Понятие и виды государственных служащих

Содержание

1. Понятие и виды государственных служащих

В научных кругах неоднократно предпринимались попытки определить понятие «государственный служащий». В результате авторы пришли к выводу о том, что этот термин необходимо трактовать как в широком, так и в узком смысле. Если рассматривать понятие государственный служащий в широком смысле, то – это профессиональный работник любой государственной организации: органа, учреждения, предприятия, если же рассматривать данное понятие в узком смысле, то – это профессиональный работник органов государственной власти.

В ст. 10 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» дано законодательное определение понятия «государственный служащий» через определение самой государственной службы. Государственный служащий – это лицо, которое осуществляет профессиональную деятельность, занимая должности в государственных органах и их аппарате, по практическому выполнению задач и функций государства и получает заработную плату за счет государственных средств.1

Одной из сторон государственно-служебных отношений непременно является государственный служащий. Российским законодательством к лицам, поступающим на государственную службу, предъявляются определенные требования. Прежде всего, требуется быть гражданином Российской Федерации. В особом порядке законодательство допускает назначение на государственную должность иностранцев. Другим обязательным условием поступления на государственную службу является владение государственным языком. В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком на всей территории России является русский. Следовательно, знание русского языка - непременное условие поступления на государственную службу.

Законодательство устанавливает возраст, при достижении которого гражданин может быть принят на государственную службу, а также предельный возраст нахождения на службе. Для всех видов государственной службы возраст поступления на службу составляет 18 лет. Предельный возраст нахождения на государственной службе зависит от того, в каких государственных органах она осуществляется. Например, предельный возраст нахождения на государственной гражданской службе составляет 65 лет, а для военнослужащих и служащих правоохранительных органов этот возраст колеблется от 45 до 60 лет в зависимости от должностного положения.

Общеобразовательная и профессиональная подготовка государственных служащих должна соответствовать той должности, которую они занимают. Это требование отражает деловой критерий оценки управленческих кадров с точки зрения соответствия их занимаемой должности. Наличие специального образования, знание структуры государственного аппарата, содержания государственной службы и опыт управленческой работы - таковы основные условия, определяющие деловые качества государственных служащих.

К государственным служащим российское законодательство предъявляет и другие требования, а именно: дееспособность; отсутствие судимости; состояние здоровья; отсутствие близкого родства или свойства с государственным служащим, если их служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, и др.

Государственные служащие могут быть классифицированы на отдельные виды по различным критериям. Такое подразделение, как правило, осуществляется по нескольким определяющим основаниям.

Во-первых, исходя из федеративного устройства государства понятие «государственные служащие» охватывает две категории лиц.

Первая - это федеральные государственные служащие - граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы и получающие денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Вторая - государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации - граждане, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации и получающие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджетов соответствующих субъектов.

Во-вторых, применительно к видам государственной службы государственные служащие делятся на гражданских служащих, военнослужащих и служащих правоохранительных органов.

В-третьих, в зависимости от характера служебной деятельности, направленности и объема властных полномочий различаются две категории государственных служащих.

Первые - это государственные служащие, наделенные властными полномочиями как по отношению к лицам и структурным подразделениям, подчиненным им по службе, так и по отношению к третьим лицам, не связанным с ними служебными отношениями.

Вторые - государственные служащие, наделенные властными полномочиями лишь по отношению к третьим лицам.

Все государственные служащие, замещающие должности государственной службы, являются должностными лицами. Осуществление служащими государственно-служебных функций невозможно без наделения их статусом должностного лица. Государственные служащие уполномочены государством от его имени разрешать в пределах своей компетенции возникающие вопросы и дела. Как должностные лица, они вправе давать основанные на законе распоряжения и указания гражданам и организациям, не находящимся по отношению к ним в непосредственном подчинении; выступать от имени государственного органа, в котором они проходят службу, и государства в целом, которое предоставило им властные полномочия; в необходимых случаях применять меры государственного принуждения.

Административно-правовой статус государственного служащего производен от правового положения государственного органа. Главным его элементом, безусловно, является государственная должность.

Должность - это структурный элемент государственного органа, в котором заключена часть его компетенции. Она образуется в структуре государственного аппарата или его подразделения в распорядительном порядке. Соответствующим правовым актом определяются ее название и место в иерархии должностей.

В названии каждой должности обязательно присутствует и название того органа, где создана сама должность. С ней неразрывно связаны функции государственного органа либо какая-то их часть. Должность устанавливает определенный объем полномочий, обязанностей и прав. Лицо, принятое на данную должность, автоматически принимает на себя название должности (например, главный бухгалтер и т.д.).

Название должности государственной службы и ее место в иерархии должностей определяются законами или иными нормативно-правовыми актами Российской Федерации и ее субъектов, в зависимости от того, на каком уровне - федеральном или субъекте РФ - создается эта должность.

В государственных органах могут быть учреждены должности государственной службы различных видов.

Как правило, должностью государственной службы считается только та, которая включена в реестр государственных должностей. В этом отношении данный документ является исчерпывающим. Вместе с тем совершенно очевидно, что в нем перечисляются не сами должности, а лишь их типовые названия. Реестр, таким образом, не является актом учреждения должностей, а представляет собой классификатор, содержащий сведения об их наименовании и распределении по группам. Он служит основой для формирования штатных расписаний государственных органов и определения полномочий по государственным должностям. Сами же должности вводятся руководителями соответствующих государственных органов.

В то же время для нормального функционирования государственной службы в штатные расписания государственных органов включаются должности, не являющиеся по своему статусу должностями государственной службы. Это технические должности, сопровождающие и обеспечивающие государственно-служебную управленческую деятельность. Правовое положение таких должностей не связано с реализацией государственно-властных полномочий, а права и обязанности определяются трудовым законодательством, внутренним распорядком, коллективным и трудовым договором. Деятельность на таких должностях не является государственной службой.

Должность государственной службы предполагает наделение лица, ее исполняющего, специальным или воинским званием, классным чином, дипломатическим рангом, которые в отличие от должности не являются элементом структуры органа, а присваиваются по должности персонально.

Определяющим элементом административно-правового статуса государственного служащего являются государственно-властные полномочия. Наделение государственного служащего частью функций, которые возложены на государственный орган, невозможно без включения в его административно-правовой статус полномочий как составной части компетенции государственного органа. Государственный служащий, реализующий государственно-властное полномочие, вправе давать основанные на законе распоряжения и указания лицам, не находящимся по отношению к нему в непосредственном подчинении, выступать от имени государственного органа и государства в целом, применять в некоторых случаях меры государственного принуждения.

Служебные (должности) обязанности - самостоятельный элемент административно-правового статуса государственного служащего. Их анализ позволяет говорить об общих (служебных) и конкретных (должностных) обязанностях.

Служебные обязанности возведены в ранг нормативных предписаний и устанавливаются законодательством для всех либо для определенного круга государственных служащих. Должностные обязанности, в отличие от служебных, определяются должностными инструкциями, регламентами, положениями, уставами, разрабатываемыми на основе квалификационных требований, установленных законодательством о соответствующем государственном органе, и утверждаются руководителями этих органов и их структурных подразделений. Посредством данных актов конкретизируется выполнение соответствующих функций, совокупность обязанностей, взаимодействие структурных подразделений, система связей между государственными служащими.

Четвертым элементом, составляющим административно-правовой статус государственного служащего, являются права, предоставляющиеся ему в связи с исполнением обязанностей. Они определяют юридическую возможность выбора поведения государственным служащим, создают условия защищенности как в правовой, так и в социальной сфере.

Анализ законодательства о государственной службе позволяет говорить о двух группах прав. Первую группу составляют права, способствующие непосредственной реализации административно-правового статуса государственного служащего.

Их объем напрямую зависит от сферы деятельности и компетенции государственного органа, а также от объема полномочий, предоставляемых государственному служащему. Среди них в первую очередь можно назвать такие права, как получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должности, допуск к сведениям, составляющим тайну, доступ в государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации и др.

Вторая группа прав опосредованно влияет на правовой статус государственного служащего. Это право на участие в конкурсе на замещение вакантной должности, на ознакомление с документами, определяющими права и обязанности по замещаемой должности, на продвижение по службе, на переподготовку и повышение квалификации, на обеспечение надлежащих условий, необходимых для исполнения должности, на государственную защиту, на денежное содержание, а также ряд других прав, установленных действующим законодательством. Эти права являются общими для всех госслужащих и гарантированы законодательством о государственной службе.

Следующим элементом административно-правового статуса государственного служащего являются ограничения и запреты, установленные законом при поступлении на государственную службу и при ее прохождении.

Ограничения - это такие установленные законом условия, при наличии которых гражданин не может быть принят на государственную службу и не может находиться на государственной службе, например, признание гражданина недееспособным, наличие у него заболевания, препятствующего поступлению на государственной службу и ее прохождению, и т.п.

Запреты - это установленные законом действия, от совершения которых государственный служащий должен воздержаться, например, запрет на осуществление предпринимательской деятельности, запрет на разглашение государственной и служебной тайны и т.п.

Последним элементом в структуре административно-правового статуса государственного служащего является ответственность. Ответственность - устойчивая основа всех элементов, образующих административно-правовой статус государственного служащего. Она служит важным средством обеспечения законности и дисциплины, поэтому ее следует считать своеобразным способом контроля за деятельностью государственного служащего. Она предстает связующим звеном между государственным служащим и государственной должностью с ее составляющими: полномочиями, обязанностями и правами. Так, превышение государственно-властных полномочий либо ненадлежащее выполнение обязанностей служащим квалифицируется как дисциплинарный проступок, административное правонарушение или преступление и, следовательно, влечет за собой юридическую ответственность. Государственные служащие могут привлекаться и к материальной ответственности, которая в отличие от других видов юридической ответственности государственных служащих носит восстановительный характер.

Материальная ответственность государственного служащего не исключает его дисциплинарной или уголовной ответственности.

Государственная служба может быть исследована с различных позиций: как общественно-политическая, социологическая, организационно-управленческая или правовая категория, в философском, политологическом, социологическом, сравнительно-историческом, юридическом аспектах. В российской юридической науке государственная гражданская служба рассматривается также в нескольких значениях: как вид деятельности и система органов, как совокупность общественных отношений и политико-правовой институт.

Разнообразие подходов к государственной службе объясняется многогранностью этого явления, что создает возможность его исследования несколькими отраслевыми юридическими науками: конституционным, административным и трудовым правом.

В названных науках были выработаны различные подходы к государственной службе. В науке конституционного права государственная служба воспринимается как одна из форм осуществления публичной власти.  В науке административного права на первом плане находятся управленческие аспекты государственной службы: государственная служба предстает с этих позиций в качестве одного из средств государственного управления, понимаемого как властное упорядочивающее (организующее) воздействие субъектов управления (государства, его органов и должностных лиц) на объекты управления (общество в целом, разнородные социальные образования и конкретных членов общества).

Гражданской службе при этом отводится роль инструмента, с помощью которого реализуются полномочия государственных органов, выполняются задачи и функции государства. В науке трудового права, предметом исследования которой выступают проблемы правового регулирования общественного труда, государственная гражданская служба рассматривается как специфическая разновидность служебной трудовой деятельности.

Государственная служба как юридическое явление наиболее исследована в науке административного права. При этом среди административистов не сложилось единого мнения по вопросу о том, что следует понимать под государственной службой. Некоторые ученые включают в это понятие организацию и деятельность, как государственных служащих, так и самих государственных органов.

Например, Ю.А. Тихомиров трактует государственную службу как организацию постоянной профессиональной деятельности работников по осуществлению полномочий государственных органов и учреждений публичной власти, тем самым акцентируя внимание на организационном аспекте государственной службы. При этом сама деятельность служащих в понятие государственной службы не входит.

По словам Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявского, государственную службу следует оценивать с точки зрения ее функций и общей направленности. В этом, организационно-функциональном, плане государственная служба представляет собой совокупность органов, структур, звеньев и подразделений, направленных на служение обществу и государству.

Ю.Н. Старилов рассматривает государственную службу (в широком теоретическом понимании) и как осуществление государственными органами кадровой функции управления, и как практическую деятельность всех лиц, получающих заработную плату из государственного бюджета и занимающих должности в аппарате государственных органов.

В.М. Манохин определяет государственную службу как одну из функций государства по организации и правовому регулированию деятельности личного состава государственных органов, а также как саму деятельность этого личного состава.

По мнению А.Ф. Ноздрачева, государственная служба - это юридический институт практического осуществления государственной власти и повседневного применения законодательства.

Н.М. Конин, предлагая понимать государственную службу как организационно-правовой институт, призванный обеспечить организацию и практическое осуществление задач и функций государства, отмечает, что государственный аппарат проявляет себя лишь в деятельности своих служащих, оставаясь без них общей схемой и безжизненной конструкцией.

А.П. Алехин и А.А. Кармолицкий полагают, что государственную службу следует рассматривать в правовом, организационном и функциональном аспектах, т.е. в качестве комплексного, организационно-функционального института. Такую же позицию, когда государственная гражданская служба понимается, прежде всего как публичная организационная структура, как функция реализации государственной власти, и лишь затем - как профессиональная деятельность служащих государственных органов, занимают и ряд других авторов. В качестве отличительных особенностей этой деятельности отмечаются ее публичность, направленность на осуществление задач и функций государства, интеллектуальный, управленческий характер.

При этом в науке административного права государственная служба зачастую рассматривается двояко: в широком смысле - как выполнение служащими государственных организаций (включая не только государственные органы, но и государственные унитарные предприятия, государственные учреждения) задач и функций государства - и в узком, т.е. в непосредственном значении, - как профессиональная деятельность служащих только государственных органов.

Российское законодательство (Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ») определяет государственную гражданскую службу именно как профессиональную служебную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государства, его органов и лиц, замещающих государственные должности.2

Важно не только установить, чем государственная гражданская служба отличается от деятельности обычных работников, прежде всего служащих государственных организаций, но и определить характерные черты государственной гражданской службы, отграничивающие ее от таких близких к ней разновидностей служебной деятельности, как муниципальная служба и профессиональная деятельность лиц, занимающих государственные и муниципальные должности. По современному законодательству их деятельность не признается государственной службой, хотя и осуществляется также в системе органов государственной (муниципальной) власти, на профессиональной (постоянной, оплачиваемой) основе.

С точки зрения данной классификации профессиональную деятельность государственных гражданских служащих, безусловно, нужно относить к классу несамостоятельного, наемного труда. Наемный характер государственной гражданской службы официально признается и российским законодателем. В п. 1 ст. 1, п. 3 ст. 10 ФЗ РФ «О системе государственной службы Российской Федерации» сказано, что государственная служба является профессиональной служебной деятельностью государственных служащих, их нанимателем выступает Российская Федерация или соответствующий субъект РФ.3

Государственная служба приобретает действительно публичный характер только тогда, когда она реально служит обществу, а служащие исполняют государственно значимые функции, решают социально значимые проблемы. Сама по себе принадлежность работы (службы) к государственным структурам, например трудовая деятельность технического персонала государственных органов, труд работников государственных предприятий и организаций, не превращает эту работу в публичную службу.

Важно подчеркнуть, что публичность государственной гражданской службы, направленность профессиональной деятельности на реализацию общих государственных функций не противоречат пониманию ее в качестве наемного труда. Публичностью характеризуется функциональное назначение государственной службы, определяются ее внешние цели. В то же время ее непосредственное содержание заключается в постоянном профессиональном труде, повседневном исполнении определенной служебной трудовой функции в аппарате государственного органа. В свете сказанного нельзя согласиться с авторами, рассматривающими государственную гражданскую службу как исключительно публичную, административно-правовую категорию и противопоставляющими ее трудовой деятельности по найму, которая признается относящейся исключительно к частной жизни человека.

Думается, что своеобразие государственной гражданской службы и состоит в том, что в ней соединено частное и публичное: несамостоятельный, наемный труд, который организуется государством, материально и финансово обеспечивается средствами бюджета, должен осуществляться в общегосударственных интересах и потому имеет публичную функциональную значимость. Заметим, что и в науке административного права государственная служба характеризуется состоянием зависимости, верности служащих государственной власти и преданности ее носителям, особого послушания, т.е. именно теми качествами, которые присущи несамостоятельному, наемному труду.

Государственная гражданская служба осуществляется на постоянной профессиональной основе, является профессией. Профессионализм - одно из ведущих начал организации и функционирования государственной службы. Профессиональной подготовке служащих уделяется особое внимание. Профессионализм рассматривается обычно с точки зрения качественных характеристик гражданской службы. Отмечается, что профессионализм и компетентность предполагают наличие у служащих опыта, образования и высокой квалификации, что требует постоянного поддержания и совершенствования их профессионального мастерства.

С другой стороны, необоснованно отождествление функций государственной службы с реализацией государственной власти, преувеличение ее роли до уровня «управления публичными делами» государства. Воззрения на государственную гражданскую службу как на институт, посредством которого непосредственно осуществляется публичная власть, представляют собой отголоски практики недавнего прошлого, когда государственное управление отождествлялось с исполнительной властью.  Думается, что истоками данных воззрений выступают существовавшие в период тоталитарного государства представления о государственной власти как механизме государственной администрации, состоящем в исполнительно-распорядительной деятельности и осуществляемом государственным аппаратом. Такое понимание природы и содержания государственной власти превалировало в советской юридической науке.  Государственная власть рассматривалась в ней прежде всего как классовая категория, характеризовалась принудительностью, жестким администрированием, приматом исполнительно-распорядительных функций. Эта концепция основывалась на реальностях существовавшей в тот период административно-командной системы, принципом деятельности которой было всевластие чиновничьего аппарата.

Следовательно, коренное отличие государственной службы от деятельности лиц, замещающих государственные должности, состоит в несамостоятельном, производном содержании государственно-служебной деятельности. Посредством гражданской службы лишь обеспечивается исполнение полномочий государственных органов и лиц, занимающих государственные должности. Поэтому по сравнению с деятельностью этих лиц государственная служба имеет обеспечительный и потому подчиненный характер.

Таким образом, можно дать следующее определение государственной гражданской службы: государственная гражданская служба - это публичный институт практической реализации задач и функций государства, осуществляемой посредством особого вида профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

2. Административно-правовое  регулирование

в финансово-кредитной сфере

Существенные изменения в финансово-кредитной сфере произошли в России в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (далее - Закон № 251-ФЗ)4. В соответствии с принятым Законом на Банк России возложены функции мегарегулятора финансового рынка. Банку РФ переданы полномочия, которыми ранее была наделена Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР), которая была упразднена 1 сентября 2013 г, и в структуре Банка России создана практически аналогичная служба - Главное управление по финансовым рынкам. Однако это уже не орган исполнительной власти, осуществляющий управленческие, контрольные и надзорные полномочия от имени государства, а структура Банка России.

В связи с принятием Закона и передачей Банку России полномочий по государственному регулированию, управлению и надзору в финансово-кредитной сфере внесены многочисленные изменения более чем в 40 федеральных законов. Представляется, что теоретические и практические вопросы, возникшие в связи с радикальным изменением финансово-кредитной системы, следует рассмотреть в нескольких аспектах:

1) с точки зрения обеспечения  управленческого процесса и соблюдения  административно-правового режима финансово-кредитной сферы в переходный период;

2) с точки зрения управленческого  воздействия и соблюдения административных  циклов и процедур, составляющих финансово-кредитную сферу;

3) с точки зрения соблюдения  системы организации государственной власти на основе принципа разделения властей и функционального механизма государства в финансово-кредитной сфере. В каждой из выделенных сфер имеются проблемы, заслуживающие обсуждения.

В соответствии со ст. 4 Закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ в редакции от 23 июля 2013 г. (далее - Закон № 86-ФЗ) Банку России переданы практически все полномочия по правовому регулированию, правоприменительной практике, контролю и надзору в финансово-кредитной сфере, которые ранее реализовывались органами исполнительной власти в лице Правительства РФ, ФСФР России, Министерства финансов, Федерального казначейства, Министерства экономики и экономического развития, а также министерств силового блока - Министерства обороны и Министерства внутренних дел - и других ведомств по вопросам пенсионного обеспечения и страхования.5

Если ранее регулятивные, управленческие и надзорные функции Центрального банка России распространялись только на банковскую и кредитную сферы, то с внесением изменений в законодательные акты в связи с передачей полномочий в финансовой сфере Банку России они значительно расширились и с 1 сентября 2013 г. распространились на всех субъектов, задействованных в финансово-кредитной сфере.

В соответствии со ст. 4 указанного Закона Банк России осуществляет регулирование, управление, юрисдикционную деятельность, контроль и надзор в отношении некредитных финансовых организаций (п. 9.1). В этой сфере он осуществляет целый ряд регулятивных и юридически значимых административных правоприменительных действий, являющихся основанием для возникновения, изменения или прекращения административных правоотношений в финансово-кредитной сфере.

В новом статусе Банка России в финансово-кредитной сфере с точки зрения регулирования возникающих правоотношений достаточно значимо определение юридической природы, иерархический уровень его нормативно-правовых актов и их место в правовой системе России. Этот далеко не праздный вопрос вытекает их формулировок новой редакции Закона о Банке России, из текста которого следует, что юридическая сила нормативно-правовых актов Банка России выше юридической силы актов Правительства, Президента России и даже законов Российской Федерации и субъектов Федерации. В Законе отсутствует указание на то, что акты Банка России должны как минимум соответствовать Конституции РФ и федеральным законам. В принятой редакции верховенство и высшая юридическая сила норм Конституции не обозначены как принципы деятельности Банка России.

Есть еще одна проблема институционального характера, ставящая под сомнение правомерность передачи Банку России всего объема полномочий по правовому регулированию, управлению, надзору, административной юрисдикции в финансово-кредитной сфере. В конституционно установленном механизме государства Банк России не входит ни в одну из ветвей государственной власти и является органом государства, реализующим свои полномочия в конституционно установленной кредитно-денежной и финансовой сфере.