Понятие и сущность финансового контроля

Основы  финансового контроля и регулирования

1. Функции и сущность  финансового контроля

Любая система функционирует  без значительных сбоев и неполадок  только в том случае, если налажен  механизм контроля за ее деятельностью. Этот механизм позволяет вовремя  выявить нарушения и принять  меры к выправлению ситуации. Финансовая система в данном случае не является исключением: существует отлаженная система  финансового контроля, который можно  охарактеризовать как совокупность мероприятий, направленных на выявление, анализ и пресечение нарушений и  злоупотреблений в сфере аккумулирования  и распределения ресурсов.

Таким образом можно  выделить основные функции финансового контроля: (1) предупредительную (аналитическую) и (2) штрафную. В первой функции заложен позитивный смысл: пресечь правонарушение, выявить самые корни его возникновения и возможности осуществления, проанализировать и устранить причины такой возможности. В этом смысле можно сказать, что финансовый контроль оказывает благотворное влияние на обучение и воспитание людей, занятых в финансовой сфере. Вторая функция карательная - ее цель наказать, т.е. заставить лицо (будь то физическое или юридическое, хотя, в конечном итоге, наказанным окажется человек) или нести неблагоприятные последствия и лишения в связи с неправомерным поведением. В этой связи также важно то, что правонарушитель. Скорее всего, будет вынужден скомпенсировать обществу (чаще всего, в лице государственных органов) потери в связи с его неправомерным поведением. Таким образом, можно выделить еще одну функцию финансового контроля - (3) восстановительную. К примеру, уплата штрафа в связи с занижением налогооблагаемой прибыли должна, по мысли законодателя, компенсировать потери, которые понес бюджет из-за того, что он не получил эти средства вовремя (т.е. вовремя не была выплачена зарплата учителям, милиционерам, военным, не хватило средств на строительство районной поликлиники, дороги, местный хлебозавод не получил полагающейся дотации, в район наводнения не смог выехать отряд МЧС из-за отсутствия средств на покупку бензина для вездеходов и т.д.). Эту функцию законодательство закрепляет наиболее полно и детально, что логично, поскольку государство (в том числе, его бюджет) является инструментом общества, а инструмент необходимо поддерживать в порядке.

2. Виды и методы  финансового контроля  многообразны и могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, по субъектному составу выделяют государственный и негосударственный контроль. Рассмотрим подробнее эту классификацию на следующем примере:

Если взглянуть  на проблему финансового контроля по форме проведения, то можно разделить  его на обязательный и инициативный. Большая часть мероприятий финансового  контроля являются обязательными, а  среди инициативных можно выделить аудит предприятий, не являющихся субъектами обязательной аудиторской проверки, но проводящих ее по собственному желанию.

По времени проведения контроль может быть разделен на предварительный  и последующий. Безусловно, эффективность  предварительного контроля (особенно если он осуществляется на всем этапе  хозяйственной операции или деятельности) гораздо выше: можно не просто выявить  нарушения, а найти их предпосылки  и устранить их, не допустив самого нарушения.

Рассмотрим некоторые  виды контроля подробнее.

1. Бюджетный контроль

Так, в соответствии с федеральным законодательством, создана и действует Счетная  палата Российской Федерации.

Счетная палата является постоянно действующим органом  государственного финансового контроля, образуемым Федеральным Собранием  Российской Федерации и подотчетным  ему. Ее задачами являются:

(1) организация и  осуществление контроля за своевременным  исполнением доходных и расходных  статей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов по объемам, структуре  и целевому назначению;

(2) определение эффективности  и целесообразности расходов  государственных средств и использования  федеральной собственности;

(3) оценка обоснованности  доходных и расходных статей  проектов федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов;

(4) финансовая экспертиза  проектов федеральных законов,  а также нормативных правовых  актов федеральных органов государственной  власти, предусматривающих расходы,  покрываемые за счет средств

(5) федерального бюджета,  или влияющих на формирование  и исполнение федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов;

(6) анализ выявленных  отклонений от установленных  показателей федерального бюджета  и бюджетов федеральных внебюджетных  фондов и подготовка предложений,  направленных на их устранение, а также на совершенствование  бюджетного процесса в целом;

(7) контроль за законностью  и своевременностью движения  средств федерального бюджета  и средств федеральных внебюджетных  фондов в Центральном банке  Российской Федерации, уполномоченных  банках и иных финансово-кредитных  учреждениях Российской Федерации;

(8) регулярное представление  Совету Федерации и Государственной  Думе информации о ходе исполнения  федерального бюджета и результатах  проводимых контрольных мероприятий.

При этом контрольные  полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в  том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные  внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения  вне зависимости от видов и  форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную  собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные  федеральным законодательством  или федеральными органами государственной  власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества. На деятельность общественных объединений, негосударственных  фондов и иных негосударственных  некоммерческих организаций контрольные  полномочия Счетной палаты распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности  и управлением ею, а также в  части предоставленных федеральным  законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот и преимуществ.

В процессе реализации изложенных выше задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением  федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, что  предусматривает:

(1) организацию и  проведение оперативного контроля  за исполнением федерального  бюджета в отчетном году; проведение  комплексных ревизий и тематических  проверок по отдельным разделам  и статьям федерального бюджета,  бюджетов федеральных внебюджетных  фондов;

(2) экспертизу проектов  федерального бюджета, законов  и иных нормативных правовых  актов, международных договоров  Российской Федерации, федеральных  программ и иных документов, затрагивающих  вопросы федерального бюджета  и финансов Российской Федерации; 

(3) анализ и исследование  нарушений и отклонений в бюджетном  процессе, подготовку и внесение  в Совет Федерации и Государственную  Думу предложений по их устранению, а также по совершенствованию  бюджетного законодательства в  целом; 

(4) подготовку и  представление заключений в Совет  Федерации и Государственную  Думу по исполнению федерального  бюджета и бюджетов федеральных  внебюджетных фондов в отчетном  году; подготовку и представление  заключений и ответов на запросы  органов государственной власти  Российской Федерации.

Счетная палата в процессе исполнения федерального бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении  с законодательно утвержденными  показателями федерального бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. Счетная палата ежеквартально по установленной форме представляет Федеральному Собранию Российской Федерации  оперативный отчет о ходе исполнения федерального бюджета, в котором  приводятся фактические данные о  формировании доходов и произведенных  расходах в сравнении с утвержденными  федеральным законом о федеральном  бюджете на текущий год показателями за истекший период, квартал. В целях  обеспечения своевременного сбора  и обработки информации, необходимой  для составления Счетной палатой  отчета об исполнении федерального бюджета, в Российской Федерации вводится обязательная для всех федеральных  органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций финансовая отчетность. Данные оперативного контроля используются при планировании ревизий  и проверок.

Комплексные ревизии  и тематические проверки проводятся по месту расположения проверяемых  объектов. Сроки, объемы и способы  их проведения устанавливаются Счетной  палатой. В ходе проведения ревизий  и проверок на основе документального  подтверждения законности производственно-хозяйственной  деятельности, достоверности бухгалтерского учета и финансовой отчетности определяется своевременность и полнота взаимных платежей проверяемого объекта и  федерального бюджета. По итогам проведения ревизии или проверки составляется отчет, за достоверность которого соответствующие  должностные лица Счетной палаты несут персональную ответственность. О результатах проведенных ревизий  и проверок Счетная палата информирует  Совет Федерации и Государственную  Думу, доводит их до сведения руководителей  соответствующих федеральных органов  исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Об ущербе, причиненном  государству, и о выявленных нарушениях закона Счетная палата информирует  Совет Федерации и Государственную  Думу, а при выявлении нарушения  законов, влекущего за собой уголовную  ответственность, передает соответствующие  материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и  проверок должностные лица Счетной  палаты не должны вмешиваться в оперативную  деятельность проверяемых объектов, а также предавать гласности  свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в  виде акта (заключения).

Счетная палата также  осуществляет контроль за:

(1) управлением и  обслуживанием государственного  внутреннего и внешнего долга  Российской Федерации;

(2) законностью, рациональностью  и эффективностью использования  иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством Российской  Федерации от иностранных государств  и финансовых организаций;

(3) эффективностью  размещения централизованных финансовых  ресурсов, выдаваемых на возвратной  основе;

(4) предоставлением  государственных кредитов, а также  предоставлением средств на безвозмездной  основе иностранным государствам  и международным организациям.

Счетная палата также  контролирует:

(1) формирование и  эффективность использования средств  федеральных внебюджетных фондов  и валютных средств, находящихся  в ведении Правительства Российской  Федерации.

(2) поступления в  федеральный бюджет средств, полученных: от распоряжения государственным  имуществом (в том числе его  приватизации, продажи) и от управления  объектами федеральной собственности.

(3) деятельность Центрального  банка Российской Федерации, его  структурных подразделений, других  банков и кредитно-финансовых  учреждений в части обслуживания  ими федерального бюджета; деятельность  Центрального банка Российской  Федерации по обслуживанию государственного  долга Российской Федерации.

По результатам  проведенных контрольных мероприятий  Счетная палата направляет органам  государственной власти Российской Федерации, руководителям проверяемых  предприятий, учреждений и организаций  представления для принятия мер  по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и  привлечению к ответственности  должностных лиц, виновных в нарушении  законодательства Российской Федерации  и бесхозяйственности. Представление  Счетной палаты должно быть рассмотрено  в указанный в представлении  срок или, если срок не указан, в течение 20 дней со дня его получения. О  принятом по представлению решении  и о мерах по его реализации Счетная палата уведомляется незамедлительно. В случаях выявления при проведении проверки или ревизии хищения  государственных денежных или материальных средств, а также иных злоупотреблений  Счетная палата незамедлительно  передает материалы проверки или  ревизии в правоохранительные органы.

2. Налоговый контроль

Налоговый контроль осуществляется различными органами, важнейшим среди  который является Государственная  налоговая служба РФ - единая система  контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью  исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей.

Для выполнения ГНС  своих функций налогового контроля ей, равно как и всем структурным  единицам ГНС предоставляется право:

1. Производить в  министерствах и ведомствах, на  предприятиях, в учреждениях и  организациях, основанных на любых  формах собственности, включая  совместные предприятия, объединения  и организации с участием советских  и иностранных юридических лиц  и граждан, у граждан РФ, иностранных  граждан и лиц без гражданства  проверки денежных документов, бухгалтерских  книг, отчетов, планов, смет, деклараций  и иных документов, связанных  с исчислением и уплатой налогов  и других обязательных платежей  в бюджет; получать необходимые  объяснения, справки и сведения  по вопросам, возникающим при  проверках, за исключением сведений, составляющих коммерческую тайну,  определяемую в установленном  законодательством порядке.

2. Контролировать  соблюдение законодательства гражданами, занимающимися предпринимательской  деятельностью, выдавать на основании  решений соответствующих органов  гражданам, осуществляющим индивидуальную  трудовую деятельность, патенты  и регистрационные удостоверения. 

3. Получать от предприятий,  учреждений, организаций (включая  банки и иные финансово - кредитные  учреждения), а также от граждан  с их согласия справки, документы  и копии с них, касающиеся  хозяйственной деятельности налогоплательщика  и необходимые для правильного  налогообложения. Должностные лица  налоговой службы обязаны сохранять  в тайне сведения о вкладах  граждан и организаций.

4. Обследовать с  соблюдением соответствующих правил  при осуществлении своих полномочий  любые используемые для извлечения  доходов либо связанные с содержанием  объектов налогообложения независимо  от места их нахождения производственные, складские, торговые и иные  помещения предприятий, учреждений, организаций и граждан. В случаях  отказа граждан допустить должностных  лиц государственных налоговых  инспекций к обследованию указанных  помещений государственные налоговые  инспекции вправе определять  облагаемый доход таких лиц  на основании документов, свидетельствующих  о получении ими доходов, и  с учетом обложения налогами  лиц, занимающихся аналогичной  деятельностью.

5. Требовать от  руководителей и других должностных  лиц проверяемых предприятий,  учреждений, организаций, а также  от граждан устранения выявленных  нарушений законодательства о  налогах и других обязательных  платежах в бюджет и законодательства  о предпринимательской деятельности  и контролировать их выполнение.

6. Приостанавливать  операции предприятий, учреждений, организаций и граждан по расчетным  и другим счетам в банках  и иных финансово - кредитных  учреждениях в случаях непредставления  (или отказа представить) государственным  налоговым инспекциям и их  должностным лицам бухгалтерских  отчетов, балансов, расчетов, деклараций  и других документов, связанных  с исчислением и уплатой налогов  и иных обязательных платежей  в бюджет.

7. Изымать у предприятий,  учреждений и организаций документы,  свидетельствующие о сокрытии  или занижении прибыли (дохода) или о сокрытии иных объектов  от налогообложения, с одновременным  производством осмотра документов, фиксации их содержания. Объем  и состав изымаемых документов  определяются инструкцией Главной  государственной налоговой инспекции.  Основанием для изъятия соответствующих  документов является письменное  мотивированное постановление должностного  лица налоговой инспекции.

8. Применять к предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам  установленные финансовые санкции.

9. Взыскивать в  бюджет недоимки по налогам  и другим обязательным платежам  в бюджет, а также суммы штрафов  и иных санкций, предусмотренных  законодательством.

10. Возбуждать ходатайства  о запрещении в установленном  порядке заниматься индивидуальной  трудовой деятельностью.

11. Предъявлять в  суде и арбитражном суде иски:

• о ликвидации предприятия любой организационно - правовой формы по основаниям, установленным законодательством, о признании регистрации предприятия недействительной в случае нарушения установленного порядка создания предприятия или несоответствия учредительных документов требованиям законодательства и взыскании доходов, полученных в этих случаях;
• о признании сделок недействительными и взыскании в доход государства всего полученного по таким сделкам;
• о взыскании неосновательно приобретенного не по сделке, а в результате других незаконных действий.

12. Налагать административные  штрафы:

• на должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, виновных в сокрытии (занижении) прибыли (дохода) или сокрытии (неучтении) иных объектов налогообложения, а также в отсутствии бухгалтерского учета или ведении его с нарушением установленного порядка и искажении бухгалтерских отчетов, в непредставлении, несвоевременном представлении или представлении по неустановленной форме бухгалтерских отчетов, балансов, расчетов, деклараций и других документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет, - в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда на каждого виновного, а за те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда;
• на граждан, виновных в нарушении законодательства о предпринимательской деятельности или занимающихся предпринимательской деятельностью, в отношении которой имеется специальное запрещение, а также на граждан, виновных в отсутствии учета доходов или в ведении его с нарушением установленного порядка, в непредставлении или несвоевременном представлении деклараций о доходах либо во включении в декларации искаженных данных, - в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда, а за те же действия, совершенные повторно в течение года после наложения административного взыскания, - в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда;
• на руководителей и других должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, а также на граждан, не выполняющих перечисленные в пунктах 3-6 настоящей статьи требования государственных налоговых инспекций и их должностных лиц, - в размере от двух с половиной до пяти минимальных размеров оплаты труда.

13. В порядке, установленном  законодательством Российской Федерации,  Главному управлению налоговых  расследований и соответствующим  подразделениям при государственных  налоговых инспекциях по республикам  в составе Российской Федерации,  краям, областям, автономной области,  автономным округам, районам,  городам и районам в городах  осуществлять оперативно - розыскную  деятельность в целях выявления  предприятий, учреждений, организаций  и граждан, уклоняющихся от  уплаты налогов или занижающих  полученный доход (прибыль).

3. Валютный контроль

Валютный контроль, как и налоговый может осуществляться различными органами. К ним относятся  банки (и в первую очередь ЦБ РФ), ГТК, Федеральная служба России по валютному  и экспортному контролю. Последняя  является центральным органом федеральной  исполнительной власти, который осуществляет функции органа валютного и экспортного  контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении  валютных и внешнеэкономических  операций.

Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю в рамках своей компетенции обеспечивает:

(1) координацию деятельности  агентов валютного и экспортного  контроля по осуществлению единой  государственной политики в области  валютных, экспортно-импортных и  иных внешнеэкономических операций;

(2) организацию единой  системы контроля за соблюдением  резидентами и нерезидентами  нормативных актов, регулирующих  валютные операции, выполнения резидентами  обязательств в иностранной валюте  перед государством, включая обязательства  по продаже иностранной валюты  на внутреннем валютном рынке,  обоснованностью платежей по  внешнеторговым операциям и переводов  капитала за границу, за осуществлением  операций с ценными бумагами  в иностранной валюте, а также  за другими операциями, относящимися  к сфере внешнеэкономической  деятельности; организацию проверок  полноты и объективности учета  и отчетности по валютным и  иным внешнеэкономическим операциям,  а также по операциям нерезидентов  в валюте Российской Федерации;

(3) осуществление контроля  и учета за соблюдением порядка  предоставления предприятиям и  организациям права экспорта  стратегически важных сырьевых  товаров, а также их квотирования  и лицензирования;

(4) разработку предложений  по совершенствованию валютного  законодательства, нормативных и  методических документов по вопросам  развития системы валютного и  экспортного контроля;

(5) организацию и  проведение с участием заинтересованных  министерств и ведомств, а также  с привлечением иностранных специалистов  и фирм, аудиторских проверок  внешнеэкономической деятельности  отдельных резидентов и нерезидентов;

(6) взаимодействие  с органами валютного и экспортного  контроля других государств;

(7) иные функции  валютного и экспортного контроля  во исполнение решений Президента  Российской Федерации и Правительства  Российской Федерации.

4. Аудит

Выше рассматривались  вопросы государственные контроля за финансовой сферой. Однако для многих предприятий основной формой контроля остается все же аудит - внешний и  независимый контроль финансового  состояния предприятия. Аудит также, как и государственный контроль, может быть в некоторых случаях  обязательным, но может проводиться  и по инициативе самого предприятия (его акционеров или руководителей). - Законодательство устанавливает четыре критерия обязательности аудита:

(1) организационно-правовая  форма;

(2) вид деятельности;

(3) структура капитала;

(4) масштабы деятельности.

Обязательной ежегодной  аудиторской проверке подлежат экономические  субъекты, имеющие организационно-правовую форму открытого акционерного общества, независимо от числа их участников (акционеров) и размера уставного  капитала.

По виду деятельности обязательной ежегодной аудиторской  проверке подлежат: банки и другие кредитные учреждения; страховые  организации и общества взаимного  страхования; товарные и фондовые биржи; инвестиционные институты (инвестиционные и чековые инвестиционные фонды, холдинговые компании); внебюджетные фонды, источниками образования  средств которых являются предусмотренные  законодательством Российской Федерации  обязательные отчисления, производимые юридическими и физическими лицами; благотворительные и иные (неинвестиционные) фонды, источниками образования  средств которых являются добровольные отчисления юридических и физических лиц; другие экономические субъекты, обязательная ежегодная аудиторская  проверка которых по виду их деятельности предусмотрена федеральными законами, указами Президента Российской Федерации  и постановлениями Правительства  Российской Федерации.