Понятие отрасли муниципального права

ПЛАН

Введение

Муниципальное право Российской Федерации представляет собой совокупность норм публичного и частного права, регулирующих общественные отношения, складывающихся в системе местного самоуправления.

Такое определение характерно для муниципального права как относительно самостоятельной отрасли права, объединяющей нормы и публичного, и частного права.

Число отраслей публичного права и объем их норм преобладают во всей совокупности норм муниципального права над нормами частного права. В совокупность норм муниципального права включаются нормы финансового, налогового, экологического, земельного и иных отраслей права. В меньшей степени эту совокупность составляют нормы гражданского, коммерческого и предпринимательского права. Однако они также имеют «право на жизнь» согласно концепции гражданского законодательства, которая определила в качестве субъектов гражданских правоотношений муниципальные образования и их органы.

Наличие норм муниципального права в различных источниках права дает основания делать вывод о том, что муниципальное право -это относительно самостоятельная отрасль права.

Если сравнить число норм, регулирующих отношения в системе местной публичной власти, закрепленных в Конституции РФ, с нормами, регулирующими группы других отношений, кроме конститу ционного права, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем норм других отраслей права.

Отношения, определенные Конституцией Российской Федерации в системе местного самоуправления, как раз и регулируются особой группой норм, представляющих собой в совокупности муниципальное право.

Сам факт базирования муниципального права в основном на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести муниципальное право к относительно самостоятельной отрасли права.

Конечно же, муниципальное право граничит с другими отраслями права. Но и отдельные отрасли права точно также граничат с конституционным правом, административным правом и муниципальным правом.

Множество норм муниципального права возникли на базе основных отраслей права: гражданского, земельного, экологического и т.д.

Ближе всего муниципальное право стоит к конституционному и административному праву. Однако оно не является составной частью этих отраслей права или их продолжением. Ведь конституционное право - это государственное право. Оно так и называлось в недалеком прошлом, да и сейчас не везде переименовано в конституционное право. Следовательно, конституционное (государственное) право регулирует несколько другие отношения, чем муниципальное право.

Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от государственной власти и имеет систему своих отношений, которые урегулированы специальными законами о местном самоуправлении, о местных референдумах, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.

Наличие специальной нормативной базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований дает основание сделать вывод о том, что муниципальное право - это относительно самостоятельная отрасль права.

Муниципальное право содержит все признаки отрасли права. Среди них можно отметить следующие: понятие муниципального права, которое имеет свои отличительные особенности; предмет, составляющий обособленную группу общественных отношений, характерный только для местной публичной власти; комплексный метод правового регулирования; принципы, присущие только публичной власти; функции; систему, предлагающую разделение муниципального права на две части - общую и особенную; научная дисциплина муниципального права; источники муниципального права, собственные институты права, конструируемые на основе властеотношений и смежные.

 1. Понятие отрасли муниципального права

К концу 90-х годов XX в. а системе российского права обособилась новая отрасль — муниципальное право.

По мнению И.В. Выдрина и А.Н. Кокотова, предпосылками обособления муниципального права явились:

• сложившаяся устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления;
• количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.

В названной новой отрасли употребляется термин «муниципальный». В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления). Л.А. Велихов так объяснял значение термина «муниципалитет»: munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, retipio — беру прилагаю. «Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и е разрешения правительства, бремя общественной власти, выполнения общественных задач и распоряжения хозяйственными делами, называется муниципалитетом...»1.

Под муниципалитетом понимается орган местного самоуправления, низшая административно-территориальная единица в государстве.

В современном законодательстве термины «муниципальный» и «местный» употребляются как равнозначные применительно к самоуправленческим отношениям. Таким образом, муниципальное право можно охарактеризовать как 11раво местного самоуправления. Причем термины «муниципальный», «муниципалитет» применимы в нашей стране как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное право — комплексная отрасль права.

Согласно утвердившейся в юридической литературе точке зрения, муниципальное право представляет собой комплексное правовое образование.

По мнению И.Б. Выдрипа и А.Н. Кокотова, комплексность муниципального права обусловлена, во-первых, тем, что его предмет образуют комплексные общественные отношения различных сфер — финансов, налогов, землепользования и др., во-вторых, двойственной природой муниципальных правовых норм. Своеобразие норм выражается в том, что они как бы распределены «по двум адресам». С одной стороны, они выступают как нормы основных отраслей права (например конституционного, административного, финансового), с другой — входя г во вторичную правовую структуру — комплексную отрасль права.

Комплексность предмета муниципального права характеризуется рядом признаков, в маетности, наличием в муниципальном праве наряду с нормами «двойного назначения» собственных, исключительно муниципально- правовых норм; своеобразием субъектов муниципального права, в число которых входят как собственные, исключительные субъекты муниципального права (население, муниципальные образования, органы территориального общественного самоуправления и др.), так и иные субъекты права граждане, государство, предприятия и учреждения); наличием муниципально- правовых норм, первичных -по отношению к нормам других отраслей права (на: гример нормы, устанавливающие структуру и систему органов местного самоуправления и др.); комплексным характером отношений, регулируемых муниципальным правом.

Подводя итог сказанному, можно привести определение муниципального права, данное О.Е. Кутафипым и В.И. Фадеевым. «Муниципальное право Российской Федерации — это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных

полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления».

2. Предмет и метод муниципального права

В процессе структуризации системы права, деления его на отрасли основным фактором выступает предмет правового регулирования, под которым понимается круг однородных общественных отношений.

Предметом муниципального права являются однородные отношения, возникающие в процессе реализации населением права на местное самоуправление. Ряд авторов выделяют четыре группы общественных отношений, составляющих предмет муниципального нрава и связанных:

• со способностью местного населения непосредственно решать вопросы местного значения (выборы, местные референдумы и др.);
• с организацией и деятельностью органов, выборных должностных лиц местного самоуправления;
• с функционированием различных отраслей местного хозяйства через определение компетенции муниципальных образований и статуса различных объектов муниципального имущества;
• с осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Более дробную классификацию отношений местного самоуправления, составляющих предмет отрасли муниципального права, предлагает Е.С. Шугрипа. Это отношения:

• возникающие в процессе формирования органов местного само управления, связанные с разделением полномочий между представительными и исполнительными органами на местах;
• складывающиеся в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальным хозяйством, формированию и использованию местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой деятельность);
• возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной демократии);
• возникающие по поводу обязательств муниципальных органов перед органами государственной власти;
• связанные с организацией и деятельностью особых муниципальных органов (органов территориального общественного самоуправления).

По нашему мнению, К перечню групп общественных отношений, составляющих предмет муниципального права, следует добавить общественные отношения, возникающие в ходе взаимодействия, сотрудничества муниципальных образований, органов местного самоуправления друг с другом, а также с коммерческими организациями, не являющимися муниципальными.

Предмет правового регулирования не является единственным критерием подразделения отраслей права внутри правовой системы. В качестве дополнительного, производного от основного (предмета) применяется такой критерий, как метод правового регулирования, Как отмечает Д.А. Керимов, «метод правового регулирования определяется в основном его предметом, но зависит также от интересов и целей государства при выборе форм воздействия на соответствующие общественные отношения».

Муниципальное право, являясь комплексной отраслью, заимствует методы, используемые в различных отраслях. Поскольку местное самоуправление охватывает сферу публичного и частного права, правовое регулирование основано па сочетании императивного и диспозитивного методов. Местное самоуправление является преимущественно публично правовым институтом, и поэтому чаще всего применяется императивный метод в сочетании с обязывающими и запрещающими способами регулирования. Помимо названных двух способов правового регулирования в теории права выделяется также и третий — дозволение, т.е. предоставление лицу права на определенное собственное поведение, совершение тех или иных действий3. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, также широко используется в муниципальном праве. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка2.

Императивный и дисиозитивный методы дополняются методом гарантий. В ст. 133 Конституций РФ местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, па компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти.

Императивный, диспозитивный и гарантирующий методы правового регулирования, свойственные прежде всего федеральному уровню нормативной регламентации местного самоуправления, предопределяют, по мнению И.Б. Выдрина и А.И. Кокогова, метод саморегуляции, присущий автономному уровню, охватывающему отдельные муниципальные образования.

3. Система муниципального  права

Муниципальное право как отрасль права обладает всеми признаками системного правового образования. Внутри отрасли происходит дифференциация права, выражающаяся в делении ее на ряд правовых институтов. Как отмечает Д.А. Керимов, «отдельная правовая норма, как правило, не в состоянии урегулировать с требуемой полнотой и всесторонностью то или иное общественное отношение без сочетания, взаимодействия с другими правовыми нормами, направленными на регулирование того же отношения. Совокупность этих правовых норм, соединенных между собой в определенное системное целое, и, образует правовой институт.

В.И. Фадеев определяет систему муниципального права как «объединение муниципально- правовых норм в муниципально- правовые институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их значения и роли в регулировании муниципальных отношений.

В системе муниципального права выделяются общая и особенная части.

К общей части относятся следующие муниципально-нравовые институты:

а)правовые основы местного самоуправления;

б)территориальные основы местного самоуправления;

в)организационные основы местного самоуправления;

г)финансово-экономические основы местного самоуправления;

д)гарантии местного самоуправления;

е) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц.

Помимо перечисленных, в систему муниципального права, входят и такие самостоятельные институты, как территориальное общественное самоуправление населения, муниципальная ,служба.

Муниципально- правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с формированием и деятельностью территориальных общин, органов территориального общественного самоуправления населения, развитием национальных форм общественного самоуправления,   несомненно,   имеют   свои   особенности,   обладают относительной самостоятельностью, устойчивостью и автономностью  функционирования, т.е. всеми признаками, присущими правовому институту.  Признаками самостоятельного муниципально- правового института обладает и совокупность правовых норм, регулирующих муниципальную службу.

К особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц, а именно: 

а)полномочия органов местного самоуправления в сфере социаль-  но-экономического развития;

б)полномочия органов местного самоуправления в сфере социально-культурного развития;

в)полномочия органов местного самоуправления по обеспечению общественной безопасности и правопорядка.

Представляется оправданным выделение в системе муниципального права специальной части, включающей нормы, которые регулируют организацию местного самоуправления в отдельном регионе.

 4. Муниципально- правовые нормы

Под муниципально- правовыми нормами О.Е. Кутафий и В.И. Фадеев понимают правовые нормы, закрепляющие и регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления. Муниципально -правовым пор-мам, так же как и другим нормам права свойственны формальная определенность, общеобязательность, регулятивностъ. Вместе с тем нормы муниципального права имеют существенную специфику, связанную с обособленностью органов местного самоуправления от органов государственной власти, а также с тем, что органы местного самоуправления и население муниципального образования наделены нормотворческими полномочиями. В связи с этим И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов выделяют две группы муниципальных норм. К первой группе относятся нормы, содержащиеся в актах федеральных и региональных органов государственной власти, а ко второй — нормы, установленные органами и должностными лицами местного самоуправления либо населением путем непосредственного волеизъявления.

Таким образом, нормы муниципального права — это формально определенные общеобязательные правила поведения, установленные органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления либо населением муниципального образования, путем непосредственного волеизъявления, регулирующие общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, и обеспеченные принудительной силой государства.

Особенность норм муниципального права состоит в том, что для многих из них характерна принадлежность одновременно и к другим отраслям права. Это обусловлено комплексным характером отрасли муниципального права. Так, нормы, закрепляющие финансовые основы местного самоуправления, являются нормами как муниципального, так и финансового права.

По объекту правового регулирования различают:

а)нормы, определяющие местное самоуправление в системе народовластия (ст. 12 Конституции РФ, провозглашающая самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.);

б)нормы, закрепляющие территориальные, финансово-экономические и правовые основы местного самоуправления (ч. 4 ст. 29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, гарантирующая поступление в полном объеме в местный бюджет доходов от приватизации объектов муниципальной собственности);

в)нормы, устанавливающие организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, формирование и статус органов местного само управления, муниципальная служба и проч.);

г)нормы, закрепляющие предметы ведения и полномочия муниципального образования (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации);

д)нормы, устанавливающие гарантии местного самоуправления.

По территории действия можно выделить нормы:

а)действующие на всей территории Российской Федерации;

б)действующие на территории субъекта РФ;

в)действующие в границах конкретного муниципального образования.

По характеру содержащихся в нормах предписаний они подразделяются на:

а)управомочивающие (ч. 1 ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления гласит, что граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы и к должностным лицам местного самоуправления);

б)обязывающие (ч. 2 ст. 26 возлагает обязанность на органы и должностные лица дать ответ по существу обращений граждан в течение одного месяца);

в)запрещающие (в силу ч. 2 ст. 10 Закона об общих принципах организации местного самоуправления ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления).

По степени определенности содержащихся предписаний различают нормы:

а)императивные (ч. 5 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет единственно возможный порядок принятия решений представительным органом местного самоуправления — коллегиальный);

б)диспозитивные (согласно ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставом муниципального образования может предусматриваться должность главы муниципального образования).

По предназначению в механизме правового регулирования выделяют нормы:

а)материальные (закрепляют права, обязанности, полномочия 
субъектов муниципальных правоотношений);

б)процессуальные (регламентируют- процедуры реализации материальных норм).

5. Муниципально- правовые отношения

Муниципально- правовыми отношениями (муниципальными правоотношениями) являются общественные отношения, урегулированные нормами муниципального права.

Субъектами муниципально- правовых отношений выступают: муниципальные образования; население муниципальных образований органы местного самоуправления; собрания (сходы) граждан; граждане; депутаты представительных органов и члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы и должностные лица; общественные объединения; предприятия, учреждения и организации.

Среди названных субъектов муницинально- правовых отношений особое место занимает муниципальное образование.

Под муниципальным, образованием Законом об общих принципах организации местного самоуправления понимается городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, и пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления3.

Следует отметить, что в Законе об общих принципах организации местного самоуправления 2003 г. определение понятия муниципального образования сводится к перечислению видов муниципальных образований. В частности, в п. 1 ст. 2 указанного Закона муниципальное образование определяется как городское, сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородскую территорию города федерального значения.

Несмотря на то, что понятие муниципального образования закрепляется федеральным законом, в науке муниципального права не однозначно решается вопрос о том, является ли муниципальное образование субъектом права. В частности, Л.Н. Недокушеиа, исследуя субъектный состав муниципальной власти, указывает: «Несмотря на то, что утверждение о принадлежности муниципального образования к числу субъектов муниципальной власти соответствует законодательству, оно, на наш взгляд, иногда противоречит здравому смыслу — не может муниципальное образование, являющееся территорией (участком земли) по своей природе, разрабатывать устав, принимать властные решения по вопросам местного значения».

С сугубо формальных позиций суждение Л.Н. Педокушевой близко к истине. Ибо местное самоуправление — это деятельность (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), а муниципальное образование — территория, на которой данная деятельность осуществляется (ч. 1 ст. 1 упомянутого Закона). Учитывая это, муниципальное образование следовало бы исключить из числа субъектов права, так как «участок земли» не обладает необходимыми признаками субъекта права.

Однако, делать этого не следует, так как территорию муниципального образования необходимо рассматривать лишь как один из атрибутов этого понятия. Населенность территории, осуществление на этой территории местного самоуправления, наличие муниципальной собственности, выборных органов, устава также являются обязательными характеристиками муниципального образования.

Именно в таком сочетании всех признаков муниципального образования можно судить о нем как об особом субъекте мупиципально- правовых отношений, который находится в одном логическом ряду с такими субъектами права, как Российская Федерация и ее субъекты. Это подтверждается тем, что в ГК РФ муниципальные образования рассматриваются наряду с Российской Федерацией и ее субъектами в качестве субъектов гражданского права (ст. 124—126).

Таким образом, представляется вполне корректным рассматривать муниципальное образование в качестве субъекта муниципально- правовых отношений, обладающего правами (создавать объединения, иметь собственную символику и др.), которые от его имени осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления или непосредственно населением, и обязанностями.

Не менее важная роль принадлежит и такому субъекту муниципально- правовых отношений, как население муниципального образования, поскольку местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций (ч. 1 ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г.).

В силу этого население муниципального образования, как участник муниципально-правовых отношений, вправе самостоятельно и непосредственно принимать решения по вопросам местного значения. С этой целью могут быть использованы местный референдум, сходы (конференции) граждан и др. Однако следует учитывать, что законодательство РФ не предусматривает безграничной власти населения в решении вопросов, касающихся местной жизни. В частности, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской I Федерации» допускает вынесение па местный референдум только тех вопросов, которые находятся  в ведении местного самоуправления (ч. 2 ст. 13). Кроме того, Закон содержит запрет на вынесение некоторых вопросов на местный референдум: о принятии или изменении: местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования (п. «г» ч. 3 ст. 13) и др.

На практике большую часть вопросов местного значения население осуществляет опосредованно. Для этого оно создает органы местного самоуправления (избирает главу муниципального образования и депутатов представительного органа и проч.).

Таким образом, население муниципального образования — основной участник муниципальных правоотношений. Между тем и законодательстве РФ не содержится его определения. Поэтому согласно п. «н» ст. 72 Конституции РФ понятие «население муниципального образования» может быть определено в законо дате льете субъектов РФ.

Поскольку законодательные органы субъектов РФ по-разному решают этот вопрос, на основе обобщения регионального законодательства можно условно выделить три подхода:

• региональные законы о местном самоуправлении вообще не содержат определения понятия «население» (например законы республик   Кабардино-Балкария,   Татарстан,   Удмуртия;   Рязанской области; Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов);
• региональным законодательством лишь отчасти решается вопрос об определении понятия населения. Например,  закон Республики Бурятия в качестве коллективного субъекта местного самоуправления называет местное сообщество, под которым понимается население,  проживающее  в  муниципальном  образовании,  объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения. Правда, 
  состав населения в данном законе не определяется;
• в законах ряда субъектов РФ население, проживающее в муниципальных образованиях и объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, называется местным сообществом (законы Ленинградской, Московской1, Пермской областей, Республики Бурятия).

В основном членами местного сообщества признаются граждане РФ, проживающие на территории муниципального образования. Исключение составляет закон Пермской области, ч. 2 ст. 3 которого предоставляет право на участие в местном самоуправлении лишь совершеннолетним дееспособным гражданам РФ, не находящимся в местах лишения свободы по решению суда, постоянно проживающим на соответствующей территории. Отличаются в этом плане законы Тюменской и Сахалинской областей, согласно которым членами местного сообщества (в Тюменской области — муниципального образования) по решению органов местного самоуправления могут быть также граждане РФ, не Проживающие на территории муниципального образования, но имеющие на этой территории на праве собственности недвижимое имущество, уплачивающие налоги в местный бюджет и заявившие о желании участвовать в делах данного муниципального образования. Закон Сахалинской области, кроме того, допускает возможность быть членом местного сообщества иностранцам и апатридам в соответствии с уставом муниципального образования (ч. 5 ст. 5).