуры экономики.
Для целей количественной и качественной оценки бюджетной устойчивости определенное значение имеет ее классификация. В то время как в теории экономического анализа (в первую очередь в части корпоративных финансов) достаточно подробно исследуется множество видов финансовой устойчивости, применительно к бюджетной устойчивости ученые-экономисты ограничивают область анализа двумя ее видами — текущей и перспективной (долгосрочной) устойчивостью. При этом перспективная (долгосрочная) бюджетная устойчивость, как правило, оценивается с помощью качественных характеристик и не носит формализованного характера. В силу этого затруднено проведение анализа изменения уровня перспективной устойчивости в динамике или в сравнении с состоянием других регионов.
В целях преодоления указанных недостатков и ограничений при оценке бюджетной устойчивости и расширении ее аналитических возможностей предлагается, во-первых, выделять три вида бюджетной устойчивости, во-вторых, расширить перечень показателей оценки текущей бюджетной устойчивости, в-третьих, наряду с качественным проводить количественный (коэффициентный) анализ перспективной бюджетной устойчивости.
Рассмотрим более подробно первое и второе направления. В рамках первого из них предложено выделять оперативную, текущую и перспективную бюджетную устойчивость. В основу деления положен критерий «период, на который проводится анализ». Оценка каждого из видов устойчивости имеет свои цели и особенности в выборе показателей для расчета коэффициентов. Так, текущая бюджетная устойчивость оценивается на основе данных годового отчета об исполнении бюджета (либо плановых данных, утвержденных законом о бюджете на очередной год, или использованных при расчете его параметров). Оценка оперативной бюджетной устойчивости осуществляется на основе показателей истекшего месяца и прогнозных данных на очередной месяц с учетом оперативной бюджетной отчетности.
Для анализа перспективной бюджетной устойчивости наряду с показателями бюджетной отчетности используются прогнозные параметры развития экономики субъекта РФ в среднесрочном периоде.
Второе направление касается дополнения стандартных показателей оценки текущей бюджетной устойчивости новыми индикаторами. При этом введение новых показателей оценки текущей бюджетной устойчивости не означает отказа от традиционных индикаторов, а дополняет существующий инструментарий анализа. Целесообразность расширения перечня стандартных показателей обусловлена тем, что их расчет и интерпретация позволяют проанализировать актуальные проблемы бюджетной устойчивости субъектов РФ, оценить и учесть влияние структуры налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ, рисков, связанных с ее особенностями, и динамику внутригодового исполнения бюджетов субъектов РФ.
Для уточнения величины бюджетной устойчивости предлагается оценивать состояние следующих показателей:
– коэффициент зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска;
– коэффициент зависимости доходной базы бюджета от поступлений по налогу на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами данного субъекта РФ;
– коэффициент ликвидности.
Интерпретация коэффициента зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска следующая: чем выше доля доходов бюджета с повышенным уровнем риска в общем объеме его доходов, тем ниже уровень бюджетной устойчивости. В целях расчета коэффициента зависимости доходной базы бюджета от источников с повышенным уровнем риска определяется уровень риска по налоговым и неналоговым доходам бюджета субъекта РФ. Оценка проводится на основе использования математических или экспертных методов либо их сочетания. Учет показателя зависимости доходной базы бюджета от поступлений по налогу на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами данного субъекта РФ, обусловлен двумя обстоятельствами.
Во-первых, ролью поступлений по налогу на прибыль организаций в формировании доходов бюджетов субъектов РФ, в первую очередь характеризуемых значительным экономическим и финансовым потенциалом и благоприятными тенденциями социально-экономического развития.
Во-вторых, особенностями условий расчета суммы налога на прибыль организаций хозяйствующими субъектами, зарегистрированными за пределами субъекта РФ. Воздействие фактора неопределенности в отношении доходов от указанного источника выше, чем по доходам, формируемым за счет уплаты налога организациями, зарегистрированными в конкретном субъекте РФ. Динамика их поступления менее предсказуема, в том числе из-за значительной вероятности изменения экономической политики организации. Включение в состав показателей текущей бюджетной устойчивости коэффициента ликвидности связано с проблемой неравномерности (асинхронности) поступлений в бюджет и выплат из бюджета, что влечет возникновение кассовых разрывов в одни периоды и избыточных остатков на счете бюджета в другие, а также с риском отсутствия достаточных средств на счете бюджета в начале финансового года. Особенности динамики поступления налоговых и неналоговых доходов обусловливают их минимальный уровень в январе, в частности во второй декаде. В этих условиях необходимо обеспечить определенный резерв средств, позволяющий своевременно и в полном объеме исполнять расходные обязательства.
Следует отметить, что остатки на счете бюджета, с одной стороны, гарантируют финансовое обеспечение расходных обязательств независимо от динамики поступлений в текущем периоде, с другой - характеризуют низкую эффективность и рациональность использования бюджетных средств, что может привести к снижению бюджетной устойчивости в долгосрочной перспективе. Это связано с тем, что неэффективная бюджетная политика текущего периода не формирует основу для стабильного функционирования общественных финансов в будущем.
В табл. 1 представлен перечень стандартных и введенных нами показателей оценки текущей бюджетной устойчивости. Не меньшую теоретическую и практическую значимость представляет оценка интегральной текущей бюджетной устойчивости. В авторской методике данная задача решается посредством использования балльного метода, позволяющего нивелировать различную направленность частных показателей. В соответствие каждому возможному диапазону значений устанавливается балл по шкале от 1 до 4.
Выбор шкалы, включающей 4 балла, позволяет дать более глубокую оценку состояния бюджета по сравнению с той, которую дает применение агрегированного подхода (предусматривающего оценку по 2- или 3-балльной шкале). Подобный подход позволил обозначить границы между высоким и умеренным, умеренным и нестабильным, нестабильным и низким уровнями текущей бюджетной устойчивости. Это создает предпосылки для своевременного выявления проблем и рисков, влекущих снижение устойчивости, и выработки мер по предотвращению негативной динамики. Определение диапазонов значений основывалось на требованиях Бюджетного кодекса РФ [2], а также на анализе проблем формирования и исполнения бюджетов субъектов РФ, методических разработок отечественных ученых-экономистов и финансовых органов РФ (табл. 1).
Условные обозначения: Д - доходы бюджета;
И″- поступления из источников финансирования дефицита бюджета, кроме кредитов кредитных организаций, кредитов из федерального бюджета на покрытие временных кассовых разрывов и средств от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ;
В - выплаты из бюджета субъекта РФ (расходы и выплаты по источникам финансирования дефицита бюджета);
КЗ - просроченная кредиторская задолженность субъекта РФ;
ДС - собственные доходы бюджета субъекта РФ;
В СРО - выплаты из бюджета, связанные с исполнением собственных расходных обязательств субъекта РФ;
П пр. акц - поступления от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в собственности субъекта РФ;
ВК - поступления от возврата предоставленных из бюджета субъекта РФ кредитов местным бюджетам и юридическим лицам;
Р п/р - расходы по первоочередным обязательствам субъекта РФ;
Д р - доходы с повышенным уровнем риска; НД — налоговые доходы бюджета субъекта РФ;
ННД - неналоговые доходы бюджета субъекта РФ;
НП″ - доходы от уплаты налога на прибыль организаций, плательщики которого формируют финансовый результат за пределами субъекта РФ;
ГД - объем государственного долга субъекта РФ;
БП - безвозмездные поступления в бюджет субъекта РФ;
Кр – кредиты кредитных организаций, полученные субъектом РФ;
ОблЗ - средства, полученные от размещения государственных ценных бумаг субъекта РФ;
ИФДБ - источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;
П ИФДБ - поступления из источников финансирования дефицита бюджета субъекта РФ;
ОНЦ - остатки на счетах бюджета, за исключением остатков межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, подлежащих по завершении финансового года возврату в федеральный бюджет в порядке, установленном Минфином РФ;
В янв - выплаты из бюджета субъекта РФ в январе;
n - число периодов (отчетных лет), данные по которым принимаются в расчет (для выявления тенденции формирования доходов бюджета рекомендуется использовать n =3); t - период (отчетный год).
В предлагаемой шкале наивысшему уровню текущей бюджетной устойчивости соответствует интегральная оценка, равная 40 баллам, наихудшему — 10 баллам.
Диапазоны значений интегральной оценки, соответствующие различным уровням текущей бюджетной устойчивости, определены следующим образом. Высокому уровню текущей бюджетной устойчивости соответствует оценка выше 33 баллов; умеренному — оценка от 26 до 33 баллов включительно; нестабильному — от 18 до 25 баллов включительно; низкому — менее 18 баллов.
Уточненная методика оценки текущей бюджетной устойчивости была апробирована на примере Хабаровского края. Для анализа были использованы данные об исполнении краевого бюджета за 2007–2010 ггода, а данные по динамике текущей бюджетной устойчивости Хабаровского края в 2007–2010 годах представлены в табл. 3
Анализ, проведенный лишь с учетом традиционных показателей, демонстрирует, что в 2007, 2008 и 2010 ггода бюджетная устойчивость Хабаровского края может быть оценена как высокая. Полученные значения интегральной оценки составляют в 2007 и 2008 ггода 89,3% максимально возможного значения (28 баллов), 85,7% — в 2010 года В 2009 года значение оценки (18 баллов, или 64,3% максимального значения) попадало в диапазон умеренного уровня устойчивости. Иное представление об уровне текущей бюджетной устойчивости складывается при расчете интегрального показателя на основе десяти индикаторов, включающих не только семь традиционных показателей, но и введенные нами три дополнительных показателя.
В рассматриваемом случае в 2007, 2008 и 2010 годах уровень текущей бюджетной устойчивости края определяется как умеренный, а в 2009 году - как нестабильный. На изменение интегральной оценки повлияло выявление высокого уровня рисков доходов краевого бюджета. Проведенный при помощи статистического метода анализ рисков краевого бюджета показал, что наибольшие риски характерны для поступлений по налогу на прибыль организаций и доходам от продажи государственного имущества, находящегося в краевой собственности. При этом доходы по налогу на прибыль организаций являются одним из основных источников налоговых доходов краевого бюджета (30–33% в анализируемый период).
На ухудшение значения интегральной оценки также повлияли показатели ликвидности бюджета в 2007, 2009 и 2010 годах.
В целом анализ текущей бюджетной устойчивости Хабаровского края позволил выделить «сильные стороны» проводимой в крае бюджетной политики, обеспечивающие стабильность состояния краевого бюджета и негативные факторы, обусловливающие риски снижения устойчивости. К «сильным сторонам» следует отнести консервативность долговой политики, определяющую низкую долю заемных средств в общем объеме источников финансового обеспечения обязательств края, сравнительно низкую долговую нагрузку и уровень рисков, связанных с управлением дефицитом краевого бюджета, последовательное снижение кредиторской задолженности.
В числе негативных факторов следует указать недостаток средств для инвестиционного развития (значительная часть бюджетных ассигнований направляется на финансовое обеспечение первоочередных расходов) и высокие риски доходов краевого бюджета.
На наш взгляд, предусмотренные программой повышения эффективности бюджетных расходов края меры, направленные на укрепление бюджетной устойчивости, позволят повысить ее уровень и создать предпосылки для сохранения стабильного состояния краевого бюджета в средне- и долгосрочной перспективе, снизив его зависимость от колебаний конъюнктуры экономики.
Таким образом, все предложенные дополнения и уточнения методических положений оценки бюджетной устойчивости позволят повысить ее объективность и учесть современные тенденции формирования и исполнения региональных бюджетов, разработать на данной основе обоснованные меры по совершенствованию бюджетного процесса.
2. Методы оценки бюджетной устойчивости
Обеспечение долгосрочного устойчивого развития регионов является одной из ключевых проблем современного регионального социально-экономического развития.
Устойчивость регионального развития представляет собой, прежде всего, стабильность функционирования региональной социально-экономической системы в условиях влияния факторов внутренней и внешней среды.
Немаловажную роль в комплексной региональной устойчивости играет устойчивость отдельных муниципальных образований РФ, в том числе их бюджетная устойчивость.
Различают статическую и динамическую бюджетную устойчивость муниципального образования. Статическую бюджетную устойчивость можно понимать как стагнацию, сохранение индикаторов состояния бюджетной системы приблизительно на одном уровне. Динамическая устойчивость муниципального образования – это позитивное развитие бюджетной системы, проявляющееся в улучшении показателей, характеризующих ее состояние.
Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных, детерминированных бюджетных расходов.
В данной работе рассмотрены три модели факторного анализа бюджетной устойчивости, позволяющие выполнить следующие задачи:
- классификация и систематизация факторов с целью обеспечения комплексного и системного подхода к исследованию;
- определение формы зависимости между факторами и показателями;
- влияния факторов и оценка роли каждого из них.
Метод оценки бюджетной устойчивости на основе факторного анализа включает три модели.
Модель 1. Предусматривает оценку влияния на величину расходов (Р) трех факторов: коэффициента соотношения расходов и доходов местного бюджета (Кс), величины налоговых (Дналог) и неналоговых (Днелалог) доходов местного бюджета.
Величина расходов бюджета представляет собой результативный показатель следующего вида:
Р = Кс*(Дналог+Дненалог)
Кс - коэффициент соотношения расходов и доходов местного бюджета, рассчитываемый по формуле:
КС= (2)
Дналог - налоговые доходы бюджета;
Дненалог - неналоговые доходы бюджета.
Значение коэффициента более единицы свидетельствует о недостаточности налоговых и неналоговых доходов для покрытия местных расходов, то есть об уровне дефицита местного бюджета. От величины собранных доходов зависит объем финансирования расходов бюджета: чем больше собственных доходов, тем при прочих равных условиях больше возможности местных органов власти по финансированию своих расходных.
Определим влияние указанных факторов на результативный показатель:
Р(КС) = (КС1 -КС0)* (Д налог1 + Д неналог1), (3)
