Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды. 2

Понятие и виды управления природопользованием и охраной окружающей среды

В широком смысле под управлением понимается руководство чем-либо (или кем-либо). Управление в сфере взаимодействия общества и природы представляет собой совокупность предпринимаемых соответствующими субъектами действий, направленных на обеспечение исполнения требований законодательства об окружающей среде. Применительно к предмету данной отрасли речь идет о распоряжении природными ресурсами, об обеспечении рационального использования и воспроизводства природных ресурсов, сохранения или восстановления благоприятного состояния окружающей среды, соблюдения, а также о защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Управление охраной окружающей среды и природопользованием как институт экологического права представляет собой систему правовых норм, регулирующих деятельность всех видов государственных и муниципальных органов, управленческих структур по осуществлению природоохранительных функций, направленную на сохранение, восстановление, оздоровление природной среды и экологической безопасности населения.

Специальные органы государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды.

Особая роль в управлении природоохранительной деятельностью отведена специальным органам управления охраной окружающей среды.

Заглавное положение в системе специальных органов отводится Государственному комитету РФ по охране окружающей среды (Госкомэкологии России), поскольку на него возложено осуществление координации деятельности всех специальных органов. Комитет возглавляет государственную службу экологического мониторинга. Он организует и проводит государственную экологическую экспертизу, формирует единую систему особо охраняемых природных территорий, занимается разработкой единой государственной экологической политики. На комитет возложено ведение Красной книги исчезающих животных и растений.

К специальным органам относится Федеральный центр санитарно-эпидемиологического надзора Министерства здравоохранения РФ.

Природоохранительная деятельность большинства специальных органов носит поресурсовый характер. Примером этого может служить деятельность Государственного комитета РФ по земельной политике, который осуществляет различные функции по охране земель (ведение учета, земельного кадастра, мониторинга, землеустройства и т.п.). Министерство природных ресурсов осуществляет аналогичные функции, но применительно к недрам и водным ресурсам. Федеральная служба лесного хозяйства России осуществляет государственное регулирование и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов.

Понятие, виды и задачи экологического контроля. Государственный экологический контроль.

Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт права окружающей среды. Основываясь на роли экологического контроля в механизме охраны окружающей среды, его можно оценивать как важнейшую правовую меру. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов права окружающей среды к исполнению экологических требований. Меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются либо в процессе экологического контроля, либо с привлечением иных государственных органов.

Функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды – экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение выполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной для их процедуры, на основе специальных правовых норм.

Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в наблюдении за исполнением действующих в сфере управления природоохранных правил*. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.

При этом некоторые государственные органы осуществляют одновременно и контроль, и надзор. 

В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный. Критериями такой классификации являются субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.

Ведомственный и производственный экологический контроль

Сущность ведомственного экологического контроля заключается в основном в обеспечении центральными органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ выполнения правовых требований по рациональному природопользованию и охране окружающей среды подведомственными объектами. Такими объектами являются государственные учреждения, организации и предприятия, находящиеся в подчинении вышестоящих органов. Ведомственный контроль осуществляется государственными органами, но он не является частью рассмотренного выше государственного экологического контроля. Различие между ними, – прежде всего, в сфере осуществления: ведомственный контроль ограничивается отраслевой сферой, государственный контроль носит надведомственный характер. Другое существенное отличие в том, что объекты надведомственного контроля не находятся в подчинении контролирующих органов.

Функции по проведению ведомственного контроля предусматриваются, как правило, положениями о центральных государственных органах.  

Ведомственный контроль проводится также министерствами и ведомствами, осуществляющими управление природопользованием и охраной окружающей среды, – Министерством природных ресурсов РФ, Госкомэкологией России и др. Они контролируют выполнение задач, возлагаемых на структурные подразделения и территориальные органы. 

На вопрос о том, осуществляется ли ведомственный контроль только государственными органами либо он может проводиться также негосударственными структурами федерального или территориального уровня, имеющими в своем ведении объекты, являющиеся субъектами права окружающей среды, ответ может быть положительным. Такие структуры также заинтересованы, прежде всего экономически, в поддержании экологического правопорядка на подведомственных объектах, так как несоблюдение экологических требований будет влиять на экономические результаты их деятельности и прибыль.

Содержание ведомственного контроля определяется рядом факторов: а) спецификой отрасли; б) экологически значимыми задачами, стоящими перед отраслью в целом и подведомственными объектами и в) конкретными правами и обязанностями подразделений и лиц, осуществляющих ведомственный контроль.

Сферой производственного экологического контроля служит производственно-хозяйственная деятельность предприятий и иных хозяйствующих субъектов. Важность его проведения и высокой эффективности обусловлена тем, что предприятия являются основной категорией природопользователей. Преимущественно им адресованы правовые требования, касающиеся обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий.

Содержание производственного контроля зависит прежде всего от специфики предприятия. Экологический контроль проводит руководитель предприятия, руководители функциональных служб (главного инженера, энергетика, технолога, механика и др.) и производственных подразделений. Потенциально наиболее полезным может быть контроль, осуществляемый экологическими службами. Правда, в целях экономии и в силу недооценки важности данного направления экологические службы на предприятиях часто отсутствуют.

Главной задачей производственного экологического контроля является проверка: а) выполнения планов и мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды; б) соблюдению нормативов предельно допустимых воздействий на природу, установленных предприятию; в) выполнения иных требований законодательства об окружающей среде и др.

Федеральный закон «О радиационной безопасности населения» устанавливает более строгие требования к проведению производственного контроля за обеспечением радиационной безопасности. Согласно ст. 11 порядок проведения производственного контроля определяется для каждой организации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовывается с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности.

Меры по пресечению выявляемых нарушений правовых экологических требований в рамках ведомственного и производственного контроля принимаются уполномоченными должностными лицами. На предприятиях это, как правило, – руководитель.

С учетом высокой общественной опасности некорректного обращения с радиоактивными веществами названный Федеральный закон наделяет должностных лиц, осуществляющих производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, правом приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарных норм, правил и гигиенических нормативов, правил радиационной безопасности, государственных стандартов, строительных норм и правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения обнаруженных нарушений.

Эффективность ведомственного и производственного экологического контроля во многом зависит от взаимодействия с органами государственного экологического контроля. Пока такое взаимодействие не развито. Более того, руководители предприятий и экологические службы считают своей задачей защиту интересов предприятия любым путем, в том числе посредством сокрытия фактов нарушения экологического законодательства, представления государственным органам недостоверных сведений, а порой и прямого попустительства правонарушениям. 

Сотрудничество органов государственного, ведомственного и производственного экологического контроля – важный резерв повышения эффективности природоохранной деятельности на разных уровнях. Инициатива такого сотрудничества может исходить от любого субъекта. Многое в развитии сотрудничества и обеспечении эффективного взаимодействия в данной сфере в силу правового статуса зависит от позиции органов государственного экологического контроля. Важно при этом реализовать не только административные методы, но и методы убеждения, воспитания.

Общественный экологический контроль.

Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)

1. Общественный контроль  в области охраны окружающей  среды (общественный экологический  контроль) осуществляется в целях  реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

2. Общественный контроль  в области охраны окружающей  среды (общественный экологический  контроль) осуществляется общественными  объединениями и иными некоммерческими  организациями в соответствии  с их уставами, а также гражданами  в соответствии с законодательством.

3. Результаты общественного  контроля в области охраны  окружающей среды (общественного  экологического контроля), представленные  в органы государственной власти  Российской Федерации, органы государственной  власти субъектов Российской  Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению  в порядке, установленном законодательством.

Государственный статистический учет

Государственный статистический учет в области природопользования и охраны окружающей среды является одним из источников экологически значимой информации. Ведется статистический учет как Федеральной службой государственной статистики (Росстат), так и специальными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды.

Органам государственной статистики предоставляют информацию о состоянии окружающей среды, видах и уровнях вредных воздействий на нее как юридические лица - природопользователи, так и специально уполномоченные государственные органы.

Росстат и его территориальные подразделения ведут учет экологически значимой информации по следующим, утверждаемым Постановлениями Росстата формам:

Государственный статистический учет и отчетность в области природопользования и охраны окружающей среды являются одним из источников экологически значимой информации. В соответствии со ст. 16 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» государственные природоохранительные органы РФ совместно с органами государственной статистики, природопользователями ведут количественный и качественный учет природных ресурсов и вторичного сырья, определяют их социально-экономическую оценку.

Государственный статистический учет в сфере природопользования и охраны окружающей среды ведется как Государственным комитетом РФ по статистике, так и специальными государственными органами в области природопользования и охраны окружающей среды.

Органам государственной статистики предоставляют информацию о состоянии окружающей среды, видах и уровнях вредных воздействий на нее как юридические лица-природопользователи, так и специально уполномоченные государственные органы.

Госкомстат и его территориальные подразделения ведут учет экологически значимой информации по ряду форм: № 2-тп (воздух) «Отчет об охране атмосферного воздуха»; № 3-ос отчет «О ходе строительства водоохранных объектов и прекращении сброса загрязненных сточных вод»; № 4-ос «Отчет о текущих затратах на охрану природы»; № 12-лх «Отчет о лесозащите». Начиная с 1992 г. Госкомстат ведет учет по форме № 1-экофонд «Отчет о поступлении и расходовании экологического фонда».

До 1994 г. Госкомстат вел форму учета «О государственном контроле за охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов», которая содержала следующие данные: о деятельности контролирующих органов (в случаях залповых, аварийных и иных сбросов и выбросов загрязняющих веществ), причиненном ущербе, количестве обследованных предприятий, количестве привлеченных к административной ответственности должностных лиц и граждан, сумме штрафов, сокращении сбросов и выбросов загрязняющих веществ за счет приостановки работы предприятий, количестве привлеченных к уголовной ответственности должностных лиц, суммах, взысканных по предъявленным искам о нарушениях природоохранительного законодательства. В приложении к этой форме велись «Сведения о предприятиях и других хозяйственных объектах, приостановленных из-за нарушений природоохранительного законодательства».

В целях получения информации об осуществлении территориальными органами государственного экологического контроля и государственного контроля за охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов и в связи с постановлением Госкомстата России об отмене государственной статистической отчетности по форме № 1 – охрана природы приказом Минприроды России от 27 марта 1996 г. была утверждена ежеквартальная статистическая отчетность о государственном экологическом контроле и государственном контроле за охраной окружающей среды и использованием природных ресурсов по форме № 1 – охрана природы (ведомственная). Организация статистической обработки и использования заинтересованными структурными подразделениями Минприроды России поступающей информации по данной форме была поручена Управлению информатизации и внедренческой деятельности.

Чрезвычайно слабо решены в российском экологическом законодательстве вопросы отчетности природопользователей о своей деятельности перед государственными природоохранительными органами. В Законе «Об охране окружающей природной среды», в других природоохранительных законах не предусматривается требования об отчетности по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Отчетность может играть существенную роль в совершенствовании деятельности природопользователей. Она будет служить источником соответствующей информации не только для государственных структур. Важно, чтобы в условиях развития рыночных отношений дирекции компаний, акционированных предприятий отчитывались о своей природоохранительной деятельности перед акционерами. Выделяя экологические аспекты, к примеру, в бухгалтерской и финансовой отчетности, просчитываются как объемы инвестиций экологического характера, так и достигнутый за их счет экономический эффект (например, объем сэкономленных средств в результате внедрения энергосберегающих технологий, более высокой доли переработки вторичного сырья и т.д.).

По данным Минфина России, в реформируемой сейчас системе бухгалтерского учета природоохранные пункты закладываются во многие нормативные требования. Однако специального документа, который обязывал бы предприятие предоставлять отчет о природоохранной деятельности, пока нет. Единственное, что рекомендует Минфин предприятиям, – это прилагать к финансовому отчету экологическую пояснительную записку.

Государственные кадастры природных ресурсов и объектов

Государственными кадастрами природных ресурсов называется свод экономических, экологических, организационных и технических показателей, характеризующих качество и количество природного ресурса, состав и категории пользователей. Данные кадастров служат обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных воздействий. На основе кадастров проводится денежная оценка природного ресурса, его продажная цена, система мер по восстановлению нарушенного состояния природы. Важно, чтобы данные о качественных характеристиках природных ресурсов, содержащиеся в соответствующих кадастрах, служили основой при принятии решения о предоставлении природного ресурса в пользование.

Кадастры ведутся по отдельным видам природных ресурсов и по территориям.

Государственный земельный кадастр. Состав данных, которые должны быть получены при ведении земельного кадастра, определяется ст. 110 Земельного кодекса РСФСР. Эти данные включают: количество земель, распределение их по категориям, качественный состав земель, их распределение по использованию, собственников земли, владельцев, пользователей, арендаторов.

Данные кадастровой оценки земель применяют при планировании использования земель, распределении по целевому назначению, их предоставлении и изъятии, при определении платежей на землю, для оценки степени рационального использования земель.

Ведение государственного земельного кадастра возложено на органы Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Ведется в целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче, а также в других целях.

Его ведение возложено на Министерство природных ресурсов РФ. Состав данных, которые должны содержаться в кадастре, определяется Законом РФ «О недрах» (ст. 30 и 32). Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых должен включать в себя сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождений, содержать геолого-экономическую оценку каждого месторождения, а также включать в себя сведения по выявленным проявлениям полезных ископаемых.

Данный вид кадастра ведется на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонд геологической информации, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды.

Наряду с ведением кадастра с целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации их запасов, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ (ст. 31 Закона «О недрах»).

В Законе «О недрах» имеется также ст. 27, посвященная геологической информации о недрах, в соответствии с которой информация о геологическом строении недр, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащаяся в геологических отчетах, картах и иных материалах, может находиться в государственной собственности или в собственности пользователя недр.

Государственный лесной кадастр ведет Федеральная служба лесного хозяйства России. В соответствии со ст. 69 Лесного кодекса РФ государственный лесной кадастр содержит систему сведений о правовом режиме лесного фонда, количественном и качественном состоянии лесов, подразделении лесов на группы и категории защитности, экономическую оценку лесов.

Данные кадастра используются для определения экономического и экологического значения лесов, выбора лесосырьевых баз для заготовки древесины, проведения лесовосстановительных работ, замены малопродуктивных лесов высокопродуктивными лесными угодьями.

Государственный водный кадастр ведется в соответствии со ст. 79 Водного кодекса РФ. Государственный водный кадастр представляет собой свод данных о водных объектах, об их водных ресурсах, использовании водных объектов, о водопользователях. Он ведется в России по единой системе и основывается на данных государственного учета вод. Водный кодекс обязывает водопользователей представлять в специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда данных, подлежащих включению в водный кадастр.

Данные государственного водного кадастра являются основой для принятия решений при осуществлении государственного управления в области использования и охраны водных объектов и должны представляться в порядке, установленном законодательством РФ.

Ведение государственного водного кадастра осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда с участием государственного органа управления в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды (по поверхностным водным объектам) и государственного органа управления использованием и охраной недр (по подземным водным объектам).

Специально уполномоченный государственный орган управления использованием и охраной водного фонда обязан обеспечить доступ к информации, содержащейся в водном кадастре, в порядке, установленном водным законодательством Российской Федерации.

Наряду с ведением государственного водного кадастра ВК РФ (ст. 75) предусматривает ведение водохозяйственных балансов, которые представляют собой расчетные материалы по сопоставлению потребности в воде с имеющимися на данной территории водными ресурсами. Водохозяйственные балансы предназначены для оценки наличия и степени использования водных ресурсов по бассейнам водных объектов и соответствующим территориям субъектов РФ и используются для планирования и принятия решений по вопросам использования и охраны водных объектов. Составление водохозяйственных балансов осуществляется специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда.

Государственный кадастр объектов животного мира предусмотрен ст. 14 Федерального закона «О животном мире». Этот вид кадастра содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые сведения.

Ведется в целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания. Количественный и качественный учет животных охотничьего фонда ведет Управление охоты и охотничьего хозяйства Минсельхозпрода России. Учет рыбных запасов в количественном и качественном показателях во внутренних водоемах ведет Комитет по рыболовству РФ. 

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в соответствии со ст. 4 Закона «Об особо охраняемых природных территориях», а также постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий». Он включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме их особой охраны, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Этот вид кадастра имеет целью оценку состояния природно-заповедного фонда, определение перспектив развития сети данных территорий, повышение эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов. Ведется органами Госкомэкологии России.

Как особую разновидность кадастра редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных можно рассматривать Красную книгу РФ.

Наряду с кадастрами отдельных природных ресурсов и объектов, в экологическом законодательстве предусмотрено ведение территориальных кадастров природных ресурсов и объектов. Оно регулируется Временным положением о порядке формирования комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов, утвержденным приказом Минприроды России от 17 августа 1995 г. Территориальные кадастры содержат предоставляемые или удостоверенные специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды сведения о местоположении, количестве и качестве природных ресурсов, их первичной (базовой) социально-экономической оценке во взаимоувязке с экологической ситуацией на территории субъекта Федерации и составляющих его районов.

Система комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и объектов формируется для обеспечения органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достоверной информацией о состоянии природно-ресурсного потенциала в России.