Ирина Эланс

Автор который поможет с любыми образовательными и учебными заданиями

Понятие парламента и его структура

ПЛАН РАБОТЫ:

Введение ………………………………………………………………………..2

Понятие парламента и его структура: …………………………………..3-6

1.1. Понятие парламента ………………………………………………3

1.2. Структура парламента …………………………………………3- 4

1.3. Формирование палат парламента…………………...................4-5

1.4. Прекращение полномочий палат ……………………………...5- 6

2. Правовое положение члена парламента:………………………………...7- 8

2.1. Права и привилегии членов парламента ………………………...7

2.2. Обязанности депутата …………………………………………….8

3. Внутренняя организация парламента и его палат: ………….................9-11

3.1.Виды органов парламента ………………………………………...9

3.2.Внутренние органы парламента ……………………………...9 -10

3.3.Органы при парламенте ………………………………………….10

3.4.Аппарат парламента …………………………………..............10-11

4. Полномочия парламента:……………………………………….............12-13

4.1.Классификация парламента с точки зрения их

полномочий……………………………………………………………………12

4.2.Полномочия парламента…………………………………………12

4.3.Контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов власти …………………………………................13

5. Порядок работы парламента ………………………………………………14

6. Законодательный процесс …………………………………………….15 - 16

Заключение ………………………………………………………………........17

Литература …………………………………………………………….............18

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с концепцией разделения властей первое место среди ветвей государственной власти принадлежит законодательной. Исполнительная и судебная власть хотя и имеют сферу своей деятельности, но действуют от имени и во исполнение закона.

Законодательная власть – это право и возможность издавать общеобязательные нормативные акты государственного значения, имеющие наиболее общий характер, т.е. устанавливать правила, определяющие основы общественно значимого поведения и деятельности физических и юридических лиц, граждан, должностных лиц, органов и учреждений государства, общественных объединений. Законодательная власть рассматривается как выражение воли всего народа, его интересов, народного суверенитета. Поэтому законы имеют высшую юридическую силу и приоритет перед актами исполнительной власти: акты президентов, правительств, решения судов не могут противоречить закону. Лишь органы конституционного контроля могут лишить закон действия, в случае если они признают, что закон противоречит конституции.¹

Законодательная власть осуществляется, прежде всего, общегосударственным представительным органом, а субъектах федерации, в автономиях политического характера – также местными законодательными органами. Общегосударственный представительный орган может иметь разные названия, но за ним утвердилось обобщенное название «парламент», которое используется теперь и в некоторых конституциях. Однако в ряде стран научное, конституционно – правовое понятие парламента не исчерпывается только высшим представительным учреждением, а имеет более сложное содержание. Во многих странах парламент не является единственным общегосударственным законодательным органом: законы могут издавать и другие органы, абсолютные монархи. Кроме того, акты, имеющие, по существу, силу закона, издаются органами исполнительной власти на основе делегирования им соответствующих полномочий парламентом или на основе принадлежащей им по конституции регламентарной власти. ²

1. ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТА и ЕГО СТРУКТУРА

ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТА

Слово «парламент» происходит от французского глагола «говорить», но родиной парламента считается Великобритания. Хотя предшественником парламента были представительные органы рабовладельцев и других свободных лиц в Древней Греции и Древнем Риме, а также сословно – представительные учреждения в Европе, происхождение современного парламента связывают событиями 13 – 14 вв. в Англии, когда власть короля была ограничена собранием крупных феодалом, высшего духовенства, представителями городов и сельской местности.

Современный парламент – это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, образующий полностью или частично некоторые высшие органы государства, осуществляющий контроль за деятельностью высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц. Такой контроль осуществляет преимущественно нижняя палата парламента, избираемая непосредственно гражданами. Кроме того, парламент в ряде стран определяет основы внешней и внутренней политики государства, ратифицирует международные договоры, принимает иные акты.

Производным от слова «парламент» является термин «парламентаризм». Марксистско – ленинская концепция конституционного права традиционно отвергает значение парламента и парламентаризм как систему управления государством, требуя заменить и действительно заменяя их на практике системой советов.

Значение парламента отвергается, хотя и с других позиций, фундаменталисткими мусульманскими концепциями, основанными на идее халифата, когда взамен парламента создается совещательный орган при правителе. Однако в большинстве мусульманских стран парламент все же избирается, но его роль иногда ограничивается консультативными полномочиями. В демократических государствах парламентаризм означает разделение законодательного и управленческого труда, высокую роль парламента в управлении государством, контроль парламента в отношении администрации. Парламент является выражением интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В более узком значении парламентаризм – это формирование правительства парламентом и его ответственность перед ним вплоть до увольнения в отставку.³

1.2.СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА

Различные исторические пути создания парламента, повлияли на неодинаковое представление о его структуре в разных странах. В странах англосаксонского права, где парламент зарождался в противоборстве феодалов с монархом и лишь затем, в его состав вошли представители простонародья, он рассматривается как триединое учреждение: глава государства, верхняя палата и нижняя палата. Теоретически считается, что лишь монарх в совете со своими лордами и представителями общин может принимать законы. В тех странах, где имеет влияние английское право, но существует свой президент, он составляет часть парламента, а там, где нет верхней палаты, парламент – это глава государства и однопалатное представительное учреждение. В этом случае парламент – двуединый.

В тех странах, где парламент возник на базе отделения представителей «третьего состояния» от знати и духовенства в сословно – представительном учреждении, он тоже двуединый, но по - другому. Глава государства не входит в понятие парламента. Он включает лишь две палаты. Эти палаты бывают по конституции равноправными. Но даже в этом случае на практике теперь главную роль играет не верхняя палата, а нижняя. Нередко у верхней палаты остались очень скромные полномочия. В России также основная роль в процессе законодательства принадлежит Государственной Думе и по Конституции, и на практике.

Существует понятие парламента, состоящего только из одной палаты. Это имеет место в некоторых странах Азии, Африки, где по традиции президент (монарх) не рассматривается как составная часть парламента, а верхней палаты нет.

В отличие от нижней палаты, которая формируется прямыми выборами, верхняя палата в демократических странах бывает назначаемой, избранной целиком косвенными выборами, формируемой в основном по признаку наследования высокого дворянского звания и его присвоения монархом. Иногда при назначаемости палаты определенная часть ее членов должна быть назначена из оппозиции. Нижняя палата обычно переизбирается целиком, в верхней - существует принцип ратации: сенаторы обновляются частями. Кроме того, нередко сенаторы избираются на более длительный срок, чем депутаты.

Различные структуры парламента имеют свои плюсы и минусы. Включение в его состав монарха приводит к блокированию прогрессивных законов. Однако, во – первых, в настоящее время многие монархи лишены конституциями право вето, другие его по традиции не применяют, да и вообще не оказывают влияния на законодательный процесс. В развивающихся странах монарх активен, но не входит в понятие парламента. Во – вторых в некоторых развитых странах бывают теперь такие монархи, которые придерживаются демократических позиций и действуют соответствующим образом.

Включение в состав парламента президента с правом вето по отношению к законам имеет более важное значение. Но в парламентарной республике он действует по совету правительства, сформированного той же партией, располагающей большинством в парламенте и свое право не применяет. В президентской республике, где вето может быть эффектным, президент в состав парламента не входит, парламент может обойтись без его подписи.

Двухпалатная структура парламента возникает в основном как способ более аристократической верхней палаты сдерживать излишний радикализм простонародья нижней. В принципе это дает возможность более всестороннего подхода к принятию закона – документа. регулирующего важнейшие вещественные отношения. Однако это замедляет законодательный процесс, особенно если верхняя палата употребляет свое право вето.

Во многих развивающихся странах считается, что двухпалатная структура мешает срочному принятию законов, необходимых для социально – экономического развития. Поэтому во многих из них существуют однопалатные парламенты. Правда, в последние годы все чаще возникают двухпалатные парламенты.

1.3. ФОРМИРОВАНИЕ ПАЛАТ ПАРЛАМЕНТА

Парламент состоит из его членов. Члены нижней палаты обычно называются депутатами или представителями, члены верхней палаты – сенаторами. Члены однопалатного парламента – депутаты. Во многих парламентах есть только избранные (прямыми или косвенными выборами) депутаты и сенаторы. В отдельных странах есть небольшое количество назначенных президентом членов парламента. В России члены Совета Федерации занимают места по должности, в Палате лордов в Великобритании – по наследству, а также в связи с присвоением дворянского звания. В состав парламента иногда также входят их заместители, а в единичных федеративных государствах – делегаты от территорий, владений, федерального округа, ассоциированных государств, не являющихся субъектами федерации. Порядок занятия ими места в парламенте и их правовое положение неодинаковы.

Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на 4 – 5 лет либо непосредственно гражданами, либо путем многостепенных выборов. Часть членов парламента может избираться косвенными выборами. В некоторых странах резервируются места для сторонников определенных религий и национальностей, а также для женщин. Эти места тоже замещаются путем непрямых выборов. Иногда в однопалатные парламенты президент может назначить небольшое число лиц, имеющих особые заслуги перед отечеством. Правильность избрания депутатов проверяет либо сам парламент, либо орган конституционного контроля, верховный суд, специальный избирательный трибунал.

Верхняя палата формируется различными способами: путем прямых и косвенных выборов, назначения, занятия места по должности. Прямые выборы сенаторов гражданами предусмотрены в США, в Бразилии, в Италии, в Японии, Румынии и многих других странах. Путем косвенных выборов формируется сенат во Франции, где избирательную коллегию в каждом регионе составляют члены нижней палаты от данного региона и советники различных муниципальных органов. Полностью назначаются верхние палаты главой государства в Канаде, Иордании, Таиланде, Ямайке. В Германии члены верхней палаты назначаются правительствами земель. Несколько членов верхней палаты могут назначаться главой государства. В Великобритании места в палате лордов занимают по наследству дворяне, имеющие титул не ниже барона, а также лица, которым такой титул пожалован королевой по представлению кабинета министров.

В федерациях верхняя палата либо формируется на паритетной основе, т.е. от определенных регионов избирается, назначается, делегируется одинаковое число сенаторов, либо представительство в ней зависит от числа жителей в субъектах федерации. В унитарном государстве число сенаторов также зависит нередко от численности населения региона.

Нижняя палата и однопалатный парламент переизбираются целиком. К верхней палате часто применяется принцип ротации: сенаторы избираются на более длительный срок и палата обновляется по частям. Во многих странах верхняя палата избирается на тот же срок, что и нижняя.

1.4. ПРЕКРАЩЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ ПАЛАТ

Парламент прекращает свои полномочия после избрания нового состава, как только этот состав приступит к работе. Он может быть распущен досрочно. Очень редко главой государства распускаются обе палаты. Обычно роспуску подлежат лишь нижняя палата и однопалатный парламент, а верхняя палата лишь прекращает свои полномочия на время роспуска нижней палаты. Если верхняя палата избрана на более длительный срок, чем нижняя, то после избрания новой нижней палаты верхняя возобновляет свою деятельность. Бывает и так, что верхняя палата вправе осуществлять свои полномочия в отсутствие нижней палаты и даже в какой – то мере, замещать ее, давая согласие на издание президентом временных актов с силой закона.

Роспуск однопалатного парламента или нижней палаты ограничен рядом условий. Парламент (палата) не может быть распущен в условиях военного или чрезвычайного положения, в течение нескольких месяцев до окончания срока его полномочий или после начала заседаний вновь избранного парламента, а также не может быть распущен президентом за несколько месяцев до окончания срока полномочий президента.

Роспуск парламента осуществляется по различным основаниям: при выражении недоверия правительству по инициативе парламента; при отказе в доверии, когда этот вопрос ставится правительством; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок или начать пленарные заседания; если парламент не может сформировать правительство в определенный срок или начать пленарные заседания; если парламент не принимает государственный бюджет в течение определенного срока; если он неоднократно лишал доверия правительство в течение установленного срока.

В перечисленных случаях глава государства может распустить парламент, но не обязан делать это. Он может уволить в отставку правительство или при неутверждении бюджета ввести в действие бюджет прошлого года. В дуалистических монархиях и полупрезидентских республиках глава государства, распуская парламент, действует по своей воле, в парламентарных монархиях и республиках – по указанию правительства.

Если парламент функционирует, его могут замещать, хотя и не полностью, некоторые другие высшие органы государства.

2. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ЧЛЕНА ПАРЛАМЕНТА

2.1. ПРАВА и ПРИВЕЛЕГИИ ЧЛЕНОВ ПАРЛАМЕНТА

В составе парламентов могут быть заместители парламентариев, иногда в заседаниях участвуют другие лица, но право решающего голоса имеют только депутаты, сенаторы. Их заместители, делегаты от некоторых территорий имеют лишь совещательный голос, могут участвовать в обсуждении, но не в голосовании.

В большинстве стран члены парламента являются профессиональными парламентариями и получают за свою депутатскую деятельность солидное вознаграждение из казны. Депутаты имеют пенсионные льготы.

В странах тоталитарного социализма депутат, как правило, не является профессиональным парламентарием, не должен оставлять свою основную работу, хотя некоторые депутаты все же могут быть освобожденными. Депутат выполняет депутатские обязанности на общественных началах, получая лишь небольшое вознаграждение, рассматриваемое как возмещение депутатских расходов.

Депутаты могут сохранять прежнее место работы и в некоторых демократических странах, но в этом случае их депутатское вознаграждение будет уменьшено. Однако определенные места работы на государственной службе, в советах предприятий, занимающихся извлечением прибыли, и некоторые другие нельзя сочетать с депутатством.

В подавляющем большинстве стран депутаты и сенаторы имеют так называемый свободный мандат. Они рассматриваются как представители всего народа, а не только своего избирательного округа, и потому не обязаны выполнять наказы избирателей округа, не могут быть досрочно отозваны ими. В странах тоталитарного социализма депутат, напротив, имеет императивный мандат, предусматривающий возможность досрочного отзыва, если он не выполняет наказы избирателей.

Во многих странах члены парламента обладают депутатским иммунитетом. Это означает, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Исключение возможно, как правило, лишь в случаях, если депутат застигнут на месте преступления, иммунитет может распространяться на все время избрания, а иногда только на период сессии и на время в пути на сессию и обратно. Он может распространяться не на все случаи нарушения депутатом правопорядка. В целом тенденции развития конституционного права в демократических странах характеризуются ослаблением депутатского иммунитета. Он возник и был необходим во времена противостояния парламентов и монархов, для ограждения представителей населения от своеволия монархов и подчиненных им государственных служб.

Депутат обладает также депутатским индемнитетом. Это слово имеет два значения. Первое – неответственность за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия будут затем признаны противоправными. Неответственность за такие действия, совершенные в течение парламентского срока депутата, имеет пожизненный характер. Второе значение идемнитета – депутатское вознаграждение.

Депутат вправе участвовать в работе парламента, его комиссий, других органов, свободно выступать и голосовать, обладает правом запроса или вопроса к высшим должностным лицам государства на заседании парламента или вне его; он вправе получить первоочередной ответ от должностных лиц государства и внеочередной прием у них. Депутат имеет право на оплаченных за счет государства помощников, секретарей, а также на бесплатный транспорт, служебную переписку, телефонные переговоры, на оплачиваемое государством жилище.

Во многих странах некоторые парламентарии переизбираются неоднократно, занимая свой пост десятки лет.

2.2. ОБЯЗАННОСТИ ДЕПУТАТА

Депутат обязан присутствовать на сессиях парламента, участвовать в пленарных заседаниях палат, в работе постоянных комиссий (комитетов). Во многих странах все парламентарии обязаны состоять в какой – либо одной комиссии, иногда депутаты состоят в нескольких комиссиях. Если депутат не участвует в работе парламента без уважительных причин, он может быть лишен депутатского мандата. Парламентарий может быть лишен мандата при переходе в другую партию, за совершение определенных правонарушений и за нарушение этических норм. Такие решения принимаются самой палатой парламента, обычно квалифицированным большинством голосов. Во многих странах лишение мандата парламентом может быть обжаловано в конституционный суд. Для обеспечения активной работы парламента применяется и деление депутатского вознаграждения на две части, о чем говорилось выше.⁴

В подавляющем большинстве стран депутатам и сенаторам не разрешается состоять на государственной службе, хотя разрешается иногда занимать министерские посты. Депутаты, занимающие министерские посты, сохраняют право голосовать в парламенте. Парламентариям запрещается: участвовать в сделках с государственным имуществом; состоять в руководстве частных фирм, государственных предприятий с иностранными инвестициями, а иногда и полностью государственных, если они занимаются извлечением прибыли; получать вознаграждение, иное, чем за педагогическую, научную, творческую деятельность. В ряде стран запрещается всякая профессиональная, торговая и промышленная деятельность. всякая работа, которая может поставить депутата в зависимость от органов исполнительной власти. Если таких запретов нет, то существует правило, что при обсуждении вопроса, в отношении которого депутат может иметь личный интерес, он должен заявить об этом на заседании. Эти нормы и неписаные правила часто нарушаются, о чем свидетельствуют судебные процессы, связанные с коррупцией депутатов. Парламентарий должен ежегодно, а также после избрания и прекращения срока полномочий подавать декларацию о доходах. Эти правила в большинстве государств жестоко соблюдаются.

Если депутат нарушает свои обязанности или порядок работы парламента к нему могут быть применены меры дисциплинарного взыскания: призыв к порядку, в том числе с занесением в протокол; выражение порицания; вычеты из депутатского вознаграждения; временное отстранение от работы в парламенте; лишение мандата. Депутат может прекратить свои полномочия в результате добровольной отставки, а некоторых странах – отзыва избирателями. Отзыв депутата из законодательных собраний субъектов федерации возможен в отдельных странах.

3.ВНУТРЕННЯЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ПАРЛАМЕНТА и ЕГО ПАЛАТ

3.1. ВИДЫ ОРГАНОВ ПАРЛАМЕНТА

В парламенте и его палатах формируются различные органы. Одни из них имеют определенную компетенцию, предусмотренную в конституциях, другие представляют собой вспомогательный аппарат, призванный обслуживать деятельность парламента. Кроме того, парламент создает отдельные органы, которые занимаются определенной сферой деятельности, обладают самостоятельностью, но выполняют поручения парламента, отчитываются перед ним. Парламент может в любое время обновить состав этих органов, сместить их членов или должностных лиц. Они иногда формируются на определенный срок, что служит им определенной гарантией.

3.2. ВНУТРЕННИЕ ОРГАНЫ ПАРЛАМЕНТА

Заседаниями палат и однопалатного парламента руководит председатель либо коллегиальный орган. Председатель однопалатного парламента, палаты, спикер имеет одного или нескольких заместителей; президиум сессии, бюро избирает председательствующего – иногда он ведет заседания в течение всей сессии, иногда члены президиума по очереди занимают место председательствующего. Председателя парламента при двухпалатной структуре парламента не бывает, есть лишь председатели палат. При совместном заседании палат ими обычно руководит председатель верхней палаты.

Руководящий орган палат парламента может быть избран либо на срок их полномочий, либо на период одной сессии. Председатель палаты может быть не избранным, а занять это место по должности, по назначению.

В большинстве стран считается, что председатель однопалатного парламента или палаты должен быть политически нейтральным, беспристрастным. Он зачастую приостанавливает членство в партии или выходит на время председательствования из своей партии. В других странах он сохраняет партийную принадлежность, активно работает в своей партии. В ряде стран председатель, спикер не голосует, он участвует в голосовании только в том случае, если голоса распределились поровну.

Бывает «сильный» и «слабый» председатель. В первом случае он толкует правила процедуры, определяет способ голосования, назначает председателей комиссий палат, без голосования может принять или отклонить предложение о прекращении прений, группировать поправки и ставить их на обсуждение либо не ставить, лишать слова депутата, применять к нему дисциплинарное взыскание, в том числе налагать штраф или лишать права присутствовать на сессии определенное время. «Слабый» председатель не руководит заседаниями, они проходят на основе саморегулирования, время для выступлений не ограничено.

К внутренним органам парламента относятся партийные фракции (парламентские партии, депутатские клубы). Они объединяют депутатов, которые принадлежат к одной партии или нескольким, близким по своим программам. Реже фракции создаются из тактических целей. Иногда наряду с фракциями образуются территориальные объединения депутатов по областным единицам. К фракциям могут примыкать отдельные беспартийные депутаты. Для создания партийной фракции(а фракция имеет определенные преимущества – свое помещение в парламенте, право выступать от имени фракции предоставляется вне очереди) необходимо иметь определенное число депутатов от данной партии, устанавливаемое регламентами палат. Фракция пропорционально представлена в комиссиях палат и объединенных комитетах парламента. Обычно представитель наиболее крупной фракции избирается председателем палаты, его заместители представляют другие крупные фракции. Фракции делят между собой посты председателей постоянных комиссий палат.

У фракций имеется свое руководство: председатель, обязанность которых – обеспечивать явку членов фракции в парламент, особенно на голосование. Фракция принимает решение о характере выступлений ее членов и голосовании. Время, выделяемое для выступлений от имени фракции, обычно зависит от ее численности. Депутаты вне фракций получают слово после выступления представителей фракций. «Свободное обсуждение», когда депутаты могут выступать не будучи связаны фракционной дисциплиной, бывает крайне редко и во многих странах только по специальному постановлению палаты. Наиболее крупная фракция, находящаяся в оппозиции, обычно создает свой «теневой кабинет»: выделенные ею лица следят за работой министров и готовятся занять их место в случае победы на выборах.

Важную роль в парламенте и его палатах играют постоянные комитеты и комиссии. Создаются объединенные комитеты палат, комитеты парламента, комиссии палат. Число их различно и часто меняется. Постоянные комиссии бывают отраслевыми, или специализированными, и неспециализированными. В последнем случае председатель палаты решает, в какую из них следует направить законопроект для предварительного рассмотрения. Комиссия принимает решения на заседаниях. Кворум обычно составляет половину ее членов. Представитель комиссии выступает с докладом при обсуждении проекта закона, иного решения на пленарном заседании, и обычно от мнения комиссии в конечном счете зависит судьба законопроекта.

Комиссии обсуждают информацию министров своей отрасли. Министры не несут ответственности перед постоянными комиссиями, последнии не принимают обязательных для правительства и его членов решений, но во многих странах министры обязаны являться на заседания комиссий по их приглашению. Если член комиссии систематически пропускает ее заседания, не выполняет поручения комиссии, он может быть выведен из ее состава.