Понятие и юридическое значение административно-правовых актов управления

Понятие и юридическое  значение административно-правовых актов управления

В теории административного  права институт правового акта управления (административного акта) является одним из центральных, ибо в его  рамках осуществляются все важнейшие  функции государственного управления (или публичного управления вообще). Решения и действия соответствующих  органов и должностных лиц  оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный  характер.

Правовые акты управления составляют важнейшую правовую форму  реализации управленческих действий по достижению целей и решению задач  публичного управления. Акты управления издаются органами исполнительной власти, однако они также принимаются  и государственными органами, относящимися к другим ветвям государственной  власти, — органами законодательной  и судебной властей. В последнем  случае акты управления (приказы, распоряжения, регламенты) направлены на разрешение внутриорганизационных проблем  и вопросов в системе самих  этих органов. К ним относятся  акты руководителей органов законодательной  власти, прокуроров, председателей  судов. Судьи выносят также постановления  по делам об административных правонарушениях.

Административный  акт (правовой акт управления) — правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий конкретное управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой (в рамках управленческого процесса) в целях достижения целей управления, решения его задач и осуществления управленческих функций.

Важнейшими нормативными правовыми актами, устанавливающими порядок подготовки и принятия нормативных  правовых актов органами публичного управления, являются: Конституция  РФ; Федеральный конституционный  закон от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»; Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Регламент Правительства РФ, утвержденный постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260; Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Правовому акту управления (административному акту) присущи  следующие характерные признаки.

1. Правовой акт представляет  собой управленческое решение,  подготовленное и принятое (утвержденное) по установленным правилам управленческого  процесса для решения конкретных  задач управления и реализации  управленческих функций. Само  управленческое решение является  результатом спланированных и  предпринятых действий со стороны  уполномоченных субъектов публичного  управления.

2.  Правовой акт издается  уполномоченным субъектом публичного  управления (органом государственного  управления, органом местного самоуправления, должностными лицами) в пределах  предоставленной законом и иными  нормативными актами компетенции.

3.  Правовой акт управления  принимается в одностороннем  порядке, т. е. специальным органом  публичного управления или должностным  лицом, которые также контролируют  его исполнение. Те субъекты, которым  адресован правовой акт управления, не имеют возможности воздействовать  на волеизъявление властвующего  субъекта. Вместе с тем лица  или организации, в отношении  которых был вынесен акт, могут  в процессе его действия пытаться  выяснить степень его обоснованности и законности (например, путем оспаривания в суде). Правовой акт управления может быть в установленном законодательством административном и судебном порядке оспорен или признан недействующим, т. е. незаконным или недействительным.

4.  Правовой акт управления  — юридически властное волеизъявление  органа публичного управления, в  котором проявляются его   государственно-властные   полномочия.   Волеизъявление  субъекта обнаруживается в акте  управления как юридическом документе,  который служит формой данного  волеизъявления. Правовой акт управления  носит государственно-властный характер. Это означает, что его появление  обусловлено общественными и  государственными интересами (публичными  интересами) и направлено на урегулирование  конкретных отношений, установление  общеобязательных правил поведения  или решение единичного вопроса,  а также спора, возникающего  в системе функционирования исполнительной  власти и всего публичного  управления.

5.  Правовой акт управления  определяет обязательные правила  поведения, нормы права в сфере  публичного управления либо регламентирует  конкретные (единичные) управленческие  отношения. Правовой акт содержит  обязательное юридически властное  предписание, подлежит безусловному  исполнению, он императивен. Таким  образом, с одной стороны, административный  акт может регламентировать абстрактные  правовые отношения, т. е. вводить  общеобязательные правила поведения  для неограниченного круга физических  и юридических лиц (так называемое  абстрактное правовое регулирование), а с другой — разрешать возникший  в управленческой практике спор  или административное дело (так  называемое индивидуальное правовое регулирование). В последнем случае путем издания административного акта орган исполнительной власти или должностное лицо решает общий либо конкретный вопрос, возникающий в процессе его деятельности по осуществлению исполнительно-распорядительных властных полномочий.

6.  Правовой акт управления  определяет границы должного  поведения субъектов в сфере  государственного управления. Он  создает юридическую основу для  возникновения, изменения или  прекращения административно-правовых отношений либо служит юридическим фактом, который непосредственно порождает, изменяет, прекращает такие правоотношения.

7.  Законность (правомерность  или подзаконность) правового акта управления. Правовой акт управления подзаконен, т. е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, международными договорами и другими законодательными актами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, законодательными и иными нормативными актами субъектов РФ (уставами субъектов РФ, их законами), нормативными актами вышестоящих звеньев исполнительной власти в интересах обеспечения и исполнения содержащихся в них предписаний. Административный акт принимается на основе законов в порядке, установленном нормативными актами (управленческий процесс), и для исполнения или применения законов.

8.  Правовой акт управления  представляет собой разновидность  юридически значимых документов, используемых в процессе деятельности  органов управления (должностных  лиц) и представляющих собой  справки, заключения, докладные записки,  протоколы, акты ревизий, инвентаризаций, проверок и т. д., которые фиксируют  определенные обстоятельства, имеют  юридическую значимость, но не  содержат (в отличие от правовых  актов) односторонние государственно-властные  обязательные к исполнению предписания;

9.  Правовой акт управления  имеет специальную форму и  порядок принятия (утверждения). Обычно  он издается в письменной форме  с соблюдением официально установленных  процедур, предусматривающих порядок  подготовки, согласования, обсуждения, экспертизы проекта акта управления, его утверждения, регистрации  и опубликования. Для некоторых  актов управления (например, актов  федеральных органов исполнительной  власти) установлены правила подготовки, принятия, государственной регистрации  и опубликования. Отдельные положения  порядка принятия актов управления  содержатся, например, в регламенте  заседаний Правительства РФ, в  регламентах проведения заседания  администраций субъектов РФ, ведомственных  инструкциях отдельных министерств,  государственных комитетов, федеральных  служб и других органах федеральной  исполнительной власти. Однако общие  правила подготовки и утверждения правового акта пока не получили законодательного установления.

Юридическое значение административных актов заключается в том, чтобы показать их правовую роль в юридической практике не только органов государственного управления и местного самоуправления, но и органов законодательной (представительной) и судебной властей. Раскрытие юридического значения актов управления позволит ответить, например, на вопросы о том, для чего нужны акты управления в системе практического управления, могут ли они содействовать улучшению механизма правового регулирования и др. В результате можно будет выделить следующие аспекты юридического значения административных актов, которые:

1)  выступают в качестве  юридических фактов, т. е. являются  фактическими основаниями для  формирования новых правоотношений, изменения или отмены старых  отношений, создания нового правового  статуса различных субъектов  права (издание приказа о назначении  на должность государственной  службы представляет собой реальное  основание для формирования нового  статуса — правового статуса  государственного служащего);

2)  будучи нормативными  актами, устанавливают, изменяют  или отменяют нормы права, регулируют  одинаковым образом для неограниченного  круга лиц общественные отношения,  определяют порядок управления, возможность назначения административных  наказаний. Нормативные или индивидуальные  акты управления могут регламентировать  поведение того или иного субъекта, причем часто возлагая на него  конкретные обязанности или предоставляя  определенные права (или же  устанавливая и то и другое);

3)  могут служить правовым  и фактическим основанием для  подготовки и издания других  административных актов (постановление  Правительства РФ является основанием  для издания федеральным министерством  или различными ведомствами конкретизирующих  административных актов);

4)  могут выступать  и в качестве юридических документов  — доказательств в юридическом  процессе (при возбуждении или  рассмотрении судом гражданского, уголовного или иного другого  дела);

5)  могут стать важнейшим  условием для осуществления тех  или иных действий, а также  для реального действия других  правовых актов и реализации  прав и свобод физических и юридических лиц (например, выдача местной администрацией решения о государственной регистрации юридического лица дает возможность ему участвовать в различных гражданско-правовых и административно-правовых отношениях);

6)  являются правовыми  средствами: осуществления современной  правовой политики в административно-правовой  сфере; проведения административной  реформы; достижения целей государственного   управления; осуществления   позитивного функционирования органов исполнительной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; юридической защиты прав и свобод граждан; улучшения качества многообразной российской правовой жизни.

Классификация правовых актов управления

Классификация правовых актов  управления имеет важнейшее значение не только для содержательного познания сущности института правового акта управления, но и для практического  применения административных актов, для  их поиска и эффективной работы с  ними.

1. В  зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные административные акты — это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустановительные акты), в которых:

- содержатся нормы права и конкретизируются нормы актов высшей юридической силы, находящиеся в законодательных актах, а также предусматривается механизм их реализации;

- определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);

- устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

- реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

-   устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

- представляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

- формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

- проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

К нормативным относятся  акты:

• изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

• устанавливающие правовые нормы (правила поведения);
• обязательные для неопределенного круга лиц;
• рассчитанные на неоднократное применение;
• действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных  носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления — это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).

В смешанных актах могут  содержаться как нормативное  предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному  управленческому делу (спору). Таким  образом, смешанные акты управления включают как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость  соблюдения каких-то особых правил и  т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

2. В  зависимости от функциональной  роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить акты управления:

а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности, т. е. для информационного обеспечения управления;

б) устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления;

в) определяющие вопросы планирования (направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления);

г) посвященные реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления;

д) содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности;

е)  вводящие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов — государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой);

ж)  имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации — согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления;

з) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления;

и) выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и  способы управления в процессе организации  системы государственного управления и ее функционирования, а также  устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов  права в целях обеспечения  общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических  отношений, основ демократической  конкурентности, прав и свобод граждан.

3.   В зависимости от области или  сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например управление в области внутренних дел, юстиции, социальной защиты населения.

4.  В  зависимости от действия в  пространстве (территории действия) можно выделить:

а) административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории (Российской Федерации, субъекта РФ; муниципального образования);

б) административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений.

5.  В  зависимости от даты начала  действия акта их можно разделить на акты, которые вступают в силу:

а)  немедленно, т. е. с момента их подписания;

б)  с даты, указанной в самом акте;

в)  в срок, указанный в другом административном акте;

г) с момента государственной  регистрации и опубликования  в нормативно установленном порядке.

6.  В  зависимости от действия во  времени (срока действия) акты управления могут быть:

а) бессрочные, т. е. когда  срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение  неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены;

б)  срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу;

в) временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени.

7. В  зависимости от формы выражения выделяются:

а)  словесные (письменные и устные) акты управления;

б)  конклюдентные акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный  в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в  котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, приказы, распоряжения, команды, указания и т. п.) не требуют  соответствующего письменного оформления, так как они предназначены  для быстрого и оперативного вмешательства  в текущее управление в целях  решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих  функций управления

Все большее применение находит  конклюдентная форма правовых актов: дорожные знаки, специальные сигналы  и обозначения, звуковой и шумовые  сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к  таким актам можно отнести: сигналы  и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются  в целях обеспечения безопасного  движения различных транспортных средств; «зеленый коридор» в международных  аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного  досмотра (в данном случае конклюдентный  акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или  запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего  порядок движения транспорта и пешеходов. Все эти и другие конклюдентные  административные акты должны быть обязательно  исполнены теми, кому они адресованы, так как они влекут юридические  последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения этих указаний, или запретов. При их осуществлении  возникают, изменяются или прекращаются административно-правовые отношения.

8. В  зависимости от характера компетенции  органов, принимающих правовые  акты управления, выделяются:

а) акты управления органов общего управления (постановления Правительства РФ, правительств республик — субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления;

б) акты управления органов  отраслевого управления (приказы  федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей  федеральных служб и федеральных  надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения  или разрешают возникающие в  сфере управления   споры (дела)   только  в  какой-то  конкретной  отрасли государственного управления;

в) акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например, приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления.  Данные административные   акты имеют важное практическое значение и подлежат обязательному исполнению всеми, кому они адресованы: гражданам, федеральным министерствам, другим ведомствам, органам регионального государственного управления;

г) акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федеральных госгортехнадзора, госэнергонадзора,   санитарно-эпидемиологического  надзора  и  т.  д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного    принуждения    за    неисполнение    законных предписаний или при совершении административных правонарушений.

9. В  зависимости от уровня органов,  принимающих акты управления, и их названия различают:

а) акты управления, издаваемые Президентом РФ. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ);

б) акты Правительства РФ {постановления и распоряжения) (ст. 15 Конституции РФ);

в) в соответствии с Типовым регламентом внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты в виде приказа или в ином установленном законодательством РФ виде в соответствии с утверждаемыми Правительством РФ правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации. В соответствии с действующими Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной   регистрации,   утвержденными   постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства) могут издавать: 1) постановления; 2) приказы; 3) распоряжения; 4) правила; 5) инструкции; 6) положения (издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается). В некоторых регламентах федеральных органов исполнительной власти устанавливается, что их решения оформляются распорядительными документами (приказами, директивами, указаниями и распоряжениями) и являются обязательными для исполнения всеми структурными подразделениями соответствующих федеральных органов исполнительной власти. В регламентах некоторых федеральных органов исполнительной власти определяется, что они вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты — приказы в установленной сфере деятельности, а также издавать в пределах своей компетенции приказы как индивидуальные правовые акты.

Очевидно, что в будущем  в рамках проведения в Российской Федерации административной реформы  будет установлена иная система  нормативных правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Это обусловлено формированием  новой системы общих нормативных  правовых актов, устанавливающих правовое положение федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих, замещающих в них должности государственной службы. В настоящее время эта система складывается из следующих актов: 1) Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30); 2) Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти (утвержден постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452); 3) регламенты федерального органа исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства), например Регламент Федерального агентства специального строительства (утвержден приказом Федерального агентства специального строительства от 13 мая 2005 г. № 190); 4) административные регламенты исполнения государственных функций; 5) административные регламенты предоставления государственных услуг; 6) должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти.