Понятие и сущность местного самоуправления

Содержание

Введение ................................................................................................................. 3

1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ ............... 4

2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ............................................. 7

2.1 Классификация по механизму  делегирования полномочий ........................ 7

2.2 Классификация по качеству  делегируемых полномочий ............................ 8

2.3 Классификация по количеству  делегируемых полномочий ...................... 11

Заключение ........................................................................................................... 17

Список использованной литературы ................................................................. 18

Введение

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности  остается оптимизация организации  деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности  деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем  местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных  положений при соблюдении и поддержании  баланса государственных и местных  интересов, т. е. общих интересов  жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный  фундамент для гражданского согласия.

Актуальность  исследования и разрешения проблем  выборных органов местного самоуправления в системе народовластия в  России обусловлена также факторами, связанными с федеративной природой нашего государства и переносом  всей тяжести правового регулирования  местного самоуправления на уровень  субъектов Российской Федерации, далеко не однозначно понимающих ценность институтов местного самоуправления и в ряде случаев не активизирующих в должной мере эти процессы на своей территории, с нерешенностью многих проблем, вызванных экономическими трудностями как в регионах, так и в стране в целом, с отсутствием согласованного разграничения полномочий между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации  народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной  власти и непосредственно, но и через  органы местного самоуправления.

1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В настоящее  время "муниципалитеты” - это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в  некоторых странах (например, в США) муниципальным именуется лишь городское  управление. В РФ понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо  как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное образование - это социальная система, т.е. система с участием человека, в которой, как и в других социальных системах имеются три основных компонента: люди-вещи-отношения. Применительно  к муниципальным образованиям люди - это местное сообщество, вещи - это  территория, финансы, экономика поселения, а отношения - это все то, что  обеспечивает взаимодействие первых двух компонентов для достижения поставленной цели, причем взаимодействие может  быть между людьми и вещами, людьми между собой и вещами между  собой (например, автоматизированные комплексы). Другими словами, отношения - это  способ существования системы, проявляющий  себя в различных направлениях, формах и методах деятельности.

Понятие “местное самоуправление” как раз  и является деятельностью, но особого  рода. Оно производно от понятия  “управление” и входит составной  частью в понятие “отношения”  как компонента социальной системы, т.е. муниципальное образование - как  система - это целое, а местное  самоуправление является частью целого, одним из компонентов этого целого, а именно отношений, возникающих  в муниципальном образовании. Вот  почему нельзя смешивать понятия  “муниципальные образования” с понятием “местное самоуправление”. Они совершенно разные по своему содержанию.

Понятие "местное самоуправление" в  странах современного мира обычно охватывает два вида органов:

1. местный  представительный орган (совет,  ассамблея, собрание и т.п.), избираемый  населением соответствующей административно-территориальной  единицы. Этот орган, как правило,  принимает решения по наиболее  важным местным вопросам.

2. местный  исполнительный орган (мэр, бургомистр, глава администрации и т.д.), либо  избираемый, либо назначаемый. Этот  орган выполняет решения представительного  органа и осуществляет оперативное  управление, кроме того, на местный  исполнительный орган могут быть  возложены и некоторые общегосударственные  функции.

Местное самоуправление обладает определенными  признаками, которые позволяют отличать его от управления вообще, местного управления и других целенаправленных воздействий. Можно выделить шесть  основных критериев местного самоуправления. К ним относятся:

1. возможность самостоятельного существования территориального образования (автономный бюджет, административный контроль над подведомственными ему территориями) - для промежуточных территориальных структур, возможность и средства решения вопросов местного значения - для низовых (основных территориальных структур);
2. наличие и реальное функционирование местных представительных органов;
3. соблюдение принципа невмешательства центральной власти в решение вопросов, относящихся к ведению местного самоуправления;
4. отсутствие непосредственной (вертикальной) подчиненности местного органа власти вышестоящему;
5. реальная возможность участия всего населения соответствующей территории в процессах выработки и принятия решений по всем основным вопросам местного значения;
6. выборность всего состава местных органов власти на широкой демократической основе, регулярная сменяемость и отчетность перед избирателями;
7. гарантии социальной защиты населения, образующего местное сообщество;
8. свобода и ответственность местных органов самоуправления в рамках своей компетенции при имеющихся ресурсах.

Система местного самоуправления - это совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих  перед ним задач на основе принципов  самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения  качества жизни населения территории (региона) и увеличения его вклада в развитие всего общества.

Основная  цель создания и применения системы  местного самоуправления - улучшение  качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в развитие всей страны.

Основные  методы системы местного самоуправления:

• экономические (в том числе монетаристские);
• организационно-распорядительные;
• социально-психологические.

2. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Решение вопросов местного значения население  осуществляет, как правило, через  создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования этим органам  собственных прав, принадлежащей  только населению компетенции.

Таким образом, органы местного самоуправления создаются  только в связи с делегированием части полномочий населения с  одновременным наделением соответствующей  достаточной компетенцией.

Поэтому органы местного самоуправления можно  классифицировать по:

- механизму делегирования полномочий;

- качеству делегируемых полномочий;

- количеству делегируемых полномочий.

2.1 Классификация по механизму делегирования  полномочий

Конституция Российской Федерации закрепляет только один из возможных принципов классификации: по способу их образования, механизму  делегирования населением своих  полномочий.

"Местное  самоуправление осуществляется  гражданами через выборные и  другие органы местного самоуправления ", причем для выборных органов  порядок создания определяется  в соответствии с законодательством  и уставами муниципальных образований.  Порядок создания других органов определяется в соответствии с уставами муниципальных образований.

Под "другими" тут необходимо понимать органы, созданные  иным, невыборным путем (например, сформированные путем делегирования представителей других органов или организации; созданные соответствующим решением уполномоченного на то органа или должностного лица и т.д.).

Принципиальное  различие между такими органами состоит  в том, что через выборный механизм население напрямую наделяет соответствующие  органы собственной, принадлежащей  только ему компетенцией, позволяющей  осуществлять управление муниципальным  хозяйством в полном объеме полномочий собственника. Все остальные не выборные органы создаются именно для обеспечения  делегированных полномочий и не располагают  собственной компетенцией.

Уставом муниципального образования могут  быть предусмотрены наличие высшего  должностного лица - главы муниципального образования, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Глава муниципального образования и иные выборные должностные  лица местного самоуправления наделяются собственной компетенцией, по решению  вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Наряду  с выборными должностными лицами в управлении муниципальным хозяйством, как правило, принимают участие  иные должностные лица, назначаемые  или утверждаемые в должности  компетентным органом или должностным  лицом и входящие в категорию  муниципальных служащих.

2.2 Классификация по качеству делегируемых полномочий

Кроме различного механизма делегирования полномочий (создания органов), необходимо классифицировать органы местного самоуправления по качеству делегируемых полномочий.

Такая классификация  предусматривает наличие органов  местного самоуправления, наделенных представительными, исполнительными  и контрольными полномочиями по решению  вопросов местного значения. При этом представительные и контрольные  полномочия делегируются, как правило, одному органу (представительному), но население может создать и  отдельный, специальный орган, наделенный контрольными полномочиями (контрольный  комитет, счетная палата и т.п.).

Обязательным  выборным органом, обладающим правом представлять интересы населения и принимать  от его имени решения, действующие  на территории муниципального образования, является представительный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, избираемых на основе всеобщего и  прямого избирательного права при  тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Местное самоуправление - власть, наиболее приближенная к населению. Близость определяется не столько ее местом в иерархической  лестнице, сколько теми функциями, которые  она выполняет. Занимаясь вопросами  местного значения, она должна решать их в интересах населения. Поэтому  муниципальное управление предусматривает  наличие представительных органов  местного самоуправления, за исключением  случаев, когда их функции может  выполнять сход.

Закон определяет исключительное ведение представительных органов:

1. принятие  общеобязательных правил по предметам  ведения муниципального образования,  предусмотренных уставом муниципального  образования;

2. утверждение  местного бюджета и отчета  о его исполнении;

3. принятие  планов и программ развития  муниципального образования, утверждение  отчетов об их исполнении;

4. установление  местных налогов и сборов;

5. установление  порядка управления и распоряжения  муниципальной собственностью;

6. контроль  над деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.

К полномочиям  представительных органов местного самоуправления необходимо отнести  и сформулированное Л.А.Беликовым право издания обязательных постановлений. По его определению, "главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов государственных состоит в том, что первый имеет силу только для территории муниципального образования и относится только лишь к вопросам местного значения, предметам муниципального хозяйства и благоустройства".

Виды  нормативных актов, которые имеют  право принимать органы местного самоуправления, перечисляются в  уставе муниципального образования  и в законах субъектов Российской Федерации. Обычно к ним относят: решения, постановления выборного  органа или главы муниципального образования - по вопросам осуществления  местного самоуправления; распоряжения и приказы - по вопросам внутренней организации деятельности органов  местного самоуправления.

Действующее федеральное законодательство не обуславливает  обязательное создание в муниципальных  образованиях исполнительных органов  местного самоуправления, предусматривая возможность избрания главы муниципального образования и других выборных должностных  лиц, наделяемых при этом собственной  компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом  муниципального образования.

Кроме того, в названном уставе помимо представительных органов и должностных лиц  местного самоуправления могут быть предусмотрены и иные органы, должностные  лица местного самоуправления. Под  этим, как правило, и подразумевается  создание органов, наделяемых компетенцией для исполнения решений, принимаемых населением муниципального образования или его представительным органом.

Полномочия  представительного органа, а также  компетенция исполнительных органов  местного самоуправления должны быть определены и закреплены в муниципальном  уставе.

Виды  органов местного самоуправления:

Представительные: собрание представителей, Совет депутатов, Дума, Хурал (Республика Тыва), муниципальный  совет, муниципальное собрание, окружной сельский комитет (Саратовская область).

Исполнительные: местная администрация (администрация муниципального образования), волостная управа, исполком, мэрия.

Конкретные  названия органов местного самоуправления, а также глав муниципального образования (глава администрации, Председатель Совета, Председатель исполкома, мэр, городской  голова, и т.д.) и иных выборных должностных  лиц и сроки их полномочий определяются, как правило, соответствующим законодательством  субъектов Российской Федерации. Однако, в целом ряде субъектов Российской Федерации (Удмуртия, Вологодская область, Воронежская, Новгородская и другие) вопрос наименования представительных и исполнительных органов местного самоуправления отнесен к компетенции  местного самоуправления, и в каждом конкретном случае определяется в уставе муниципального образования.

2.3 Классификация по количеству  делегируемых полномочий

Еще одной  возможной классификацией может  быть разделение как выборных, так и создаваемых иным способом органов по объему, количеству делегируемых полномочий на общие и специальные (отраслевые) органы.

И представительные, и исполнительные органы местного самоуправления могут создавать постоянные или  временные специальные органы для  реализации отдельных полномочий, как  правило, выделяемых по отраслевому  принципу.

Таким образом, делегирование полномочий населения приводит к созданию в муниципальных образованиях целой системы взаимосвязанных органов местного самоуправления с различной компетенцией, различающихся по механизму их создания, качеству и количеству делегируемых им полномочий.

Однако  можно выявить и систематизировать  основные, наиболее распространенные схемы построения таких структур.

Мировая практика показывает большое разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне.

С учетом особенностей и специфики стран  авторы по-разному подходят к классификации, выделяют до десятка организационно-правовых форм. На основании изучения мирового опыта можно предположить пять основных моделей местного самоуправления, которые  схематично можно изобразить следующим  образом:

1. Форма  "сильный совет - слабый мэр"  характеризуется ограничением прав  мэра по координации деятельности  исполнительных органов и контроля  над их деятельностью. За мэром  закрепляется в основном представительские  и оперативно-представительные функции.  Совет обладает большим объемом  прав в сфере управления, в  хозяйственных и финансовых вопросах  и особенно в вопросах назначения  на должность.

2.Форма  "сильный мэр - слабый совет". Для этой формы характерно  избрание исполнительного органа (мэра) непосредственно населением, что предопределяет его весомые  позиции по отношению к представительному  органу. Мэр самостоятельно решает  многие текущие вопросы и обладает  правом отлагательного вето на  решения совета, которое может  быть преодолено только квалифицированным  большинством голосов последовательно. Мэры городов - весьма влиятельные фигуры, облеченные значительной властью и призванные решать многочисленные проблемы населения. Этот пост традиционно рассматривается как трамплин для выхода на общенациональную политическую проблему, шаг к посту Губернатора или, даже, Президента.

3. Форма  "совет - управляющий" отражает  стремление "к очищению городской  политики" и устранению коррупции,  неэффективного и авторитарного  управления. Управляющий представляет  собой политически нейтральную  фигуру, профессионала в сфере  общественного управления. Назначается  на должность и увольняется  советом, который выбирается населением. Недостатком этой модели является  невозможность или затрудненность  влияния на политику, проводимую  управляющим.

Основные  обязанности менеджера сводятся к следующему:

- координировать  и контролировать деятельность  всех отделов и управлений, назначать  их руководителей;

- готовить  и представлять на утверждение  совета годовой бюджет муниципалитета;

- контролировать  исполнение решений совета;

- представлять  рекомендации по вопросам, требующим  решения совета.

Форма управления "совет - управляющий" продемонстрировала свою жизнеспособность. В настоящее  время многие американские органы муниципального управления идут по этому пути.

4."Комиссионная  форма". Комиссия образуется из  выбранных лиц - уполномоченных, каждый из которых управляет  каким-либо отделом городского  Правительства. В этой модели  не предполагается наличие высшего  должностного лица (мэра). С одной  стороны, достоинством этой модели  является отсутствие разделения  властей, ведь последнее приводит  к замедлению принятия решений.  С другой стороны "комиссионная " форма управления резко критикуется  специалистами, утверждающими, что  поскольку она не позволяет провести принцип разделения властей, она недемократична. Считается, что она может развиваться в самых непредсказуемых направлениях и принимать уродливые формы, особенно если члены совета не будут вникать в дела других отделов и тем самым "развяжут " друг другу руки.

5. Комбинированная  форма. Управляющий или главный  администратор подчиняется мэру, а не совету. Наличие специалиста  - управляющего обеспечивает профессионализм,  а избиратели имеют возможность  прямого влияния на городскую  политику, поскольку, голосуя "за" или "против" мэра, который назначает  или снимает управляющего, они  тем самым голосуют за сохранение  или замену администрации муниципального  образования.

Согласно  Конституции РФ местное самоуправление осуществляется на территории РФ в  городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

На организацию  местного самоуправления оказывает  влияние ряд особенностей:

- численность  жителей города,

- занимаемая  территория,

- наличие,  либо отсутствие районов в  городе,

- другие  факторы.

В субъектах  Федерации местное самоуправление осуществляется на территории малых  и средних городов (райцентров), а  также крупных городов - региональных центров с обязательным делением на внутригородские районы.

В областных  центрах, район в городе не имеет  самостоятельности, а является лишь структурным подразделением местной  администрации по территориальному принципу. Администрация района в  городе действует на основании положения  о ней, разработанного представительным органом местного самоуправления.

В городах  федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, существуют особенности местного самоуправления, которые заключаются в том, что  городские органы власти имеют двойной  статус - органов государственной  власти и городских органов самоуправления.

Организация местного самоуправления на территории сельских подразделений подразумевает  осуществление местного самоуправления на территории районов (уездов, сельских округов, станиц, деревень и т.п.) Здесь  существует два пути организации  местного самоуправления.

Во-первых, на территории района возможно образование  единого районного муниципального образования.

Во-вторых, организация местного самоуправления на территории района может предполагать несколько отдельных, независимых  друг от друга муниципальных образований.

Организация местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях относится к полномочиям органов  государственной власти РФ. В данных образованиях имеются органы местного самоуправления. Территории границ закрытого  территориального образования устанавливаются  органом государственной власти.

Таким образом, в различных субъектах РФ организация  местного самоуправления складывается исходя из многообразия организационных  форм осуществления местного самоуправления, что обуславливается рядом причин:

- на организацию  местного самоуправления в РФ  оказывают влияние Федеративное  устройство государства,

- географические  факторы,

- этнические  процессы.

Все вышеперечисленные  причины не могут не накладывать  отпечаток на формы и способы  организации осуществления местного самоуправления. Многообразие форм организации  и осуществление местного самоуправления связано с возможностью избирать населением ту или иную модель организации местного самоуправления посредством Устава муниципального образования, согласно законодательству о местном самоуправлении субъектов Федерации.

Заключение

Органы  местного самоуправления не входят в  систему органов государственной  власти, поэтому представляют собой  самостоятельную форму реализации народом своей власти. Несмотря на это органы местного самоуправления тесно взаимосвязаны с государственными органами, так в соответствии со ст.132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом  отдельными государственными полномочиями, а контроль над реализацией данных полномочий осуществляется органами государственной  власти. Конституция Российской Федерации  закрепляет один из важнейших элементов  основ конституционного строя - местное  самоуправление, которое выступает  самостоятельной формой осуществления  народом принадлежащей ему власти.

Список  использованной литературы:

1. Конституция Российской Федерации. - М., Проспект, 2009 г.
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
3. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. – М.: ЮТИНИ-ДАНА, 2003. – 551 с.