Понятие предметов ведения и полномочий местного самоуправления

Введение

Признание  прав собственности  на землю после десятков лет их отсутствия породило множество злоупотреблений  в области земельных отношений, что было вызвано в первую очередь  неразберихой в органах власти и  ощущением безнаказанности «земельных»  чиновников. проблема органов власти, контролирующих земельные отношения, актуальна и сегодня.

Конституция России определила местное самоуправление как одну из самостоятельных форм осуществления  власти народом, признавая и защищая  экономическую основу самоуправления -  муниципальную собственность равным образом с государственной, частной и иными формами собственности.

Конституционное право  граждан России на осуществление  местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в  решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой.

Субъектами права муниципальной  собственности на землю являются городские, районные, поселковые и иные муниципальные образования. От имени муниципальных образований осуществляют права муниципальной собственности на землю органы местного самоуправления, наделенные существующими полномочиями в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в собственности муниципальных образований.

Предметы ведения самоуправления являются обязательным элементом правового  статуса каждого муниципального образования. они определяют прежде всего те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция.

Конституция Российской Федерации и муниципальное законодательство относят к предметам местного ведения самоуправления вопросы  местного значения, а так же отдельные  государственные полномочия.

В соответствии с принятой ранее градацией к функции  местного самоуправления  можно  отнести и решение  вопроса  местного значения - участие в решении вопросов природопользования и природоохраны.

В соответствии с Конституцией РФ земля и другие  природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Вопросы природопользования,  охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Государство регулирует отношения, возникающие по поводу использования природных ресурсов, координирует и управляет деятельностью различных органов и учреждений, выполняющих природоохранные функции.

Важную роль в этом деле играют органы местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы и обеспечения  экологической безопасности  населения.

Цель данной работы состоит  в том, чтобы дать четкое  представление о полномочиях местного самоуправления в области использования земли и других природных ресурсов, охраны природы.

1 Понятие предметов  ведения и полномочий местного  самоуправления

Основополагающим элементом  местного самоуправления является его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения. Под этим понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения местного самоуправления. Понятие предметов ведения вообще и местного самоуправления  в частности является  достаточно сложным. Для определения содержания предметов ведения местного самоуправления в Конституции РФ  и Федеральном Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется понятие  «вопросы местного значения». В Федеральном Законе (ст.1) под ними понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковы уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законом, законами субъектов РФ.

Во-первых, под предметом  понимается то, на что направлено какое-либо действие.

Во-вторых, в ст.6 Федерального закона, озаглавленной «предметы ведения муниципального самоуправления», к вопросам местного значения относятся разного плана вопросы.

Анализ содержащихся в ней вопросов местного значения свидетельствует о том, что в  перечень включены не только объекты (сферы) деятельности органов местного самоуправления  и непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью и т.д.), но и полномочия органов местного самоуправления (принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; установление местных налогов и сборов и другие).

В-третьих, некоторые полномочия местного самоуправления осуществляются населением непосредственно – в частности, путем местных выборов, местного референдума, других форм прямого волеизъявления (сходы, собрания) (ст. 130 Конституции РФ).

«Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на  осуществление  местного самоуправления» (ст. 12 Конституции  РФ, ст.12 ФЗ). Оно самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ);  может непосредственно принимать устав муниципального образования; выступать с инициативой по установлению, изменению границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований; имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения (ст. 8,13,25 Федерального закона).

В-четвертых, муниципальное  образование вправе также принимать  к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а так же вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

Таким образом, под термином «вопросы местного значения» следует понимать объекты (сферы) деятельности населения и органов местного самоуправления и непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым нормами муниципального права. В юридической науке и учебной литературе даются и другие определения рассматриваемого понятия – в частности, под «вопросами местного значения» понимается круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную  (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей.

Следует так же отметить, что в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами к ведению  муниципальных образований относятся  отдельные государственные полномочия, которыми в соответствии с законами могут наделяться органы местного самоуправления. Следовательно,  в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а так же отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

Исходя из этого, предметы ведения местного самоуправления можно определить как круг  закрепленных нормами муниципального права объектов, сфер (вопросы местного значения, а так же вопросы по отдельным государственным полномочиям, которыми наделены органы местного самоуправления), в пределах которых  и соответствующие  органы местного самоуправления компетентны осуществлять свою деятельность и принимать решения.

Для  характеристики совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами юридическая наука использует  так же термин «полномочия». Это определение полномочий применимо и для характеристики прав и обязанностей органов местного самоуправления (представительных и исполнительных органов местного  самоуправления, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления) при решении вопросов местного значения и при осуществлении ими отдельных государственных полномочий.

В процессе рассмотрения данного вопроса следует учитывать также многообразие  терминов, используемых в законодательстве при определении полномочий муниципальных органов: «органы местного самоуправления», «представительные органы местного самоуправления», «глава муниципального образования, иные должностные лица местного самоуправления», «глава местного самоуправления», «исполнительный орган местного самоуправления», «уполномоченный орган местного самоуправления», «муниципальное образование» и т.д. Наиболее широко используется понятие «органы местного самоуправления».

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления можно  определить как совокупность их прав и обязанностей, закрепленных нормами  муниципального права и необходимых  для непосредственного обеспечения  жизнедеятельности населения муниципального образования и решения других вопросов местного значения, а так же осуществления отельных государственных полномочий.

При разграничении полномочий между представительными и исполнительными  органами местного самоуправления, когда  в законодательном или ином нормативно правовом акте такое разграничение между ними не произведено, следует руководствоваться положением  ст.15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», определяющей исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, согласно которой они принимают общеобязательные  правила и нормы по предметам ведения муниципального образования.

Анализ законодательства Российской Федерации позволяет  выделить следующие основные сферы деятельности органов местного самоуправления:

• полномочия органов местного самоуправления по вопросам муниципальной собственности, в финансовой, бюджетной и в налоговой сферах;
• в области использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов;
• в области строительства, транспорта и связи;
• в области жилищно-коммунального хозяйства, бытового и торгового обслуживания;
• в социально-культурной области;
• в области обеспечения общественной безопасности и правопорядка;
• наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В названных сферах правовое регулирование осуществляется  федеральными законами, другими федеральными нормативно правовыми актами, в которых содержатся муниципально-правовые нормы, законами и иными нормативно-правовыми  актами субъектов РФ, уставами и другими правовыми актами местного самоуправления. Следует так же учитывать положения ст. 56 Федерального закона, согласно которой ст.49-76,80-86   Закона РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» применяются в части, не  противоречащей Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, до принятия субъектами РФ соответствующих законов.

2 Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земли, недр и других природных ресурсов

Земля и другие природные  ресурсы – основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей  территории. Государство регулирует  земельные отношения в целях  обеспечения рационального использования  и охраны земель, создания условий  для равноправного развития различных форм  хозяйствования на земле,  воспроизводство плодородия почв, сохранения и улучшения природной среды и охраны прав на землю физических и юридических лиц.

Важную роль в достижении этих целей играют органы  местного самоуправления, которые обладают широким кругом полномочий в области использования земли и других природных ресурсов.

Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения. Границы их самостоятельности  определяются объемом полномочий, которыми обладают муниципальные образования. Государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность полномочий, необходимую для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления.

Полномочия местного самоуправления -  это закрепляемые нормами муниципального права за населением, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, необходимые  для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления можно разделит на две  группы:

1. «Собственные» полномочия  местного самоуправления, т.е. те  полномочия, которые  признает  за муниципальными образованиями  государство и которые обеспечивают  самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

2. Отдельные государственные  полномочия, реализация которых   подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами и законами  субъектов РФ.

Наделение полномочиями может осуществляться в формах передачи или делегирования. Передача – это  способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором  какое-либо полномочие  государственного органа исключается из его компетенции и включается в компетенцию органа местного самоуправления. Делегирование- предоставление государственным органом  принадлежащего ему права решения какого – либо вопроса органам местного самоуправления единовременно, на определенный срок или бессрочно.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных  районах, городских округах и  на внутригородских территориях  городов федерального значения. Территория субъекта Федерации разграничиваются между поселениям, территорию которых составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории муниципального района в соответствии с законом входят земли межселенных территорий.

Правовую основу полномочий органом местного самоуправления в  области земельных правоотношений составляют  Федеральный закон  «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», «Земельный кодекс РФ», «Лесной кодекс РФ», «Водный кодекс РФ», Закон РФ «О недрах» и другие  нормативно  правовые акты.

К полномочиям местного самоуправления в области использования  земли и других природных ресурсов относятся:

а) правовое регулирование (в пределах своих полномочий) общественных отношений, связанных  с использованием земли;

б) планирование и использование  земель;

в) формирование в структуре  местной администрации органов  (структурных подразделений), осуществляющих управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;

г) владение, пользование  и распоряжение земельными участками, находящимися в  муниципальной собственности;

д) землеустройство;

е) решение вопросов. связанных с установлением платы за землю;

ж) осуществление муниципального земельного контроля.

Конституция РФ, признавая  и защищая равным образом муниципальную  и иные формы собственности, закрепляет положение о том, что земля  и другие природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.

В соответствии с Земельным  кодексом РФ в муниципальной собственности  находятся земельные участки:

• признанные таковыми федеральными законами и приянтыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;
• право муниципальной собственности, которое  возникло при разграничении государственной собственности на землю;
• приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством.

В муниципальной собственности  могут находиться не представленные в частную собственность земельные участки по основания, предусмотренным  пунктом 10 статьи 3 Федеральным законом от 25 октября 2001года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса РФ»: «Распоряжение земельными участками, указанными в статье 3.1 настоящего Федерального закона, осуществляется после государственной регистрации права собственности на них. Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для осуществления распоряжения ими.

Распоряжение земельными участками, государственная собственность  на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных  районов, городских округов».

В собственность муниципальных  образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

Органы местного самоуправления, решая  вопросы ведения в области  земельных отношений, в пределах своих полномочий могут согласно Земельному кодексу РФ издавать акты, содержащие нормы земельного права (ст. 2)

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных  отношений относится планирование  использования земель муниципального образования.

Планирование использования земель осуществляется органами местного самоуправления, прежде всего,  посредством утверждения  генеральных планов поселения, городского округа, схем территориального планирования муниципального района, подготовленной на основе указанных документов документации по планировке территории, а так же ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального образования, резервирования земельных участков для муниципальных нужд и т.д.

Планирование и организация  рационального использования земель и их охраны включают в себя следующие  основные виды работ:

• разработка предложений о рациональном использовании земель и об их охране;
• природно-сельскохозяйственное районирование земель;
• определение земель, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть представлены земельные участки;
• определение земель, которые могут быть включены в специальные земельные фонды;
• определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации.

Планирование и организация  рационального использования земель и их охраны в городских и сельских поселениях проводятся в соответствии с градостроительной документацией.

Управляя и распоряжаясь муниципальной землей, органы местного самоуправления  предоставляют муниципальные земельные участки в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодеком, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, могут предоставляться также в аренду.

Земельный кодекс закрепляет соответствующие  полномочия органов местного самоуправления в сфере земельных отношений, устанавливая:

а) порядок предоставления земельных  участков для строительства из земель, находящихся в муниципальной  собственности;

б) особенности предоставления земельных  участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства  из земель, находящихся в муниципальной собственности;

в) порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных  участков из земель, находящихся в  муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, для жилищного строительства и т.д.

В соответствии с Земельным кодексом предельные  (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых  гражданам в собственность из находящихся в муниципальной  собственности  земель, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства устанавливаются нормативно правовыми актами органов местного самоуправления. Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно для указанных целей, устанавливаются: нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (из земель, находящихся в собственности муниципальных образований).

Земельный кодекс упростил порядок  приватизации земельных  участков, в том числе находящихся в муниципальной собственности. Если гражданин или юридическое лицо пожелают приватизировать ранее предоставленные им земельные участки, то орган местного самоуправления обязан в двухнедельный срок принять решение о предоставлении земельного участка в собственность гражданина или юридического лица.

Земельный кодекс определяет порядок  предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной  собственности, для строительства.

Во-первых, органы местного самоуправления вправе предоставлять земельные участки в собственность  без предварительного согласования места размещения объекта. Это осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предметом  торгов может быть земельный участок с установленными границами или право на заключение аренды такого земельного участка. Орган местного самоуправления определяет целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, форму проведения торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка. Запрещается передача земельных участков в собственность без проведения торгов.

Во-вторых, предоставление земельных участков для строительства  может быть осуществлено  с предварительным  согласованием размещения объекта. Орган местного самоуправления обеспечивает определение вариантов размещения объекта и информирование населения о возможном или предстоящем  предоставлении земельного участка. Результаты выбора участка и предварительное согласование места  размещения объекта оформляется актом о выборе  участка. Этот акт является основанием для последующего  принятия органом местного самоуправления решения о предоставлении земельного участка.

Земельный кодекс определяет так же порядок предоставления гражданам  земельных участков в собственность (за плату или бесплатно) либо в  аренду для целей, не связанных со строительством. Органы местного самоуправления  обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в собственности  и (или) в ведении муниципального образования, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких участков.

Земельный кодекс предусматривает  возможность принудительного прекращения  прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду  ненадлежащего использования участка  и определяет права органов местного самоуправления как участников данного процесса.

Все споры, связанные  с отчуждением и приобретением  земельных участков, а так же другие земельные споры рассматриваются  в судебном порядке.

Органы местного самоуправления обладают полномочиями в области землеустройства и земельного кадастра.

Государственный  земельный  кадастр представляет собой систематизированный  свод документированных сведений о  земельных участках и прочно связанных  с ними иных объектах недвижимого  имущества, о правовом режиме земель, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества. В земельный кадастр включается также информация о субъектах прав на земельные участки.

Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного  использования земельных участков.

Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцие РФ могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями в области осуществления деятельности по ведению Государственного земельного кадастра с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

2.1 Полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны земли, и других природных ресурсов на примере МО «Город Оренбург»

В Оренбургской области  полномочия, задачи, функции, компетенция  Правительства Оренбургской области  определяются Уставом Оренбургской области, Законом «О Правительстве Оренбургской области».

Основные изменения  в нормативно-правовом аспекте в  области использования и охраны земли и других  природных ресурсов.

Закон Оренбургской области  от 01.03.2011 № 4312/1001-IV-ОЗ «О внесении изменения в Закон Оренбургской области  «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Оренбургской области »: в перечень земельных участков, на которые распространяется действие Закона, включены земельные участки  для ведения личного подсобного хозяйства.

Закон Оренбургской области  от 01.03.2011 № 4306/996- IV-ОЗ «О внесении изменения в закон Оренбургской области «Об охране окружающей среды »: уточнены способы экономического регулирования в области охраны окружающей среды в Оренбургской области.

Закон Оренбургской области  от 01.03.2011 № 4305/995-IV-ОЗ «О внесении изменения в закон Оренбургской области «Об охране окружающей среды»: установлено, что полномочия по разработке, утверждению и реализации областных целевых экологических программ переданы в ведение Правительства Оренбургской области.

 Закон Оренбургской  области от 01.03.2011 № 4304/994-IV-ОЗ «О внесении изменения в закон Оренбургской области «О порядке управления земельными ресурсами на территории Оренбургской области»: полномочия по разработке, утверждению и реализации областных программ использования и охраны земель, повышения плодородия почв переданы Правительству Оренбургской области.